美国高等教育宏观管理制度

不同于我国的中央和省级政府两级管理、以省级统筹为主的高等教育宏观管理体制，美国高等教育实行宏观管理分权制，呈现出相应的制度特征。

一、宏观管理分权制

美国政治治理上的联邦制在教育管理方面也有集中的体现。美国的教育宏观管理体制实行的是分权管理，高等教育也是这样。

根据美国宪法，教育的权力属于各州，各州可以根据本州的实际情况，制定州高等教育法和高等教育管理制度，实施对本州高教事业的规划与管理。联邦政府不能利用中央权力去控制各州教育的发展，也不能直接管理学校。美国联邦教育部对各级别和各层次的教育行政、教育事务和教育政策没有统一和严格的规定。1980年批准联邦教育部成立的法律规定，禁止教育部干涉学校的课程设置以及教材的编写、采用，教育部不得建立学校、不得对学校的入学率以及毕业水准提出要求、不能确立统一的国家教育标准、也不得制定或实施考试来衡量各州是否达到了自己制定的教育标准。联邦政府一般只是通过立法手段、财政资助和签订科研合同等渠道对大学施加影响。联邦政府提供研究与支持经费来确保公平的受教育机会和优良的教育质量，并设立学生贷款项目帮助来自低收入家庭的学生。教育的责任主要由州和地方（县市）承担。联邦政府主办学校只有少数例外，主要是军事院校和印第安部落学校。对军事院校的介绍见第四章第五节。

各州教育管理的体制差别较大，在高等教育及中小学教育政策方面也有不同。各州有权根据本州的实际情况和历史传统来建立自己的公立大学体系并进行管理。州和地方政府在教育方面职责也有所分工，各州除要对本州的教育进行一般的规定外，还要通过各州设立的学区管理机构（学区教育委员会）负责本学区的教育事务。美国有近18 200个学区，规模不一，学区教育委员会多为选举产生。公立教育几乎是美国每个地方最大一项财政支出，主体资金来自当地的房地产税。据美国联邦教育部网站统计，各级教育的年度支出大约有90%来自州、地方以及私人渠道。近年来，州的主要职责越来越集中在财政方面，目前大多数州都为学校提供大笔资金，以补充地方税收的不足。

地方分权制的特点使得美国高等教育系统具有很强的灵活性和适应性，更重要的是，这一分权制的特点有助于各地高校保持不同的传统，促进高校之间的竞争，推动教学与科研的发展。当然，这种分权制的高教系统也有其弱点。例如，缺乏全国统一的办学标准，导致高等教育水准发展不平衡。一流大学与较差的大学的学术水平相去甚远，毕业生的质量差别很大。另外，由于各地各校的财政收支情况差别很大，造成实际上的教育资源配置不均衡。

有关联邦政府机构以及各州和地方政府机构及其职能可参见第三章，第二十章第二节则对政府机构的学生资助问题进行了具体阐述。

二、管理手段立法化

美国是一个强调以法立国的国家，其高等教育管理也十分强调教育立法，注重通过立法手段对高等教育进行宏观控制与调节，而且法律条文非常具体。因为法律是议会通过相关程序制定的，而不像是政策那样，是由每一届行政部门制定的，变化性较大。例如，奥巴马的行政规定就很容易被他的继任者推翻。在高等教育管理手段上，是较少的政府行政直接干预，较多的法律约束。

