江苏省农民工权益保护情况的调研报告

江苏省农民工权益保护情况的调研报告

江苏省司法厅

2006年9月底10月初，通过向农民工发放问卷调查表、与相关部门座谈、听取汇报、抽查受案登记、办案卷宗等形式，江苏省司法厅在全省组织开展了农民工法律援助工作调研活动。

一、江苏省农民工群体的基本情况

这次调研，各地按照江苏省司法厅的统一要求，在农民工集中居住地、劳务市场、乡镇劳动所、有关企业发放调查表约5000份，组织农民工填写。从反馈的4452份调查表来看，这些农民工具备以下特点。

1.农民工以30岁以下的青年为主，初中文化占大多数。30岁以下的占被调查总人数的41.9%，30～40岁的占36.1%，40岁以上的占22.0%。文化程度以初中、高中为主，初中文化占56.6%，高中文化的占21.7%，小学文化占17.1%，大专和大学本科以上文化的比例很低，仅占1.8%和0.3%，还有2.5%的从未上过学。据了解，进城务工的农民工虽然总体文化教育水平比城市居民低，但他们仍是农村中受教育水平较高的人群。

2.农民工的性别结构总体上是男多女少，但在多数服务行业女性居多。被调查人员中男女比例分别为60.7%和39.3%。不同地区、不同的行业特点，性别构成差别很大。建筑业中的农民工大多数是男性，纺织、餐饮等行业女性占大多数。苏南地区，现代工业和服务业发达，吸引了大批女性农民工就业，如苏州、张家港、昆山、常熟、太仓五市在大型企业、社区、建筑工地、职业介绍所等地调查的660名农民工，女性414人，占调查对象的63%；无锡调查了386名农民工，女性占到了51%。

3.农民工中已婚的居多，夫妻都进城务工的占一半。调查显示，农民工未婚的比例为30.3%，已婚、离婚、丧偶的分别占67.8%、1.8%和1.3%，已婚的农民工中，单独出来打工的占49%，夫妻一同出来打工的占38.4%，配偶在另外地方打工的占12.6%。

4.外省到江苏务工的农民比例南重北轻。在被调查的4 452名农民工中，户口登记地在本乡镇（街道）的占22.2%，在本县（市、区）其他乡镇街道的占25.4%，在本市其他县区的占11.7%，在本省其他市县的占16.1%，外省的占22.8%。不同经济发展状况，对农民工来源结构的影响十分明显。南京、苏州、无锡等经济发达地区，农民工主要来自于外省和本省经济落后地区，南京来自外省和本省其他市县的分别占51.5%、30.3%，苏州占60.6%、20.5%，无锡占40.4%、46.9%，常州占31.1%、43.3%；而苏北经济相对落后地区，农民工主要来自本地，外来农民工只占很小比例，如连云港调查的206名农民工，户口登记地在本县（市、区）各乡镇街道的占87.8%，在本省外市县的占9.8%，户籍在外省的只占2.4%；徐州调查600名农民工，户口登记地在本县（市、区）各乡镇街道的占60%，在本省外市县的占30%，户籍在外省的10%；盐城、淮安、宿迁等地的情况也大体如此。

2002年，江苏省出台了打破城乡分割的二元户籍结构，建立以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为户口准迁条件的新型户籍管理制度。但各地的具体政策不同，苏州、无锡等地实行适度从紧的户口迁移准入条件，要求较高。连云港、盐城、宿迁、淮安等地实行了宽松的户口迁移准入条件，如连云港规定，凡具有合法固定住所或稳定职业的，准予本人及其直系亲属落户，不作其他条件限制。改革实施以来，全省进入小城镇落户的有450.4万人，进入城市落户的有96.2万人。从调查情况看，苏北一些在本地乡镇企业就业的农民工，已进入当地小城镇落户，按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》精神（农民工一般是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员），有部分人已经不能称之为“农民工”。

在调查中，问及“第一次打工距现在多长时间”时，回答“1年以下”的占19.4%，“2～3年”的占28.5%，“3～4年”的占15.6%，4年以上的占33.8%。以上可以看出，农民工流动就业存在一定的连续性，而且随着我国经济社会的进一步发展，农村剩余劳动力还将不断地进入城市。农民工在今后相当长的时间里将继续存在。解决农民工问题不仅是当前的一项紧迫任务，也是一项长期的历史任务。

二、农民工权益受侵害的主要表现

近年来，党中央、国务院和各级党委、政府高度关注农民工问题，制定了一系列保护劳动者的法规、政策，各职能部门也积极开展工作，采取了相应的措施努力解决农民工问题，取得了一定成效。但当前农民工的权益保护问题仍然比较突出，不容忽视。农民工权益受侵害突出体现在劳动报酬、劳动保护和社会保障等方面。

