第二节 教育行政行为的分类
教育行政主体的多样性导致了实施教育行政行为表现及内容的多样化，而教育行政事务的广泛性和复杂性特点，则又使得教育行政机关为了实现不同的教育管理目标，而必须分类实施一些不同功能的教育行政行为。
根据教育行政行为实施性质的不同以及按教育行政相对人是否特定为标准，我们可以把教育行政行为划分为两个大的方面，即抽象的教育行政行为和具体的教育行政行为。
所谓抽象的教育行政行为，是指教育行政机关在依法行使教育行政职权的过程中，针对非特定对象制定的规范性文件（如法律、规章等）及具有普遍约束力并且可以反复适用的行为。如教育立法、教育法规及教育政策等具有宏观性、指导性意义的教育行政行为就都属于抽象的教育行政行为。而具体的教育行政行为则指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中依法行使职权，并针对特定的对象所实施的影响教育相对人权利和义务的一次性法律行为。如涉及教育行政检查、教育行政许可、教育行政处罚、教育行政强制和教育行政确认等具体的、操作性的教育行政行为等就都属于具体的教育行政行为。
一、抽象的教育行政行为
抽象的教育行政行为一般包括三个方面的内容：教育行政法规和教育规章、其他教育规范性文件、教育行政政策和教育指导性助言等。
1.教育行政法规和教育规章
教育行政法规和教育规章是由国家和地方人民政府根据立法程序制定的、具有法律效力的、规范教育行政行为的法律规定。教育法律或法规一旦被制定，就对教育行政行为产生约束力，又因为教育法律或法规的条款往往站在宏观的和比较原则的角度，因而它具有指导性意义。教育行政法规和教育规章制定的主体是国务院、国务院批准的较大市以上的人民政府和国务院各部委。
教育行政法和教育法规的制定属于政府的立法行为，一般具有以下特征。
（1）有权对教育行政实施立法的行政机关是有限定的。首先，其主体必须是行政机关而非权力机关；其次，并非所有行政机关都拥有教育立法权，能够实施教育立法行为的只是部分行政机关，即国务院、国务院批准的较大市以上的人民政府和国务院的各所属部委。
（2）教育立法和教育法规的制定必须根据一定的法定程序进行。并非所有拥有教育立法权的行政机关的规范行为都是教育立法行为。换言之，不按照法定立法程序制定的规范文件不具有法律效力。
（3）按教育立法的法定程序进行、并具有法律效力的教育法或教育法规一旦被制定，即被视为教育法的渊源，它可以作为明确教育义务或赋予教育权利的依据。
2.其他教育规范性文件
教育规范性文件是指具有教育行政管理权的行政机关就教育事务的组织和管理所制定的具有普遍约束力的决定、命令。它是指教育行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
教育规范性文件具备以下特征。
（1）教育规范性文件制定的主体是具有教育管理权的行政机关，其范围一般要大于立法的教育行政机关。换言之，凡具有教育管理权的行政机关均有制定教育规范性文件的权力。
（2）教育规范性文件产生的教育行政行为不涉及特定对象，它是一种具有普遍约束力的带有抽象性质的行为，其表现形式往往是规范化的文件和规定等。
教育规范性文件的作用有以下几个方面。
（1）教育规范性文件是具有教育管理权的行政机关用以实施教育法律规范的重要手段，并对教育法律规范的立法意图及其实现起重要的解释和落实作用。
（2）教育规范性文件是上级机关指导下级机关教育行政管理行为的重要依据。教育规范性文件一般具体规定了教育执法的条件、裁量幅度、实施细则等内容，因而常常成为下级机关实施教育行政行为的工作规范。
（3）教育规范性文件虽然不能直接用于处分公民、法人或其他组织权利或义务的条件，但合法的教育规范性文件仍对教育相对人具有一定的约束力。
3.教育行政政策和教育指导性助言
（1）教育行政政策
教育政策有广义和狭义两种概念，广义的概念是把教育政策和法规加以统合而称之为教育政策；狭义的概念则是指不包括法律条文在内的教育行政决定。一言以蔽之，教育政策涉及宏观教育领域的、并综观教育全局或局部问题的教育行政行为。要制定一项科学的、切合实际的教育政策，一般要实现以下几个目标。第一，教育政策的绩效化。它指的是通过一项政策的制定，能达到以最小的投入而获得最大收益的效能。第二，教育政策的科学化。它指的是制定政策的过程同时也体现了科学化的决策过程。如一项政策的最后出台，是经过了多方的选择、比较和实验的结果，而不是靠“拍脑袋”，凭经验来决策的。第三，教育政策的民主化。教育政策的制定和实施的结果总是反映了不同集团、不同阶层和不同个人的利益。如何使教育政策的制定能反映最大多数人的利益，这就需要有一个公开、透明和民主化的政策制定机制，以保证教育政策的公平性和效益性。第四，教育政策的制度化、程序化。为使教育政策的制定过程成为一个理性的过程，这就需要建立一个政策制定和决策的机制，并通过一定的程序使教育政策的制定过程始终处在一个可供检查的开放系统和民主状态。
