江苏省农民工计划生育、生殖健康情况调研报告

江苏省农民工计划生育、生殖健康情况调研报告

江苏省人口和计划生育委员会

2006年9月～11月，通过点面结合的方法，江苏省人口和计划生育委员会在南京等地对农民工计划生育和生殖健康情况进行了深入地调研。

一、农民工计划生育管理和服务的基本情况

（一）农民工的基本情况和主要特点

江苏省流动人口中妇女有487万人，已婚育龄妇女人数195多万人。根据各市人口计生委上报数据推算，农民工占流动人口的比例为85%左右，已婚育龄妇女人占流动人口总数的21.6%左右。

江苏省的农民工群体具有以下5个特点:①数量大:由于外省流入人口的大量增加和苏北转移农村剩余劳动力的力度增加，江苏省农民工的数量呈不断上升趋势。②流域广:从农民工的去向上分析，省内主要流向苏南经济发达地区；省外主要流向北京、天津、上海、浙江、广东等经济发达地区和沿海地区。从农民工的来源地看，省外主要来自安徽、四川、浙江、河南、江西、山东、湖南、云南、贵州等省份。省内主要来自是苏北地区。③年轻人比例大，文化程度低:农民工中，18～40岁的青壮年占80%，受教育程度较低，80%为初中以下文化。④从业范围广:农民工主要从事流动性大的非正规职业，其中近一半的就业于第三产业，如商贸、餐饮业、服务业、交通运输业等，其余的从事建筑业以及在国有集体企业、三资企业、私营企业中就业。⑤居住较为分散:由于流动人口中的大多数人从事体力劳动，收入较低，一般都居住在建筑工地、城郊结合部的各种民居、工作地点相对集中的开发区、各类农贸市场、建材市场、家具市场等大型集贸市场周围，而且居所经常因工作变化而变动。

（二）农民工计划生育和生殖健康状况和需求

1.农民工计划生育的基本情况。全省各地人口计生部门认真落实“同宣传、同管理、同服务”的要求，对持有流动人口《婚育证明》，居住6个月以上的流入人口给予市民化待遇，2005年共向居住地安排流动人口计划生育免费服务经费2 039.2万元，主动为外来育龄妇女提供计划生育和生殖健康服务，免费开展随访服务和生殖道感染综合防治工作，已婚育龄妇女的避孕节育落实率为84.4%。根据专项调查，农民工中长效避孕措施落实高。已婚育龄妇女落实长效节育措施的比例占80%左右，普遍采用上环、结扎等长效避孕方法。调查显示，避孕节育方法的知情选择在普遍开展，52.9%由育龄妇女自己选择避孕节育措施，35.8%是夫妻共同选择，计生技术人员推荐选择的占11.3%。江苏省人口和计划生育委员会还积极协调配合相关部门，在流动人口综合治理、综合解决农民工问题等方面，指导各地人口计生部门切实维护农民工实行计划生育的合法权益。2005年，在全省范围内免费发放《流动人口婚育证明》85万份，2006年上半年已免费发放《流动人口避孕节育信息报告单》70万份。

2.农民工生殖健康状况。调查表明，农民工生殖健康水平低，产前检查率占70%左右，但其中的61%是在乡镇卫生院、村卫生室进行的检查，30%在市、县计生服务站、乡镇计生站，到综合医院、妇幼保健医院检查的仅占9%。93%的农民工育龄妇女在人工流产时选择卫生、计生服务的免费机构；而且，未婚先孕和婚外孕现象较为普遍，发生问题后由于害羞及经济原因，往往选择个体医院和诊所。在个体医院和诊所就医，技术、卫生状况差，后期养护不到位，容易造成身体受伤，甚至造成不孕不育或出现生命危险。

3.农民工生殖健康需求情况。农民工大都处于生育旺盛期，对于生殖健康服务的需求量大。一是农民工中68.2%的育龄妇女认为，一年帮助她们普查一次常见妇科病最佳，64.0%的人认为对查孕查病服务最好半年一次；二是农民工对掌握生殖健康和避孕节育知识有很强的愿望，调查中，34.8%被调查农民工希望获得生殖健康知识，33.4%的被调查农民工希望获得避孕节育指导，22.2%的被调查农民工希望获得优生优育知识；三是最受农民工欢迎的随访服务是产后、术后随访。49.5%的育龄人员认为最需要产后2月内、四项手术后10天内随访，29.2%的育龄人员认为在查孕的同时随访为好，21.3%的育龄人员认为电话随访进行为好。四是已婚育龄人员最关心的是下一代的健康。我们从调查中获知:54.4%的人在怀孕期间服用过钙片、铁锌或叶酸、孕宝等保健品，80.8%的人认为孕期有必要服用这些保健品。