因为美国实行分权制管理，美国的高等教育法主要是各州的立法机构制定的。如前所述，虽然联邦政府也曾制定过一些与高等教育有关的法律政策，但这些法律政策主要集中在：联邦政府应如何通过促进教育支持经济社会发展，如何促进科研和重点发展某些特定的学科，如何开展学生资助促进教育公平，如何向特定群体提供高等教育机会，等等。而关于各州高等教育的组织形式、经费来源、课程设置、高校运行管理等方面的基本法律都是各州议会根据本州具体情况制定的，这些法律条文对美国的高等教育起着重要的制约与调节作用，规定着高等教育的发展方向。有些法律条文相对来说比较具体，可操作性比较强。例如，德克萨斯州的高等教育法中有这样的规定：任何一个大学，不许向任何人授予学士学位，如果他没有修满六个学分的美国历史、美国经济制度和美国政治制度方面的课程。也就是说，学生必须修满了六个学分这方面的课才能够毕业。这是对教学内容和授予学位的直接规定和要求。该州还有很多关于学生资助和促进教育机会均等的法律，规定得都很具体。例如，相关法律条文规定，一所大学多招收黑人或其他少数种族的学生，政府就给该校一定的经费补贴。每个州各自制定的高等教育法规虽然具体法律条文有所差别，但是大同小异。每个州都有几大本自己的教育法令法规，教育管理人员必须得先把这些法律条文弄明白了，然后才能做相应的管理工作。美国有一些社会机构，专门组织高校相应的管理人员，开展一些教育方面的法律政策的学习交流培训等活动，这倒有些颇类似于我们国内的多如牛毛的培训班。本书作者在美国访学期间，也许是在教育学院的缘故，电子邮箱就经常收到这样的传单和资料。

第三章第一节对部分具有重大意义的美国联邦法律和政策进行了介绍。

三、发展机制市场化

“二战”后曾经辉煌的欧洲大陆大学总体衰落，在于政府对大学控制和干预过多，大学因此失去了自主性，这些大学虽然因为政府支持获得了比较稳定的经费保障，但是却丧失了对市场的敏感性，也缺乏追求卓越和创新的强劲动力和自主空间。由于美国高等教育管理的分权制，美国大学同欧洲大陆的大学相比，具有更高程度的自主，大学能够感知市场的变化和外界竞争，并根据经济社会发展的需要，在政府作用和市场作用之间达成一种平衡，求得适合自己特点的发展。

美国也许是第一个把竞争概念引入到高等教育中的国家。曾担任过哈佛大学文理学院院长的亨利·罗索夫斯基（Henry Rosovsky）曾经撰文说，竞争性是美国高等教育的最不寻常的特点之一，美国高等教育所特有的优点之一，这种竞争所带来的好处大大超过其可能导致的消极后果。美国同类大学特别是高水平大学之间除了大量的合作与交流之外，在争取优秀教师、优质生源、科研经费和学术声望等方面进行着激烈的竞争，例如，地处美国西海岸的斯坦福大学同地处东海岸的哈佛大学为吸引著名教授和高质量的生源而展开全面的竞争，在工程学方面，斯坦福大学同麻省理工学院的竞争也十分激烈。各类大学排行榜通常有意识地在这类竞争中扮演着角色，所以，市场化也促进了热闹喧嚣的美国高校排行活动。

同时，美国高校的办学紧紧围绕着社会经济发展需要和劳动力市场变化而进行。美国的大学和研究机构都不断进行科技和经济发展的研究预测，以及劳动力市场对人才需求情况的预测，并据此来调整自己的办学方针和专业设置，以满足未来劳动力市场对人才的需求，使得他们的毕业生能够在劳动力市场上找到好工作，有较高的起薪。也只有这样，大学才能招到更多更好的学生。在美国，人们经常可以看到许多大学以本校毕业生在就业方面的成功案例去吸引新生入学。由于劳动力市场和高等教育之间的这种相互作用，美国高等教育的宏观结构也基本上呈现为一个与人才需求结构相适应的金字塔形，从最基层的社区学院到普通的四年制学院，再到综合性大学和研究型大学，最高层则是培养高、精、尖科技研发和高级管理人才的极高研究型大学。并且，这样的结构并不是一成不变的，而是随着科学技术和经济发展以及劳动力市场的变动和各校之间的竞争而进行着自我调整和变化。至于高等教育的结构问题、质量问题、高校升格问题等，则完全是通过这个竞争机制去规范和调整，美国联邦政府教育部并不干涉。