（一）劳动报酬低且难以兑现，拖欠、克扣现象普遍存在

1.工资水平普遍低下。为了保障劳动者获取劳动报酬的基本权利，劳动和社会保障部专门制定了《最低工资规定》（劳动保障部令第21号），江苏省各地也根据地方的经济发展水平制定了相应的最低工资标准和具体规定。目前江苏省的最低工资标准分为四类:一类690元/月，二类550元/月，三类480元/月，四类400元/月（2006年10月1日起将执行新的最低工资标准，四类调整为三类:一类750元/月，二类620元/月，三类520元/月），但是，具体贯彻落实困难重重，阻力较大。调查中发现，农民工每月工资主要集中在500～1000元，这个档次占到被调查人数的61.1%。有的用人单位录用农民工，不管技术要求多高，不管劳动强度多大，一律按最低工资标准执行，将最低工资标准普遍化、泛化。调查显示，农民工对现有收入满意的只占18.9%，一般和不满意的分别占57.1%和24.0%，不少用人单位特别是技能要求不高的行业，利用农民工迫切就业的心情，任意降低工资水平，置国家有关规定于不顾，以低于当地的最低工资标准支付农民工工资。以苏州为例，目前苏州全市执行的都是一类工资标准690元/月。但调查中，有近17%的农民工反映工资低于当地的最低工资标准，其中13.5%的农民工月工资在500～700元，2.4%的在300～500元，更有0.9%的低于300元（表1）。

表1　农民工月收入情况（单位:元）

2.同岗不同酬的现象比较普遍。一些用人单位包括国有企业，农民工在同样岗位上从事同样工作，由于身份不同，其劳动收入与同岗位的城镇职工相差甚远。农民工工资的增长也十分缓慢，工资水平与物价和生活消费水平的提高不成比例，与社会平均工资的差距不断扩大。根据江苏省统计局最新劳动统计资料显示，2006年上半年，江苏省城镇单位在岗职工的平均工资为10 814元，同比增加1 467元，增长15.7%，扣除物价上涨因素，实际增长14%。然而，被调查4 452名农民工中，月工资在1500元以上的只占5.6%，绝大多数连平均工资的一半都达不到。

3.拖欠工资的问题尚未得到根本解决。劳动报酬权是劳动者享有按照劳动的数量和质量取得报酬的权利。然而，农民工的劳动报酬权却常常受到用人单位的侵害，农民工在辛勤工作之后，不能保证按时、足额地拿到自己应得的劳动报酬。尽管国家对农民工工资拖欠问题高度重视，采取了一系列强力措施，取得了一定成效，但拖欠工资问题仍未得到根本解决，前清后欠现象仍时有发生。被调查的农民工中，能准时或者基本准时拿到工资的占73.7%，有时拿不到的占18%，5.9%的经常拿不到，还有1.5%的农民工就拿不到工资。不少用人单位为了降低人工成本，无视农民工的权利，采取各种形式在支付农民工工资时做手脚，无故拖欠。其中，最为严重的是建筑行业，内部管理混乱，农民工的工资发放随意性大，时常利用早已明令禁止的做法，拖欠农民工工资，而且存在严重的违法转包、分包、层层转包和拖欠工程款等问题，发生纠纷后，往往导致农民工不知道究竟向谁追讨工资，如果包工头或承包人逃匿，更会导致无法查清转包事实，致使难以确定法律责任的承担者。

4.农民工工资被克扣或变相克扣的现象依然存在。调查对象中，反映有克扣现象的占60.4%，经常被克扣的占6.8%。一些实行计件工资的单位，通过提高定额标准，或降低计件单价等手段变相克扣农民工工资。一些企业为了保证农民工能够较长时间在企业工作，还要求农民工交纳一定数量的工作保证金或是扣押一至两个月的工资。克扣、拖欠农民工工资甚至欠薪逃匿等行为，不仅直接损害了劳动者的生存权益，而且恶化了经济环境，威胁社会稳定，成为构建和谐社会的极大隐患。

（二）劳动环境差，劳动强度高，工作时间长，安全工作条件差

1.就业和岗位选择存在歧视。早些时候，中央和各地政府为了保障城市居民的就业，特别是为解决国有企业下岗人员再就业问题，先后出台了许多限制外来劳动力进城就业的政策，一些地方从本市、本部门的利益出发，明文禁止一些岗位不准雇用农民工，将农民工排除在某些行业之外。这种制度上的歧视，人为造成了农民工在就业方面的重重困难，使他们失去了与城市居民平等地发展的权利和能力，造成农民工就业先天的不平等。虽然这些限制性政策在最近几年中陆续被取消，但其影响还在，特别是农民工进入某些岗位就业还有人为的障碍，农民工要想体面地就业非常困难，他们往往选择的是城市居民不愿从事的职业和岗位，那就是苦、脏、累、险的职业和岗位。

2.流动性强，就业不稳定。在劳动密集型的加工业、建筑业和某些服务业，很多就业岗位会随着产业更替和市场周期而频繁流动和变化，需求大时农民工就要迅速增加，而需求急剧下降时他们又不得不返乡。在就业竞争日趋激烈的今天，许多农民工面临随时被解雇的风险。农民工调换工作比较频繁，并不意味着他们有更多的择业机会，恰恰相反，是意味着他们在就业方面缺乏保证，缺乏稳定性。而且，他们变换一次工作，意味着他们需要重新开始，先前的工作虽然对他们有一定的磨炼作用，使他们有更多的工作经验，但是并不能被雇主用来作为对他们晋升、向上流动的考核指标，资历在正规就业竞争中的重要性在农民工身上体现不出来，随着时间的流逝，他们在就业竞争中很快就失去了优势。