教育政策通常由国务院或国务院所属的教育职能部门制定。由国务院制定的教育政策一般涉及的都是宏观层面的政策，而教育职能部门制定的教育政策则以局部问题为主。教育政策与教育法律既有联系又有区别。联系之处在于两者在本质上是一致的，都属于上层建筑的范畴，都取决于一定的经济基础，并服务于这个经济基础。但两者又有明显的区别。首先，是制定主体的不同。教育法律是由国家立法机关及依法授权的政府机关所制定，而且在制定过程中需依照严格的法定程序和法定权限。教育政策则是由政党、政府和有关的教育组织及机构所制定，而且政策的制定也不需要依照严格的规范和程序。其次，调整的范围不同。一般来说，教育政策调整社会关系的范围比教育法律更广泛，而且渗透到教育活动的各个领域，发挥着广泛的作用。第三，执行的方式不同。教育法律是以国家的名义制定的，所以它由国家强制执行，并对全体社会成员具有普遍约束力，违者要受到法律的约束或制裁。但教育政策却不同，它不一定以国家强制力为后盾，也不具有法律意义上的强制力和约束力，它的执行靠的是人们对政策的理解、支持、信赖和自觉性，实施的范围也有一定的局限性。第四，稳定性不同。教育法律是规范性的法律行为，具有相当的稳定性，如不经过特定的程序，是不允许随意更改的。教育政策则不同，它是根据政治、经济及社会发展的客观形势和要求而制定的，因而需要随客观条件的变化而调整或更新。换言之，教育政策比教育法律更为灵活、多变，而这一特征也保证了教育政策对新的形势及新形势下教育发展变化的适应性和敏感性。第五，规范严密程度不同。教育法律是以条文形式公开颁布实施的行为规范，它具有规范化的具体行为模式。如规定人们应该做什么、不应该做什么，还规定了惩罚措施。但教育政策只是一项决策，带有纲领性和号召性的特点，其内容亦比较原则，多表现为方针、决定、决议、纲要等，起的是比较客观和抽象的指导作用和意义。
【案例9】大学生余某状告北京市某学院附中(3)
2000年5月，正在大学一年级读书的女大学生余某，将她曾就读过的北京市某学院附中高中部告上法庭。原因是余某在该校高二升学之时，学校怕一部分学生考不上大学，影响学校的高考升学率，就故意增加考试难度，致使她和一些同学因不及格而不能升入本校高三参加高考，只能留级或进入“分流班”。为了取得读完高中的权利和参加高考，她迫不得已在开学两个月后，转到了离家较远的一所私立学校。经过努力，一年后余某终于考上了大学。余某认为学校严重伤害了她的人格，剥夺了她读完高中的权利，于是与其母校对簿公堂。
北京市朝阳区法院11月9日作出一审裁定，法院认为余某的诉讼理由“均属于教育改革过程中出现的权利，不应由人民法院主管，而应由有关部门处理解决”。法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十一条第（三）项之规定，驳回了原告余某的起诉。
【点评】
这是一起备受媒体关注的大学生状告高中母校案。余某状告高中母校的消息被媒体披露后，引起了社会上的强烈反响。中国政法大学教授侯国云明确表示支持余某打官司。侯教授认为，学校先做好计划，然后出难题考倒学生，致使大多数学生三门至五门不及格，再宣布不参加分流就没学上，这不是强行是什么？学校的辩解认为“余某的学习成绩不是很好，分流对她来说是很好的出路”的说法也已被余某考上正规大学的事实所驳倒。所以侯国云教授认为学院附中应当赔偿因强行分流而给余某造成的损失。
北京师范大学劳凯声教授则认为，对中学生实行分流是我国教育行政部门的统一要求，从目前来看有利有弊，它的有利之处在于：学校可以根据学生的个人能力、水平及发展方向等对他们做出不同安排，在一定程度上提高了中等教育的效率。其弊端在于：学校完全是以学习成绩，甚至只是一次考试的成绩作为依据，就对学生做出评价，这是不公平的。从教育学的角度来说，学校具有两大基本功能：一方面，学校为学生的个人发展提供条件，起到了促进作用；另一方面，学校根据社会对人才素质的要求对学生进行鉴别。就前一个功能来说，“分流”对个人的发展是有负面影响的，可能与个人的意愿不符，也可能影响到一个人的一生，而且目前被学校作为鉴别的唯一手段。考试也是不完全客观公正的。但我们又不能不做这种鉴定，只能尽量使其完善，尽量在学校的这两大功能之间寻求一种平衡。目前，我国无论在教育法还是在其他行政法规中，对“分流”都没有做出具体的规定。在余某与北京市某学院附中这一诉讼中，原告如果没有证据证明被告违反了“分流”程序，有侵权违法行为，也就无法证明被告有错。只能说，制度上的不完善，才是唯一可能的“错误”。
【案例10】教委新规：中小学生入学严禁收取报名费(4)
北京市教委出台的《关于做好2003年小学、初中入学工作的通知》规定，除传统项目学校对特长生进行文体特长测试，特色学校进行单项测试，社会力量办学校及办学体制改革试点校按规定对入学者进行测试，可向参加测试的学生收取一定费用外，其他学校均不得进行或变相进行任何形式的入学书面考试和检测，不得以任何形式收取入学测验费用。
此外，十个远郊区县义务教育阶段学生全部免交杂费；城八区低保户的学生免交杂费，其他小学初中新生报到时，按规定应缴纳一学期的杂费（办学体制改革试点校可按物价管理部门的批准，收取一学期或一学年的学杂费；社会力量办学校可按规定收取一学期或一学年的学杂费）。
（2）教育指导性助言
教育指导性助言是近几年来从国外导入的一个概念，指的是一个民主与开放的政府在实施教育行政行为时，应该从通常发布命令或通告等强制性的手段和措施的立场出发，而逐渐地向提供行政性的指导助言、帮助和服务（如提供咨询意见、帮助解决实际问题等）的方向转换。如日本《教育委员会法》第四十六条即规定，教育主事（类似于我国的教育督导）的职务是“对教师进行助言和指导，而不是命令或监督”。日本《社会教育法》也在第十一条第一项作出规定：都道府县教育委员会和社会教育主事的职务权限是对下属的教育行政部门和从事社会教育的管理人员进行技术性的和专业性的助言和指导。这一做法充分体现了“权利归民”的宪法理念，同时也使教育行政行为能逐渐地成为全体国民所支持、所信赖的教育行为。我国在加入了WTO以后，要求政府行政透明、情报公开的社会呼声也日益高涨，在教育领域如何使教育行政行为能更广泛地得到社会民众的理解和支持，化行政命令为指导性助言则不失为一种好的方法和策略。