3.超时加班的现象非常普遍。劳动者有劳动的权利，同时也应享有休息休假的权利。但是，农民工普遍反映劳动超时现象严重。《中华人民共和国劳动法》规定:职工每周工作40小时，每月加班不超过36小时。不少个体、私营及涉外企业受经济利益驱使，置农民工的安全健康于不顾，普遍采取加大劳动强度、延长劳动时间的方法从农民工身上获取更多利润（图1、图2），即使元旦、春节、国际劳动节等国家法定节假日也不放过。不少农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，大多数情况下，也不得不靠加班加点来增加收入。这样，法律规定的加班时限及报酬在不少企业形同虚设，严重损害了农民工的身心健康。

图1　农民工每周工作时间

图2　农民工每天工作时间所占比例

4.工作环境恶劣，缺乏劳动保护。劳动安全卫生权是劳动者享有在劳动过程中要求改善劳动条件，以使自己的身体健康和生命安全得到有效保护的权利。农民工拿着最低的工资，却干着最重、最苦、最脏、最累、最危险的活，他们集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位。有的企业设备陈旧，管理粗放，不具备基本的安全装备和设施；工作环境恶劣，缺乏劳动保护（图3）。有的用人单位着眼于眼前利益，经营者为了减少成本，在有毒、有害岗位大量使用农民工，不进行必要的安全培训，不配备必需的安全防护设施和用品，造成农民工普遍处于劳动强度大、劳保条件差的工作环境中，致使其发生职业病和工伤事故的比例很高，在频繁发生的生产安全事故中是主要受害者，农民工苯中毒、患肺矽的恶性事件时有发生。

图3　农民工对劳动环境的评价

（三）正常的民主权利缺失，游离于社会保障体系之外

1.难以正常行使民主权利。农民工在企业里缺少主人翁的地位，劳动工资集体协商制度没有得到执行。许多民营企业特别是中小型企业还没有建立工会组织。很多农民工在企业工作多年，成为技术骨干，但职位很难升迁。一些公有制企事业单位，把农民工划入另册，与原有的城镇职工待遇差别大，有的还不能参加职工（代表）大会，不能行使正常的民主管理权利。农民工作为城镇社区居民的民主权利也难以实现，很多农民工虽然已经成为当地常住人口，但不能参加社区民主选举和参与社会事务管理。

2.参保率低，难以得到社会保险的保障。社会保险、福利权是劳动者享受国家和用人单位提供的福利设施和种种福利待遇，在暂时或者永久丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利。宪法和劳动法对此都作出了详细规定。一些地方政府也出台了关于农民工参加社会保险的规定，为广大农民工取得一定的社会保障提供了政策依据。但是用工单位一般很少主动为农民工办理社会保险，甚至是最基本的工伤保险。农民工发生了工伤事故，往往得不到应有的赔偿。据统计，目前，全省约1 000万农民工，参加养老保险的127.44万人，医疗保险的60.48万人，工伤保险的59.81万人，参保率较低。这除了企业一方的原因，还包括制度和农民工自身的原因。一方面，制度设计对农民工参加社会保险提出了较高的限制和要求，如1999年1月国务院颁发的《失业保险条例》规定，农民工连续工作满一年后失去工作的，只由社会保险经办机构支付一次性生活补助，不能享受城镇职工的失业保险待遇；如果农民工中途退保只能返还农民工个人账户中的款项等。这些规定对于为生存忙碌，并且随时都有失业危险的农民工来说要求过高。另一方面，从农民工个人的意愿来说，农民工是愿意参加社会保险的，但是由于对政策的不了解和其自身收入的限制使许多人未能参加社会保险。农民工背井离乡，只身在城市里工作，组织化程度非常低，缺少一定的组织关怀和照顾，特别是遇到天灾人祸等突发事件和困难，除了有限的老乡资源，很难得到社会救助。说到底，农民工尚未融入城市社会保障系统之中，也没有真正被城市所接纳。

三、农民工维权的主要障碍

由于上述现象的普遍存在，农民工权益经常受到侵害，但是农民工的维权之路还存在重重障碍，实体权益的部分缺失和救济手段的不畅是农民工权益无法实现的主要原因。

（一）劳动立法、争议处理机制不适应现实需要

1.现行劳动立法存在众多疏漏与冲突，调控乏力。法律是通过权利义务的设定来调整社会关系的，然而，现行政策法规在调整农民工与用人单位关系上却表现出权利义务的不对等，这其中突出表现为现有法律的制裁手段狭窄且过于弱化，导致实践中农民工本就不多的权益被部分剥夺而难以全部享有。根据有关法律法规，用人单位侵害农民工权益的，制裁手段只是警告、责令改正、通报批评等一些训诫性措施，即使进行罚款，由于数额过小、强度有限，也难以起到应有的震慑作用，暴露了我国相关立法调控乏力。同时，现行劳动立法多元化，在处理包括农民工在内的劳动争议案件中，所适用的法律会涉及诸如劳动法、司法解释、部门规章甚至省有关部门的规范性文件等，多元化的立法导致规范性文件中出现某些漏洞或者形成冲突，劳动行政部门与法院之间对法律及有关规范性文件的理解存在差异。劳动关系的复杂化致使法律法规和司法解释未能完全涵盖法律关系的所有层面，所以劳动部门所制定的规章制度在审理劳动争议过程中的地位尤显重要，但这些部门的规章制度往往也存在着冲突和矛盾。

2.《中华人民共和国劳动法》的适用范围和劳动争议案件的受案范围存在较大争议。虽然有关法律法规对劳动法的适用范围作出了原则性的规定，但现实生活的复杂性，使得该规定的适用范围不可能涵盖全部的社会法律关系。按照现行法律规定，劳动关系受《中华人民共和国劳动法》调整，雇佣关系受《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》调整。到底哪些属于劳动关系，哪些属于雇佣关系，现行法律并没有作出明确具体的规定。不单是农民工，即便是劳动部门的工作人员以及专家学者，对于劳动关系与雇佣关系的划分也是众说纷纭。由此，导致权益受到侵害的农民工不仅不能得到《中华人民共和国劳动法》的特殊保护，而且在劳动争议处理部门和法院之间被推来推去。劳动部门认为不属于劳动关系而拒绝受理，法院以劳动关系应当先经劳动仲裁而拒绝直接立案。许多本应由劳动部门处理的争议在劳动监察大队、劳动争议仲裁委员会和法院之间被推来推去，不仅延误了农民工维权的时间，人为加大农民工的维权成本，而且造成大量徇私枉法案件的发生，把大量权益受到侵害的农民工排除在劳动法保护范围之外，使原本简单的问题复杂化，许多能够解决的问题长期得不到解决

3.劳动争议处理体制环节过多，效率不高。按照现行劳动法的规定，劳动争议仲裁委员会的仲裁是到法院诉讼的前置必经程序，不经过劳动争议仲裁，直接向人民法院起诉，法院不予受理。“一裁两审”的劳动争议调处制度曾在发挥劳动争议仲裁部门优势、减轻法院压力、保护劳动者权益等方面起到了重要的作用，但随着市场经济发展的不断深入，劳动争议案件数量的大幅飙升，该项制度由于其程序繁杂，极不利于争议的及时尽快解决。现实中，很多劳动争议案件在经过劳动争议仲裁委员会裁决后当事人还要向人民法院起诉。也就是说，很大比例劳动争议案件，法院审理和执行成了必经程序，而作为其前置必经程序的劳动争议仲裁无论从其实际裁决质量上还是从其裁决效力上，都没有达到法院判决的程度。即便是劳动争议仲裁委员会作出裁决后，一方当事人不履行，另一方当事人向人民法院申请强制执行时，人民法院对据以执行的《仲裁裁决书》还要进行实质性的审查。而且因仲裁机构没有查封、扣押和先予执行财产的权力，给一些用人单位提供了转移财产的时间，增加了争议处理周期，如果是工伤案件，程序更复杂，因为企业可以对工伤认定提起行政复议、行政诉讼（诉讼中又有一审、二审），如对伤残等级鉴定不服，也可以提出复议，等这些结束后才能进入劳动仲裁、民事诉讼程序，导致农民工维权之路极其漫长。

（二）政府职能缺位，劳动监察执法不力

目前，江苏省尚未形成健全的劳务输出信息网络和完善的劳务输出服务体系，对农民工的组织、管理、服务、维权等管理体系尚未建立。农民工在城市间无序流动，造成更高的打工成本。工商、公安、建委、教育、计生、劳动等部门都围绕农民工的服务管理制定了不少具有积极意义的意见和措施，并取得了很好的成效。但各自为阵，互不通气，缺乏整合，重复登记。涉及农民工的法律法规本来已经非常有限，但常常由于多种因素，却难以实施，其中最突出的因素就是执法不力。再完备再严厉的法律，如果执行不了，也是废纸一张。如果我们因为执法不力而归罪于劳动监察执法部门，那也难免冤枉。很多情形，不是劳动监察部门不执法，而是执不了法。现有的监察力量远远不能适应目前形势的需要，而有限的监察队伍由于缺少应有的装备和有效的处罚措施，往往难以作为。加上部分地方领导不正确的政绩观和认识误区，导致执法环境恶劣。在这种情形下，劳动保障监察部门执法处境尴尬，农民工维权得到的往往是临时性的或者是应急性的敷衍。一些本该由劳动部门直接可以解决的简单案件，最后不得不通过劳动仲裁或者法院处理，增加了农民工维权的难度，也增加了社会成本。