二、具体的教育行政行为
具体的教育行政行为是指教育行政机关及其工作人员、法律法规授权组织、行政机关委托的组织或个人在教育行政管理活动中，依法行使职权，并针对特定的对象及特定的事物所实施的影响教育相对人权利和义务的一次性法律行为。其内容包括教育行政征收、教育行政给付、教育行政命令、教育行政检查、教育行政许可、教育行政处罚、教育行政强制和教育行政确认等具有具体性、操作性特征的教育行政行为。
1.教育行政征收和教育行政给付
教育行政征收是指教育行政主体凭借国家行政权力，根据国家和社会公共利益的需要，依法向教育行政相对人强制性地、无偿地征集一定数额的金钱或实物的行政行为。而教育行政给付指教育行政主体在对教育行政相对人，依照法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为。例如教职员工因疾病、事故或丧失劳动能力时得到的经济补助，学生依照法律政策得到的奖学金待遇等。
教育行政征收的特征有三个方面。（1）强制性。教育行政征收是教育行政主体根据国家所赋予的征收权而实施的行政征收行为，它无需征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。（2）无偿性。教育行政征收是无偿的行政行为，它体现的是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付报酬。（3）法定性。由于强制性和无偿性的特征，决定了教育行政征收对教育行政相对人的权益始终具有侵害性，因此，为了确保教育行政相对人的合法权益不受违法教育行政征收行为的侵害，就必须确立教育行政征收的法定原则。即把教育行政征收的整个过程纳入法律调整的范围，使具体的教育行政征收行为受相对稳定的法律的支配。换言之，任何没有法律依据的征收行为，都是侵害相对人合法权益的行为，并将为国法所不容。
根据《教育法》、《义务教育法》以及其他法律、法规的规定，学校及其他教育机构对受教育者可以收取一定的学费、杂费、住宿费等费用，但对接受义务教育的学生免收学费。学校及其他教育机构向受教育者可以收取的费用分为三种情况：第一种是合理的费用；第二种是学校代收代购的费用；第三种是进行集体活动等需另交的费用，这部分费用有时可归入第一种之列。除以上三种情况外再收取其他费用的则属于违反规定收取的费用。同时，学校及其他教育机构收取学杂费、住宿费等还须遵守收费标准，不能超出收费标准收费。根据我国有关法律、法规的规定，我国对中等专业学校、技工学校和职业高中的学费标准以高于普通高中学费标准为原则，其中中等专业学校学费标准应低于同类普通高等院校，职业高中和技术学校学费标准要低于同类中等专业学校。培养费用较高的或报考人数较多的热门专业（工种），学费标准可适当高于工作条件艰苦或由国家重点扶持的专业，而后者甚至可以免收或减收学费。各类学校具体收费标准还须由省、自治区、直辖市教育、劳动部门根据当地经济发展水平、群众承受能力、办学需要、专业（工种）特点等提出方案，经同级物价、财政部门审定。普通高等学校可根据本地区、本校和学科特点研究拟定学费、杂费、住宿费、委托培养费、夜大及短训班的培训费等收费标准，并按行政隶属关系分别报省级人民政府或中央主管部门批准。制定收费标准时应考虑当地实际经济发展水平和群众承受能力，并考虑办学质量高低不同有所区别和同地区同类型院校大体平衡的原则。高考报名考务费，大学英语四、六级考试费，研究生报名考务费等收费标准也由省级教育行政部门制定。对各类中等师范学校、师范院校享受专业奖学金的学生应免收学杂费和住宿费，但对师范院校非师范专业学生则应按普通高等学校收费标准收取学杂费和住宿费；其他享受专业奖学金和定向奖学金的学生免收学杂费，只收住宿费；对于家庭经济确有困难的学生，可以酌情减免学杂费。普通高中学杂费等收取标准由各省、自治区、直辖市的有关部门统一制定。
教育行政给付的特征有：（1）教育行政给付是教育行政主体向教育行政相对人给付金钱或实物的行政行为，体现的是政府取之于民、用之于民的精神。（2）教育行政给付的对象是特定的教育行政相对人，可以是个人，也可以是组织。（3）教育行政给付是一种依申请而实施的行政行为，除自然灾害等突发性救济状态下由教育机关主动实施以外，绝大多数的教育行政给付需要给付对象提出申请。（4）教育行政给付是一项依法作出的行政行为，它必须按照法律、法规、规章和制度的规定，并遵循法定的顺序来实施。
【案例11】学校捐款竟然摊派造成家长反感(5)
新学期开始不久，在广东省深圳市罗湖区某学校读初一的小强就开口向妈妈要钱：“妈，给我50块钱，学校要捐款，我有捐50块钱的任务！”小强的妈妈大吃一惊：“刚开学就要捐款，是怎么回事？”小强无奈地说：“学校号召学生向贵州贫困地区捐款献爱心，我也没办法。”小强要捐50块钱，而小芳却要捐100元，因为她是班长。小芳的父母打电话向女儿的老师核实情况。老师说：“新学期开始了，学校开展献爱心活动，号召学生捐一点‘压岁钱’献给贫困地区。班干部捐100元，普通学生50元，这是学校规定的！”小芳的父母再询问学校领导，校领导的看法是，过年期间，学生或多或少都有点“压岁钱”，新学期开始，号召他们向贫困地区捐款献爱心，捐一点“压岁钱”，也是一个有实际意义的教育方法，这也是“上面”要求这样做的，并不是他们一所学校这样做。
【点评】
时下，学校开展向贫困地区、受灾地区捐款、捐物献爱心的活动已蔚然成风。学校组织类似这样要学生捐款的活动，有些是“自愿”的，还有不少则是“规定”出来的。很多学生家长对学校这样搞“硬摊派”似的“捐款”活动很反感。一些家长认为，学校是育人的地方，开展献爱心活动，提高学生的思想道德水平，教育学生怎样做人，服务社会，这本无可厚非，但他们对这样“逼”出来的爱心及所产生的“教育”效果感到担心。有关专家认为，学校开展献爱心活动，说白了也就是捐款活动，由原先的“自发行为”，到现在的“规定行为”，有的甚或已经发展到相互“攀比”的地步，在某种程度上已增加了学生的负担。其实，学校在向社会捐款献爱心方面，也处在“尴尬”境地。某副校长谈及此话题时就“一声叹息”。他说，在学校组织这样的活动，无疑也增加了学校老师们的负担。可是，不开展这样的活动，学校作为育人的地方，社会形象就会不好，这样也会有压力，真是左右为难。专家们认为，这种问题的出现，除了有些学校领导为了自身形象和利益外，更主要的还是社会因素造成的。对此，不少老师、家长和学生纷纷呼吁，学校在“献爱心”方面，还是应当“减负”的好，对此社会也应给予理解。
教育行政行为的重要功能之一，是赋予相对人一定的权利和资格。教育行政给付的作用在于给予特定教育行政相对人一定的物质权益或与物质权益相关的权益。而教育行政征收则是教育行政机关凭借国家权力参与教育收益分配和再分配的一种有效方式。前者是对教育领域中“社会弱者”（离退休人员、因故致伤致残人员、家庭极度困难人员等）在经济上给以基本保证的一项制度；而后者则对缩小教育领域中的贫富差别，公平负担及协调各种教育团体或阶层的利益起到平衡和宏观调控的职能。
实施教育行政征收和教育行政给付还必须遵循一定的原则。教育行政征收的原则有以下三条。
（1）依法征收的原则。教育行政征收的整个过程都是国家意志的具体体现，它不是某个行政机关或某个行政官员的个体意志所能左右。因此，只要没有法律依据，任何擅自决定征收的行为都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都为国法所不容。
（2）公平、公正的原则。教育行政征收必须贯彻负担公平的原则，不得有所偏袒。有关教育行政主体必须定期公开教育行政征收状况，接受权力机关及广大民众的监督。
（3）及时、足额征收并尊重教育行政相对人财产权的原则。教育行政征收是确保国家教育财政收入的重要途径和手段，因而需要及时和足额征收；但教育行政征收又是典型的侵益行政行为，因而必须尊重教育行政相对人的财产权。换言之，教育行政征收不仅要严格按照法定标准、条件和程序进行，而且还应通过法律设定必要的监督和救济制度。
教育行政给付也有三条原则。
（1）公平、公正的原则。教育行政给付的目的是赋予特定教育行政相对人一定的物质权益或与物质权益相关的权益，因此凡符合条件的对象应一律平等地实施，不允许无根据地差别对待。换言之，对于符合法定条件的教育行政给付申请，教育行政机关在原则上只要没有正当理由便不得予以拒绝。除了一次性或临时发放的教育行政给付以外，大多数的教育行政给付是定期性的，应当进行连续的、稳定的供给。若情况发生变化或需要改变有关基准时，应以法律或行政法规形式予以规定，而适当限制行政方面的改变权。
（2）教育行政给付作为教育行政机关的一项法律行为，须按照一定的程序实施。具体地说，对定期发放的教育行政给付通常由给付对象本人或所在组织、单位提出申请，主管行政机关依法对其进行审查和评定等级。一次性发放的教育行政给付，通常由给付对象提出申请，主管行政机关予以审查核实，然后按照法律、法规或规章所确定的标准一次性发给。临时性发放的教育行政给付，既可由给付对象自行提出申请，也可以由有关基层组织确定给付对象，或经由基层组织发给给付对象。
（3）各种教育行政给付必须严格按有关法律、法规或规章制度规定的程序进行，这些程序一般需要提出书面申请。程序的主要形式包括申请程序、审查程序、批准程序和实施程序等。
2.教育行政命令和教育行政检查
教育行政命令是指具有教育事务管理权的行政机关对学校及其他教育机构、教育工作者、受教育者以及其他公民法人或其他组织发布的具有约束力的行政决定或命令。它的本质是为相对人设定义务，是行政处理决定的一种特殊形式。教育行政检查则是对上述决定或命令的遵守及执行情况进行了解的行为。
教育行政命令和教育行政检查的内容是涉及教育事务的情况，如教学组织的安排情况、执行教学大纲的落实情况等。教育行政命令和教育行政检查具有强制性、单方执行性的特征。
具体而言，教育行政命令的特征有以下五条：（1）教育行政命令体现的是国家的意志，它是国家命令的一种，但它由教育行政主体作出，而不同于国家权力机关或司法机关作出的命令；（2）教育行政命令是一种意思表示行为，它不同于行政强制执行；（3）教育行政命令是一种设定义务性行为，它为教育行政相对人赋以作为或不作为的义务，而不赋予教育行政相对人的权利；（4）教育行政命令的实质是为教育行政相对人设定行为规则，但这种规则属于具体规则，表现为在特定时间内对特定事项或特定人所作的特定规范，因而它区别于抽象的教育行政行为；（5）教育行政命令以教育行政处罚或教育行政强制执行为保障，对行政相对人的违反命令行为，行政主体可依法制裁或强制执行。
教育行政命令和检查的方法多种多样，前者是指一切使用“令”作为形式或名称的命令，如教育授权令、教育执行令、教育任免令、教育公告令等。后者则有普查、抽查、定期查、临时查、现场查、书面查等。