（三）维权的经济成本和时间成本过高

上述劳动争议处理机制环节过多、时间漫长的弊端，为一些用人单位逃避责任提供了机会。特别是一些个体经济组织、私营企业，在恶意拖欠工资或者职工发生工伤之后，有的改头换面重新登记，有的在经营过程中破产，有的干脆连任何注销手续都不办就卷款走人，这就使得权益受到侵害的农民工在通过漫长的劳动争议处理程序之后，即便拿到了生效裁决或判决，也由于找不到被执行人而导致判决书、裁决书成了一张白纸。尤其是在建筑领域的包工头、项目部，工程完工之后包工头走人，项目部解散。等到农民工经过漫长的仲裁、诉讼之后申请执行时，农民工和法院根本无法找到被执行人。

诉讼中，法院司法救助对象范围还没有覆盖到农民工，且救助标准模糊，社会知晓率较低。实践中，申请救助的程序繁琐，没有统一的审查机制，需经法院内部多级审批，当事人在证明确有经济困难时，对何种情况提交何种材料无所适从。另外，由于农民工收入低、财产少，部分因工受伤或者因交通事故受到侵害的农民工无力支付医疗等费用，用人单位又不愿意垫付，以致受伤农民工不能及时地得到治疗和进行伤残鉴定，只好拖着伤残的身体提前离开医院；有些医院因为农民工交不起医疗费而拒绝开具疾病证明书、医疗费发票，使农民工仲裁或者诉讼时缺乏证据。农民工在仲裁或诉讼过程中申请法院对侵权人的财产采取财产保全或者先予执行时，同样面临困难，许多人因为无法按规定提供相应的担保，而无法通过法院及时有效地维护自身权益。

（四）农民工法律知识欠缺，组织化程度低

1.文化素质低，法律知识欠缺。尽管农民工大都是年轻力壮、文化程度较高的农村“精英”，但是他们的法律意识仍然比较淡薄，法律知识也缺乏。据调查，在问及是否希望了解一些法律知识时候，有8.5%的认为没用，不想了解；有38.3%认为，平时没什么用，有事的时候想了解。法律知识的欠缺致使农民工事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在权益受损害后往往不知道怎样用法律武器来维护自己的权益。其原因是:①受传统观念影响，农村人口多数生活在落后封闭的地区，形成了各种相互牵连、相互依存的社会观念。人们不愿为一些权利纠纷而伤及这种社会关系。这种传统意识，导致农民工既不能以传统方式保护好自身利益，也不能拿起法律武器捍卫自己的权益。②大多数农民工因确立劳动关系心切，对如何维护自己的合法权益事先考虑很少，甚至毫无考虑，又因缺乏法律常识而不能很好地运用其来维护自己的权益。在某种程度上说，法律常识对于雇主和农民工来说都是一种信息。如果农民工没有获得这种信息，对于在社会地位、经济实力甚至心理上已经处于劣势的农民工来说，如同雪上加霜，更容易陷入一些“黑心”雇主所设置的侵权陷阱中。③矛盾纠纷，特别是工伤赔偿和劳资纠纷发生后，很多农民工不知道认定工伤的程序，不了解仲裁时效。发生劳动争议时，许多用人单位故意以口头或其他形式“协商解决”来拖过60天劳动仲裁时效，致使农民工的合法权益得不到保护。在对“如果打工期间受伤了怎么办”进行的调查中发现，有12%自认倒霉，有46.9%会找老板出医药费，有21.8%想到要找懂法律的人问问，只有22.4%的知道要去申请工伤认定。④缺乏证据意识。许多农民工在发生纠纷时，拿不出劳动合同，也无法证明自己与用人单位存在事实劳动关系，还有的无法举证事故的发生与所从事的劳动有关联。

2.农民工的组织化程度低。这里说的组织化程度低是指农民工很少加入党组织、工会等正式组织。据调查，目前作为产业工人主体之一的民工，绝大多数不是共产党员，党组织也很少在他们中间发展党员。同样，以维护劳动者合法权益为己任的工会组织对农民工的吸纳程度也较低，一些“三资企业”和私营企业甚至拒不建立工会组织。正式组织的缺失，使农民工缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量，更好地维护自己的利益。长期以来，农民工被排斥在工会之外，没有形成这一利益群体的代言人，导致本就不完整的公民劳动权在农民工这一弱势群体对抗作为强势群体的用人单位的斗争中尤其明显。

（五）劳动合同签订率低，劳动关系缺乏法律的有效约束

调查中发现，签订劳动合同的农民工只占33.8%，有21.7%的农民工不知道要签劳动合同，有26.6%知道要签，但用人单位不给签，还有11.3%自己不想签。究其原因，有:①农民工法律意识淡薄，忽视劳动合同的重要性和必要性。②一些用人单位怕承担责任，不想受合同约束。他们为降低人工成本，恶意逃避责任，滥用试用期，把农民工作为廉价的临时工使用，超时加班，不给加班工资，不负工伤责任，不提供必要的劳动保护设施等等，不愿意与农民工签订劳动合同。农民工虽然想签，但由于自身地位的不利和就业竞争的激烈，也被迫就范。③是对那些自己不想签劳动合同的农民工，一方面由于法律意识淡薄，另一方面也是用人单位的问题，有的签了合同，但只强调用工单位的权利和农民工的义务，有的甚至在合同中硬性规定“如果发生意外一切后果自负”的条款，将农民工的合法权益置之不顾，导致农民工不敢签劳动合同。