教育行政命令是教育行政权的一种表现形式，具有较强的赋课义务之特征。它对于教育行政主体及时和有效地处理不断增加的教育行政管理事务，适应瞬息万变的社会发展，具有极其重要的作用。但教育行政命令也具有局限性。因为行政命令一旦作出，便为教育行政相对人设定了义务，届时无论该教育行政命令是否合法或适当，相对人都必须依教育行政命令完成一定的行为或不完成一定的行为，否则将引起教育行政处罚或强制执行的后果。因此，为了确保最大限度地发挥行政命令的积极作用而抑制其负面效应，应建立和完善对于教育行政命令的监督和制约机制，并通过立法确立实施教育行政命令行为的一系列程序和原则。
教育行政检查的作用有：（1）可及时反馈教育法律、规范等实施的效果，并为教育立法或制度的建立、修改和废除提供实践依据；（2）可预防或纠正教育行政相对人的违法行为，在发现问题后可及时责令当事人整改，并督促其遵纪守法；（3）教育行政检查是保证执行教育法律、法规的重要环节，可以有效地促进教育管理目标的实现。
3.教育行政许可和教育行政处罚
《中华人民共和国行政许可法》于2004年7月1日实施。它的制定使得在行政许可领域做到有法可据、有法可依。需要指出的是，在《中华人民共和国行政许可法》出台之前，我国的行政许可曾以行政审批的形式出现。在教育领域中的教育行政许可是指有教育管理权的行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，依法赋予其从事某种法律禁止的教育事项或资格的行为。教育行政许可的概念包含两层含义：一是教育行政主体对教育行政相对人的予以一般禁止的解除；二是教育教育行政相对人因此获得了从事某种活动或实施某种行为的资格或权利。
《中华人民共和国行政处罚法》于1996年10月1日施行。在教育行政中的教育行政处罚则是指特定的国家行政机关对违反教育法律规范的公民、法人或其他组织给予的处罚和制裁。它的目的是通过对违法者的惩戒，而促使其以后不再重犯，以有效地实施教育行政管理及维护教育的公共利益。
教育行政许可的特征大致有五个方面的内容。
（1）教育行政许可是依申请而实施的行政行为，教育行政主体针对教育行政相对人的申请，依法采取相应的教育行政行为。教育行政主体不因教育行政相对人准备从事某项教育活动而主动颁布许可证，由教育行政相对人提出申请则是教育行政许可的前提条件。诚然，教育行政相对人提出申请并不意味着必定得到教育行政主体的认可。教育行政相对人提出申请，只是其从事某种法律行为之前必须履行的法定义务。
（2）教育行政许可存在的前提是法律的一般禁止。所谓一般禁止是指不经过个别批准、认可或资质确认便不能从事的活动，它是与“绝对禁止”相对应的概念。如以营利为目的的教育行为就是绝对禁止的事项。尽管人们对“教育”的观念有所改变，但教育的公益性原则仍在坚持之列。
（3）教育行政许可是授益性的行政行为。教育行政许可不同于教育行政处罚或强制措施，它不是对相对人课以义务或处以惩罚的行为，而是赋予相对人某种权利和资格的行政行为，也即免除许可人某种不作为的义务，使其可以行使某种权利或者获得某种权利、资格的行为。因而教育行政许可与教育行政处罚不同，它具有授益性行政行为的特征。
（4）教育行政许可的目的在于抑制公益上的危险或影响秩序的因素。因此，除了个别情况下基于确保教育财政收入的需要而由国家通过法律设立特别许可外，不得随意将许可制度与创收相联系，不得滥设许可、乱收费。
（5）教育行政许可必须遵循一定的法定程序，并以正规的文书、格式、日期、印章等形式予以批准、认可和证明，必要时还应附加相应的辅助性文件。简而言之，明示的书面许可是教育行政许可在形式上的特点。
教育行政许可的作用反映在两个方面。第一，有利于国家对教育事务进行宏观管理以及有利于市场经济的推行。教育行政许可要求主管教育的行政机关应当从单纯的计划经济或管理过渡到对教育相对人的资质管理，并通过严格把关，对不符合条件、不能保证教学质量，以及不利于教育发展的公民个人、法人或其他组织从事的教育活动予以控制，从而维护教育秩序，保证教育事业的健康发展。第二，有利于保护教育相对人的合法权益。申请人经许可后获得的权利和资格，是受法律保护的，任何人不得侵犯。这样有利于教育事业按法制的轨道健全而有序地向前发展。
在教育行政处罚方面，1998年3月6日发布的中华人民共和国国家教育委员会令第27号《教育行政处罚暂行实施办法》也是一份很重要的法律文件。
一般而言，教育行政处罚的特征有以下四个方面。
（1）教育行政处罚的主体是教育行政主体，实施处罚必须依据法定权限。换言之，教育行政主体必须严格依据法定权限行使处罚权，任何超越法定权限的处罚都是无效的。实施教育行政处罚的机关，除法律、法规另有规定的外，必须是县级以上人民政府的教育行政部门。教育行政部门可以委托符合《中华人民共和国行政处罚法》第十九条规定的组织实施处罚。即该受委托组织必须符合以下条件：依法成立管理公共事务的事业组织；具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
而受委托组织应以委托教育行政部门的名义作出处罚决定；委托教育行政部门应对受委托组织实施处罚的行为进行监督，并对其处罚行为的后果承当法律责任。
教育行政部门委托实施处罚，应当与受委托组织签订《教育行政处罚委托书》，在《教育行政处罚委托书》中依法规定双方实施处罚的权利和义务。
（2）教育行政处罚是针对有违反教育行政法规的行为而对教育行政相对人的制裁。它体现的是对违法教育行政相对人的财产、名誉或其他权益的限制或剥夺，或者对其课以新的义务，它表现出的是强烈的制裁性和惩戒性。
（3）教育行政处罚的目的是为了有效地实施教育行政管理，维护公共利益和教育秩序，同时也是为了惩前毖后，避免类似事件的再度发生。
（4）教育行政处罚是对违反教育行政法律规范但尚未构成犯罪的教育行政相对人的处罚和制裁，因而带有明显的惩戒特征。
【案例12】学校旁边竟是火药库(6)
江西省教育厅对全省中小学进行安全大检查，结果令人大吃一惊！检查组在检查期间共召开了200多次大大小小的整改会议，发出了163份安全隐患整改通知书。赴宜春检查组在万载县潭埠乡陂田小学发现学生成群结队在二类危房下面跳皮筋玩耍；赴抚州检查组发现资溪县饶桥镇中心小学有一条马路直插学校中央；赴景德镇检查组了解到乐平市观峰中心小学发生过学生食物中毒事件。
检查中还发现了数以百计的安全隐患。如新建县象山中心小学操场上有三条过境高压线路，每有雷击，电光刺眼，弄得人心惶惶。樟树市中洲中学去食堂的路上有三根高压电线、八根低压电线，曾经发生过断线落地事故，所幸无人员伤亡。而万载县中小学附近有30多个花炮厂和引线加工点，其中一所学校附近竟有大型火药库。在会昌县西江镇中学和小学不远的地方，有一私人开办的液化气站。上饶市十一小学旁边有三座液化气贮气罐等。
【点评】
国家明令规定学校必须建立在安全的场所，这是确保青少年学生生命及学习生活安全的前提条件。上述调查中发现的安全隐患，都必须通过整改甚至是教育处罚的方式予以彻底改变或处理，屡教不改的应追究民事或刑事责任。
教育行政处罚是行政处罚的一种，它一般须遵循行政处罚程序。具体地说，有以下三项基本程序。
（1）简易程序。对一些事实清楚、情节简单、程度较轻的违法行为可运用简易程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，以下处罚可适用简易程序：对公民处以50元以下、对法人及其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。当场作出处罚时，执法者应当向当事人出示执法身份证件，填写预制的编有号码的行政处罚决定书，当场交付处罚决定书，然后到所在机关备案。
（2）一般程序。凡是不适用简易程序和听证程序的处罚案件，都可适用一般程序。一般程序的具体做法是：立案公正调查，收集有关证据。调查终结，教育行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；违法行为轻微，依法可以不予行政处罚；违法事实不能成立，不得给予行政处罚；违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。处罚决定作出后，制作处罚决定书，并送达受处罚的教育相对人。
（3）听证程序。听证程序非独立程序，它是处罚决定中的特殊程序。对一些情节较为复杂，违法程度较为严重，处罚较为严厉的案件，应当通过听证程序来实施处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《教育行政处罚暂行实施办法》（1998年3月起施行）的规定，有以下几种情况的教育行政处罚要进行听证：没收违法所得；没收违法颁发、印制的学历证书、学位证书及其他学业证书；撤销违法举办的学校和其他教育机构；取消颁发学历、学位和其他学业证书的资格；撤销教师资格；确认停考、停止申请认定资格；责令停止招生；吊销办学许可证；数额较大或为五千元以上的罚款。
教育行政机关作出以上行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人并且不承担行政机关组织听证的费用。当事人要求听证的，应当在教育行政机关告知后三日内提出。听证须公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；听证时应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，听证主持人应当提出《教育行政处罚听证报告》。教育行政部门负责人应当对报告进行认真审查，并按照《行政处罚法》第三十八条规定作出处罚规定。
教育行政处罚的作用，一是有利于维护教育秩序，消除教育违法状态；二是通过惩罚违法者，起到惩前毖后、教育他人的作用。
4.教育行政强制措施和教育行政强制执行
教育行政主体为了实现教育行政目的，对相对人的财产、人身及自由等予以强制而采取的措施，称为教育行政强制措施，其一般又被称为即时教育强制。而当教育相对人拒不履行教育法所规定的义务，特定的教育行政主体采取强制措施迫使其履行或达到与履行具有相同状态的行为，就是教育行政强制执行，亦被称为行政强制执行。
教育行政上的即时强制，是指教育行政主体根据当前的紧迫情况且没有余暇发布命令，或者虽有发布命令的余暇，但若发布了命令却难以达到预期行政目的之时，为了创造出行政上的必要状态，行政机关可不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由、财产予以强制措施。换言之，教育行政上的即时强制与教育行政强制的执行不同，它不是为了强制履行教育法上的义务，而是为了制止教育行政违法，防止危害后果的扩大，为了实现教育行政的某种法定状态而采取的措施。教育行政强制执行则是针对教育相对人逾期拒不履行其应当履行的义务，而通过采取强制措施迫使被执行人履行义务，或者达到与履行义务具有相同的状态。