由于大部分农民工未与用人单位签订劳动合同，有的虽然签订了劳动合同，但是对于自己的权利义务认识不足；有的签订合同后没有自执一份，为用人单位恶意篡改合同内容提供了可乘之机，导致双方约定的权利义务难以核实，而农民工的有关入职手续不尽齐全，加之用人单位也有意规避法律和逃避责任，这导致双方发生争议时农民工往往缺乏相应的证据证明其诉讼主张，这也增加了诉讼中确认双方的劳动关系和工资数额方面的难度，难以全面保护农民工的合法权益。

四、法律援助在农民工维权中发挥的作用及存在的问题

法律援助作为保障经济困难公民获得平等法律保护的一项重要法律制度，在维护农民工合法权益中发挥了重要作用。近年来，江苏省各级司法行政机关和法律援助机构坚持从维护社会稳定的大局出发，积极开展农民工法律援助工作，在解决农民工追讨劳动报酬、工伤、人身损害赔偿等问题方面取得了很大的成效。2004年以来，全省法律援助机构接待农民工来访咨询50 066人次，办理农民工法律援助案件6 728件，为8 655名农民工提供了法律援助，帮助追偿工资及人身损害赔偿等费用6474万元。

（一）农民工法律援助工作的机制措施

1.方便农民工申请和获得法律援助。各地加强了法律援助机构硬件建设，接待场所临街设置，交通方便，标志醒目，咨询电话对外公布。改进服务措施，统一在法律援助机构及工作站点公示法律援助的范围、经济困难标准、程序等内容，向社会推出服务承诺，让农民工对法律援助的性质、作用和条件有一个基本的了解。为保证解答法律咨询的准确性，不少地方安排熟悉农民工劳动纠纷、工伤等业务的律师到法律援助机构值班，从事接待工作。一些地方针对农民工群体收入偏低且不熟悉法律援助程序的实际，明确要求法律援助机构对提供证明确有困难的申请者，放宽条件，简化程序，将法定的法律援助审查时间压缩为三天之内，保证确需法律服务的困难农民工能及时得到法律援助。全省不少地方在社区、农村建立了法律援助工作（服务）站，在法律援助机构的统一指导下，及时了解农民工的生活、工作情况，提供有关劳动争议等方面的咨询服务，参与协调处理农民工劳资纠纷、工伤事故及侵权案件等。

2.扩大对农民工的法律援助覆盖范围。2005年江苏省人大修订了《江苏省法律援助条例》，取消了以申请人住所地作为当地法律援助机构受理法律援助条件的限制，对外地申请人实行无差别待遇，将农民工发案率最高的工伤、交通事故等人身损害事项列入法律援助范围，降低了农民工申请、获得法律援助的门槛。各地法律援助机构在向外来农民工提供法律援助时，坚持一视同仁、平等对待的原则，尽心尽职地做好服务。在具体服务措施方面，适当向外来农民工倾斜。

3.帮助农民工提高维权意识和能力。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》下发后，各地法律援助机构及时开展宣传工作，让农民工了解其申请支付报酬和工伤赔偿法律援助，不再审查其经济困难条件；同时，根据本地实际，有针对性地开展法制宣传教育，引导农民工依法保护自身权益。苏北农村经济相对落后，是劳动力输出较多的地区，当地法律援助机构通过编发《农民工维权手册》、举办外出农民培训班、发放《法律援助联系卡》等方法，宣传法律知识和法律援助工作，增强农民工的维权意识和维权能力。

4.加强农民工法律援助维权协作。各地在全国法律援助地区协作公约的框架下，加强了对农民工法律援助工作的协作。江苏省法律援助中心与河南省法律援助中心签订了省际农民工法律援助协作备忘录，全面解决了外来农民工法律援助申请的受理和转交、经济困难证明的出具、调查取证等问题。南京、徐州等地司法行政部门积极与法院、劳动保障、工商、建设、总工会等部门协调沟通，深入劳务市场，建设工地一线，调查了解农民工的法律需求，建立协调一致的工作机制。江阴市司法局与江苏市法院就农民工缓交诉讼费事宜达成协议，凡符合法律援助条件的案件，由法律援助中心出具诉讼费减免单即可。

5.最大限度保护农民工权益。法律援助人员在农民工法律援助案件中，坚持从农民工的利益出发，综合运用仲裁、诉讼、调解等方式，解决矛盾纠纷，针对农民工普遍不愿陷入诉讼的心理，积极协调有关主管部门和欠薪单位，讲明法律规定和利害关系，做到能调解结案的尽量调解，无法调解的迅速启动法律程序，申请仲裁或提起诉讼，努力实现农民工利益的最大化和社会效果的最优化。

（二）农民工法律援助面临的问题和困难

法律援助制度的建立时间较短，社会知晓度比较低。调查中，农民工知道法律援助是干什么的只占7.9%，大概知道一点的占58.6%，还有33.5%根本不知道法律援助是怎么回事。对于法律援助中心的12 348免费法律咨询电话，有15.5%的农民工打过，有28.8%的知道但没打过，还有55.7%的不知道有这样一个免费电话可以咨询。在问到“有问题发生，你会去法律援助中心求助么”，有93.1%的农民工表示会去。由此可见，农民工群体中蕴藏着巨大的法律援助需求，但是由于种种原因，对法律援助还不了解，潜在的法律援助需求并没有转化为实际申请。目前，农民工法律援助工作面临的主要问题，就是巨大的需求与有限的法律援助资源之间的矛盾。

1.法律援助机构规范化建设水平较低，服务功能落后。法律援助机构的整体规范化水平较低，全省只有33个法律援助中心达到了规范化法律援助机构的要求。大部分法律援助中心硬件水平落后，无法满足工作需要。有的法律援助机构设在机关办公楼内，只有一间与其他业务科室合用的办公室，群众难以寻访；不少法律援助中心接待室狭小，声音嘈杂，相互干扰，影响接待交谈；有的地方群众来访排长队，没一个休息等待的地方。个别法律援助中心在没有电梯、楼层较高的办公室接待，年老体弱和残疾的群众难以到达。调查中有27.2%的农民工表示想去法律援助中心求助，但是找不到。全省约有10个法律援助中心没有电脑、打印机等必要的办公设备。

2.法律援助经费和人力资源不足。虽然江苏省已初步建立了法律援助经费保障制度，但江苏省是人口大省，苏南与苏北经济发展不平衡，除大量的农民工需要援助外，还有低保人口、农村贫困人口、下岗工人、老年人、未成年人和其他困难群众需要民事援助，刑事法律援助案件的压力也很大。据江苏省劳动社会保障厅统计，江苏省的劳动争议尤其是集体劳动争议逐年增加并呈现高发态势，近三年由基层劳动争议调解机构受理的争议案件年均增长近14%；由各级劳动争议仲裁机构受理的争议案件也以18%的幅度增长，2006年上半年已达2.16万件。劳动报酬、社会保险、劳动合同等成为争议热点。国务院对农民工申请劳动报酬和工伤赔偿法律援助不再审查其经济条件的规定后，农民工较多的地方，法律援助经费紧张、人员不足的矛盾更加突出。

3.相关部门的协调配合机制尚不健全。在涉法案件中，鉴定费和诉讼费用相对于农民工的收入来说较高，法律援助业务经费又无力承担，导致法律援助机构已经受理的部分案件，无法进入仲裁或诉讼程序。即使法院等部门能提供减、免、缓等司法救助，由于没有在农民工身份、经济状况以及案件审核上形成统一的标准，各部门之间容易产生就同一案件层层审批的现象，不仅不利于维护农民工的合法权益，而且浪费了有限的法律援助资源。

五、政策建议

（一）健全法律法规，建立有效的农民工权益保护体系

如何在现有的法律法规体系框架内，对不利于保护农民工权益的规定进行调整是当前需要着重思考解决的问题。近期，最高人民法院出台的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释二》，对目前问题较多的有关仲裁诉讼时效、举证责任等问题做了进一步明确细化，为劳动者设置了一个比较便捷、有效的司法保护程序。建议进一步加大这方面的工作，及时地通过政府部门规章、司法解释、地方法规等对一些急需解决的问题加以明确。

从长远看，要完善劳动法律体系，建立以《中华人民共和国劳动法》为基准，不同位阶法律法规和规章配套、层次分明、便于操作的法律系统。改革户籍管理、社会保障和教育、培训等制度。对涉及到农民工权益的违反宪法的法律和法规条文的审查，进行综合性的全面清理、修改。在制定有关劳动法律法规时要尽可能考虑农民工劳动关系的复杂性和特殊性，对农民工适当作出特别规定，制定适用于农民工的单项条例、地方性法规和行业性、区域性劳动标准。

（二）强化劳动法律的执法和监察力度

农民工权益保护最大的问题是有法不依，现有法律法规没有得到切实有效的贯彻落实。2004年12月，国务院制定的《劳动保障监察条例》正式实施，明确了劳动保障行政部门的行政权限和劳动监察大队的监察范围。但是，从现实情况看，《劳动保障监察条例》的有些规定还不尽如人意，劳动监察力量严重不足，无法适应实际需要。劳动保障监察是预防和处理侵害农民工合法权益案件发生的最直接途径，也是预防和处理劳动争议案件的最有效办法。要保障农民工权益，必须加大劳动执法、监察力度，变农民工自己维权为“政府维权”，通过政府强有力的介入，从根本上扭转劳动者的被动局面，加强对其权利的保障。要加强劳动保障监察机构和队伍建设，加快健全省、市、县三级劳动保障监察机构，有条件的地方应向街道、乡镇和社区延伸，力争在基层及时预防和查处用人单位侵犯劳动者权益的行为。劳动监察执法部门特别要切实承担起查处侵犯农民工权益问题事件的主要职责，切实解决执行劳动法不到位问题，加大对拖欠农民工工资的企业的经济制裁和行政处罚。增加劳动监察员数量，做好日常巡查、接报检查、年终检查等工作，对农民工的举报，及时查处。为了防患于未然，应尽快建立企业欠薪报告、劳动合同备案、工资保障准备金等预警制度，维护农民工的权益。