教育即时强制的特征包括以下几点。（1）即时强制的主体只能是教育行政主体。由于实施即时强制的前提条件是迫于紧急状态，因此，教育行政主体是唯一的即时强制主体。（2）即时强制是教育行政主体在紧急状况下直接基于法律、法规的规定而采取的强制措施，因而不以法定义务的不履行为必要条件。（3）即时强制的主要目的在于维护法律、法规所确立的教育秩序和教育发展状态，同时也具有教育义务保障的功能。因此，一旦发生危害教育秩序和教育发展状态的事态发生，无论教育相对人是否负有法定义务，教育行政主体都将依法立即采取必要的强制措施。（4）即时强制的程序性要求相对不是很严格，这是由即时强制的紧急性和强制措施的即时性所决定的。但需注意的是，采取即时强制措施的时候还是需要遵循一定的原则和法律程序的。
教育行政强制执行的特征包括以下几点。（1）教育行政相对人不履行应该履行的义务，是适用行政强制执行的前提条件。换言之，教育行政强制执行是针对不履行法律直接规定的或由教育行政行为确立的义务而采取的强制措施，是强迫作为义务主体的行政相对人履行其应履行的义务，以达到教育行政目的的行政执行权。因此，对于不构成义务不履行的条件，如对未到限定期限的义务，就不能采取强制执行措施，若采用了便构成对教育行政相对人的侵权。（2）教育行政强制执行的主体是教育行政机关或人民法院。由谁适用行政强制执行，必须依据法律规定。一般情况下，对于紧急的，应及时采取行政强制执行的行政行为，都由教育行政机关负责，而对于经过一段时间不会影响行政行为效果的教育行政强制，出于对教育行政相对人权益的保护，则由教育行政机关申请人民法院予以适用。（3）教育行政强制执行的目的是实现义务的履行，无论由教育行政机关还是人民法院负责，教育行政强制执行的目的都是实现法律直接规定或行政行为所确立义务的履行。人民法院在接受教育行政机关的行政强制执行的申请时，应对行政行为的合法性进行审查。如合法，就执行；如不合法，就拒绝执行。（4）教育行政强制执行的对象具有广泛性和法定性。强制执行的对象可以是人（如强制扣留），可以是物（如强制划拨），也可以是行为（如强制许可）。而如何实施则必须由法律、法规明确规定。执行机关必须严格按法律形式实施，不得任意创新或更改。（5）在教育行政强制执行过程中不得进行执行和解。教育行政强制执行，是有关教育行政机关依照法律规定对相对人作出的、保障教育行政行为得以实施的特别措施，对于义务主体——教育行政相对人来说，只有一个选择，即履行其应履行的义务。因而，在教育行政强制执行过程中，不可能出现免除或变更义务的状况。对于教育行政权力的享有者来说，通过行使行政权力对教育行政进行强制执行的过程既是权利又是义务，因此必须依法行使，而不得放弃或自由处置。因此，在这一过程中不允许进行执行和解。但如果出现法定情形，则教育行政主体可以决定执行中止或执行终结。
【案例13】不按期履行法律义务 私立学校被强制托管(7)
由台商投资兴建的成都××实验学校，因未在生效法律文书规定的期限内履行义务，日前被四川省双流县人民法院依法实施强制托管。校方执行董事、学校所有权人林某目前已被司法拘留。
据查，成都××实验学校现有在校生1200余名。自2001年4月起，成都市中级人民法院、高新区人民法院、青羊区人民法院，四川省新都县人民法院及双流县人民法院陆续受理并审结了19件诉请该学校返还教育储备金、返还预付留学费用及借款等经济纠纷案件，裁判文书都已发生法律效力，总计诉讼标的涉及近20万美元、500余万元人民币。但是，被告××学校在生效法律文书规定的期限内，未能自觉履行义务。经权利人申请，法院依法对上述案件立案执行。为保证执行方式、尺度的统一，成都中级人民法院于去年9月26日指令正在执行期间的以及今后以××学校作为被告的案件均由双流县人民法院统一执行。在案件执行之初，为防止××学校将收取的学生学杂费挪作他用，导致不利案件执行后果出现，双流法院于去年9月1日责令学校将收取的学杂费存入法院指定银行，不得擅自抽逃、挪用。然而，9月2日，学校财务总监陈某（中国台北市人）在林某的授意下抽逃、挪用40余万元学杂费，由此而产生了严重的法律后果。此后，林某多次表示要清还部分债务，但都没有兑现承诺，导致债权人不断上访，造成恶劣的社会影响。为了维护法律的尊严和申请人的合法利益，保证××学校正常的教学秩序和财产安全，同时维护台商的正当权益，双流县法院经报请成都市中级人民法院同意，依法对××学校实行了强制托管，同时对林某采取了司法拘留强制措施，林某对此没有异议。
【点评】
民间集资办学，这原本是值得称赞的社会慈善性质事业，但由于学校管理的问题，这一事件所反映的现象不仅破坏了学校的正常教学秩序，也危害了学校的财产安全，更在社会上造成了不利的影响，引起不良的社会效应。双流县法院的这一做法，使得法律的尊严得以维护，并保障了申请人的合法利益，对学校的学生和家长来说，也起到了很好的保障作用。
教育事业以育人为优先，依照相关法律规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，从制度上保障了办学的经济投入。无论从法律层面还是道义层面而言，一个稳定的教学环境和良好的教学氛围对于教师和学子来说都是至关重要的。
5.教育行政合同和教育行政指导