同时，要充分发挥人大的监督职能，加强对《劳动法》及其相关法律法规的执法监督，确保这些法律法规在各个环节上的全面贯彻落实。

（三）加强对农民工的法律援助

1.加强接待能力建设，增强服务功能。法律援助机构直接面向社会，体现的是政府和司法行政部门的服务形象。2005年江苏省法律援助机构接待来电来访群众达166 428人次，分别比2004年、2003年增加40%、35%，农民工的来访咨询也逐年增加。无偿的法律咨询，为农民工指点了维权方向，一些简单的纠纷也通过接待人员与用人单位及相关部门的即时协调顺利解决。随着农民工法律意识的觉醒和法律援助社会影响的扩大，来访咨询的人员大量增加，法律援助机构的接待能力和接待设施面临的压力也越来越大。以方便农民工求助为出发点，需要切实加强法律援助机构接待能力建设。保证足够的接待用房，设置候谈室、单独的接待室，避免互相干扰。接待场所要设立明显标志，方便农民工寻访。配备必要的办公设备，以适应法律援助工作需要。

2.加强农民工法律援助经费保障。经费是开展法律援助工作的保证。无论是加强对农民工的接待能力建设，还是扩大农民工的法律援助覆盖面，都离不开经费支持。这几年，江苏省法律援助经费有了一定幅度的增长，但仍然不能适应法律援助工作的实际需要，尤其是大量农民工法律援助的需求。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求“政府要根据实际情况安排一定的法律援助资金，为农民工获得法律援助提供必要的经费支持”。建议各地政府财政部门拨出专项农民工法律援助经费，省级财政建立农民工法律援助专项经费或贫困地区法律援助专项补助经费，保证全省各地农民工法律援助工作普遍有效开展。

3.探索维权新途径，提高案件质量。按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中“简化程序、快速办理”的要求，降低法律援助门槛，对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查其经济条件；对农民工其他方面的诉求，也要放宽审查尺度，提高工作效率。鼓励和支持律师和相关法律从业人员接受农民工委托，并对经济确有困难而又达不到法律援助条件的农民工适当减少或免除律师费。积极探索农民工维权的新方式，综合运用行政、调解、仲裁、诉讼等方式解决矛盾纠纷，实现农民工利益的最大化和社会效果的最优化。调查中，对如果出现拖欠工资或者报酬纠纷，有57.4%的农民工表示可以通过调解，做出一些让步，尽快解决纠纷。因此，在办理农民工法律援助案件中，应更多地用调解的方式解决，尽快挽回农民工的损失，减少诉讼，降低维权成本。同时，加强对法律援助服务人员的监督管理，建立重大农民工法律援助疑难案件集体讨论制度、上报制度、投诉处理制度等办案质量监控机制，促进农民工法律援助案件办理规范化，提高对农民工的法律援助的效率和效果，切实维护好广大农民工的合法权益。

（四）降低农民工的维权成本

在解决农民工维权的费用问题上，一方面仲裁机构、法院要加大对农民工的救助力度，完善司法救助与法律援助的衔接，设置科学合理的救助标准、程序，便于操作；另一方面可以规定仲裁诉讼的费用由用人单位预付，减轻农民工的权利救济负担，也可对用人单位施加压力，提高违法成本。同时还可以考虑将因仲裁或诉讼而引起的律师费用纳入到用人单位的承担范围，促进农民工能够拿起法律的武器来保护自己的合法权益。在执行问题上，可以规定用人单位在招聘劳动者时就向有关劳动行政部门交纳一定的薪金保证金，在劳动者遇到薪金纠纷时，由劳动行政部门和人民法院依据有关裁决直接动用，保证农民工及时获得劳动报酬。

（五）增强农民工的法律意识和维权意识，提高组织化程度

针对农民工就业行业的特点和自身特点，积极探索农民工法制宣传的新思路、新做法，加强对农民工的法制宣传。针对农民工维权的重点领域，编发宣传页、口袋书，方便农民工了解相关维权知识和申请法律援助。推进“法律援助进社区”活动，组织法律服务人员定期在农民工聚居地和社区开展法律咨询、宣传活动，并指导条件较好的社区设立法律援助服务站，安排法律援助志愿者参与服务站的工作。争取将法律援助和有关法律知识的培训融入农民工职业技能培训之中。

积极发挥工会组织的维权作用，提高农民工的组织化程度。农民工权益得不到有效、及时保障的一个重要原因就是农民工作为个体太分散，用人单位和农民工之间缺乏一个进行有效沟通和谈判的制度平台，当权益受损时无法和用人单位进行平等协商。应积极支持农民工加入工会，将分散的农民工组织起来，通过企业工会来保障农民工的权益，并加强对农民工的管理。同时还要加强对企业工会的管理、引导，更好地发挥企业工会的作用。