教育行政合同是指教育行政主体以实施教育行政管理为目的，与教育行政相对一方就有关教育事项（如教师的任教期限、条件、待遇；学校有关设施的管理、维护；学校后勤工作的承包等）经协商一致而达成的协议。教育行政合同是行政合同的一种。尽管行政合同在行政法中的地位仍有争议，但是现代行政管理需要行政合同，并且包括教育在内的行政实践中已存在有大量行政合同的事实也证明了行政合同的重要和必须。因此，研究教育行政合同，并在一定场合、一定条件下借助于教育行政合同实现教育行政管理的目的，亦是现代社会中教育行政主体不可不予运用的一项行政手段。目前，许多政府科研项目的立项、招标就是典型的教育行政合同。
教育行政指导则是教育行政主体基于国家的法律或政策的规定而作出的，旨在引导教育行政相对人自愿采取一定的作为或不作为，以实现教育行政管理目的的一种非职权行为。教育行政指导体现的是现代教育法中合作和协商的民主精神，它可以调节现代市场经济发展过程中教育领域所出现的功利主义倾向。因此在现代行政中，教育行政指导具有行政职权行为所无可替代的法律地位。
教育行政合同的特征如下。
（1）行政性。教育行政合同是教育行政主体借助于合同的形式实现其行使行政职权的目的，因此它不同于行政主体以民事法人的身份与他人就民事权益订立的私法上的合同。教育行政合同的行政性表现在：①教育行政合同的一方必定是行政主体，即具有法定行政职权的行政机关或法律、法规的授权组织。当然，教育行政主体之间也可以相互订立行政合同。②教育行政合同的内容是教育行政管理的公共事务，具有公益性。而合同内容的公益还是私益则是决定合同是行政合同还是民事合同的重要标志。③教育行政主体在行政合同的变更和解除上具有行政优益权。这种行政优益权显示出教育行政主体与教育行政相对一方在教育行政合同中的不平等的法律地位。
（2）合意性。教育行政合同的合意性区别于一般行政行为的单方性，它指教育行政合同的订立必须以教育行政主体与教育行政相对一方共同协商一致为前提。这一特征决定了教育行政合同仍然属于合同的范畴，并受合同的一般原理制约。比如，教育行政相对一方对合同的最终订立与否具有选择权（合同的自由原理），以及教育行政相对一方对合同的内容具有可妥协性。它表现为教育行政相对一方有权提出修正行政合同内容的建议，教育行政主体可根据具体情况对教育行政相对一方的要求作出适当让步，以便就教育行政合同的订立能达成一致的意见。
（3）法定性。教育行政合同的法定性是指教育行政合同的订立、履行、变更和解除都必须遵守预定的法律规范，教育行政主体不得超越法律规范规定的实施教育行政的合同行为。
教育行政指导的特征如下。
（1）行政性。教育行政指导的行政性特征表明，教育行政指导作为一种行政现象仍属于行政法学研究的范畴。这一特征可理解为以下三点：①教育行政指导是发生在行政领域的一种准法律现象。它虽不是一种行政职权行为，但却是基于行政职权作出的，因此教育行政指导的实施主体仍是行政主体，其承受人亦是行政相对人。②教育行政指导的目的是通过一种非行政职权性来达到实施行政职权的目的，此举可起到降低教育行政管理成本的作用。③教育行政指导是一种以调节教育行政关系为基本内容的与行政相关的行为，这就决定了教育行政指导与教育行政行为之间具有密不可分的关系。
（2）多样性。教育行政指导的多样性是指现行法律对教育行政指导的具体方法没有作出明确的带约束性的规定，而是由教育行政主体根据实际情况决定采取具体的指导方法。这一特征既使得教育行政主体在教育行政指导中拥有较大的自由裁量权，同时也使得教育行政指导在具体的实施中增加了复杂因素，因此也更要求重视在法律上防止教育行政主体滥用教育行政指导的问题。目前，常见的教育行政指导方式有：引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策、发布官方信息等。
（3）自愿性。教育行政指导的多样性特征又是与教育行政指导的非强制性紧密联系的。教育行政指导的本质是一种非行政权的行为，承受教育行政指导的教育行政相对人是否接受指导则取决于自愿，这不同于行政权固有的命令和服从的强制性。教育行政相对人对教育行政指导不具有必须服从的义务，从而教育行政指导也不具有一般教育行政行为的可救济性（除非有法律特别规定）。教育行政相对人接受教育行政指导后所产生的一定的法律后果，只能视为教育行政相对人在接受教育行政指导之前已经自愿接受此种后果的承诺。
简言之，教育行政指导的产生和发展与市场经济的发展之间具有不可分割的关系。市场经济的发展不仅促进了经济理论的发展，同时也推动了教育理论的不断创新，这无疑亦会影响到政府管理教育的具体手段发生变化。具体地说，即要求政府在新的处于变革的形势下对教育采取一种较以前更为柔软和宽松的管理环境。
我国教育行政指导的实施原则大多以规则和政策的形式出现。就目前的状况而言，公民、法人或者其他组织对不具有强制力的教育行政指导行为不服而提起诉讼的，尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围。教育行政指导的实施原则是教育行政指导在决策、实施、变更等过程中所应遵循的基本准则，其一般又可理解为以下几项原则。
（1）单方性原则。为了实现行政的目标，对一些特定教育行政相对方加以利益诱导、劝诫和警示等的行政指导行为在实施时，并不以相对方的同意与否而成立，只要一经行政主体作出决定即告成立。教育行政主体作出的行政指导也不因为相对人的不协作而不成立。
（2）非强制性原则。教育行政指导的实施前提在于政府部门对相对人的负责和诚意，在掌握充分资讯的条件下，公布政策或消息。因此，教育相对人可以回应这种诚意，也可以不接受这种指导。
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