（三）农民工计划生育管理服务的基本情况

在各级党委和政府的重视下，全省各级人口和计划生育部门依托流动人口计划生育管理与服务网络，积极落实国家和省关于流动人口管理和服务的要求，努力探索适应市场经济的管理和服务新机制，较好地维护农民工实行计划生育的合法权益，促进了农村劳动力的有序转移和人口的合理流动，为江苏的“两个率先”作出了贡献。

1.坚持部门协作，强化综合治理。“十五”期间，各地人口计生部门将流动人口计划生育管理和服务工作纳入流动人口综合治理和城市社区建设总体规划之中，在党政领导和相关部门的支持与配合下，将农民工计划生育管理和服务工作纳入流动人口管理的全局之中，尤其是融入各级综合治理工作之中，形成了党政领导高度重视，相关部门齐抓共管、综合治理的工作格局。省、市、县三级流动人口综合管理领导小组都将人口计生部门列为成员单位，还将流动人口计生管理与服务纳入了流动人口整体工作考核的内容，加大考核力度，为流动人口管理与服务工作提供了组织保障。各地公安、劳动保障、民政、卫生、教育等相关职能部门都能加强组织领导，层层分解责任，强化目标考核，主动配合人口计生部门，较好地落实了流动人口计划生育工作职责。

2.完善规章制度，提高管理服务水平。江苏省结合本地实际，认真贯彻国家法律法规，建立健全了各项管理制度，已基本形成以《流动人口计划生育工作管理办法》和《流动人口计划生育管理和服务若干规定》为核心、以省条例及其实施办法为主体、以规范性文件为主要内容的流动人口管理规章体系。各地严把用工关、居住关和经营关，与相关部门联合出台了加强农民工管理与服务的相关文件和办法，普遍与用工单位和房屋出租户签订目标管理责任书，建立健全农民工计划生育管理组织机构，规范管理台账、管理服务制度和检查考核制度，形成了“谁用工谁负责、谁受益谁负责”的管理格局，把农民工管理和服务落到了实处。各地普遍建立了四项管理制度:①《流动人口婚育证明》的免费发放和查验制度:全省以免费发放《流动人口婚育证明》为契机，严格《流动人口婚育证明》的发放查验制度，实现了流动人口管理中的信息畅通。②资源信息共享制度:公安部门定期向计生部门提供流动人口已婚育龄妇女、总人口、出生人口和死亡人口信息，劳动部门为计生部门提供外来人员就业信息等，为及时进行计划生育管理和服务打下了良好的基础。③联合执法制度:各地计生部门充分利用公安、房管对租赁房屋整治工作的机会，与公安、房管部门对流动人口联合调查、联合登记、联合办公、联合验证。④联席会议制度:各地或者通过人口与计划生育领导小组相关部门联系会，或者通过流动人口管理领导小组工作会，定期协调解决流动人口计划生育工作中的难点、热点问题。

3.强化属地管理，落实各项保障。各地基本建立了以户籍地与居住地共同负责基础上的以现居住地为主的工作机制，将农民工管理纳入日常工作范围，纳入目标管理体系，逐步解决管理和服务所需的人、财、物问题。目前，全省已有5个省辖市建立了专职管理流动人口的行政和事业单位。为进一步落实“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的城市计生工作管理新机制，各地普遍加强队伍建设，健全管理网络。南京市建立健全了区、街道和社区三级流动人口管理与服务网络，区（县）级设立了13个流动人口管理服务工作领导小组办公室，配备135名工作人员，街道（镇）一级成立124个流动人口管理办公室，工作人员1 059人，社区居（村）成立流动人口管理服务站782个，工作人员3 941人。苏州按照每500名外来人员配备一名专职协管员的标准，配齐协管员队伍。

二、农民工计划生育管理与服务中存在的问题

农民工计划生育管理与服务工作取得了很大成效，但也存在一些亟待解决的困难和问题。主要有:

（一）工作机构不健全

目前，省人口计生委在政策法规处的基础上增挂流动人口管理处牌子，省辖市中只有南京市人口计生委设立了专门的流动人口管理处，无锡市人口计生委政法处同时挂流动人口管理处牌子，常州、苏州和徐州三市设立了事业编制的流动人口管理站，但相对于大量的流动人口，仍然是力不从心。没有设立专门管理机构的地区，就更加难以应对人口大量流动的形势。各地没有专门的流动人口管理部门，缺少专门的行政执法力量。县级人口计生部门流动人口管理由政法科负责，但政法科要承担社会抚养费征收、照顾再生育一孩审批、奖励扶助对象的资格认定等大量的工作，无力再承担日益增多的流动人口管理工作。流动人口的一线管理工作由乡镇一级负责，而乡镇一级只有一个计生助理有执法证，可以依法开展查验证等工作，使得流动人口计划生育管理措施难以落到实处。

（二）经费投入不到位

国家和省关于流动人口管理和服务法律法规都明确要求，要将流动人口纳入户籍人口总数计算，保障管理和服务的各项经费。目前，经费投入普遍不到位，大部分地区采取划拨专项管理经费的办法，不利于管理和服务的深入开展。2005年各地流动人口计划生育经费总计投入5 697.51万元，无法满足对流动人口实行“同宣传、同管理、同服务”的需要，造成有些工作无法落实到位。

（三）信息渠道不畅通

1.流入地与流出地之间信息互通难。国家流动人口信息交换平台和避孕节育信息报告单是流入地与流出地之间进行信息交换的主要途径和手段，但信息交换平台上无法查实的信息多，信息报告单的“假证明”多，直接影响了其功能的发挥。流出育龄群众寄回报告单的积极性不高，寄回的报告单寥寥无几。而且寄回的报告单信息准确率也不高，淮安楚州区2006年8月份接收到各地反馈的176份信息报告单，其中69份是假的。有的地方查出的假证明更为严重，如徐州市沛县2005上半年共查出寄回假证明504张，不规范证明246张。

2.相关部门之间的信息互通不畅通。有关部门在办理暂住证和婚育证时，不注意采集相关计生信息，无法实现部门之间信息的共享。

（四）规章制度不健全

虽然国家出台了《流动人口计划生育工作管理办法》和《流动人口和计划生育管理和服务工作若干规定》，省、市、县也制定了相关制度，但总体而言，农民工计划生育管理和服务的制度规定不够细致，还存在不配套的情况，缺乏可操作性，甚至出现流出地与现居住地之间相互推诿的现象。同时，由于缺乏相应的监督检查机制，责任主体落实相应职责的积极性不高。尤其是私营企业，存在重制度建设轻制度兑现落实、重管理轻服务的情况，管理和服务制度没有发挥应有的效应，企业人口和计划生育法人责任制未得到真正落实。

（五）综合治理不到位

农民工计划生育管理和服务工作，综合治理的局面虽然已经初步形成，但相关部门间的配合不够紧密，缺乏统筹安排，单独执法检查多，联合执法检查少。实际工作中尚未形成部门间相互配合、通力合作、相互衔接的管理体系，无法形成齐抓共管的强大合力。

三、加强和改善农民工计划生育管理与服务工作的建议

（一）加大对农民工综合治理的力度，促进各项规章制度的落实

政府要进一步地协调，加强目标责任制考核，加强部门职责履行情况的检查督促，使各个相关部门积极主动地履行职责，促进各项管理与服务制度的落实，形成齐抓共管的合力，实现流动人口计划生育管理与服务工作的综合治理。我们在调研中发现，南通市开发了一套融治安、城建、劳动、计划生育为一体的流动人口管理信息系统。该系统以公安专网为基础，整合了相关部门对流动人口管理和服务的基本要求，对数据统一采集，实现了信息共同收集、共同使用的良好格局。苏州的张家港市组合相关部门的力量，建立暂住人口管理中心，建议由江苏省政法委牵头，在全省范围内推广南通和张家港的模式，实现真正意义上的信息共建共享，形成对为流动人口问题的综合治理。

（二）改革农民工管理和服务公共投入体制，增强现居住地管理与服务的吸引力

目前，现居住地提供的流动人口计划生育管理与服务，主要是配合户籍地开展管理，提供服务更多的只是配合管理，总体上对农民工缺乏吸引力。改革公共财政投入机制和转移支付机制，变以户籍人口为主的管理模式为以现居住地人口为主的管理模式，积极探索完善现居住地管理体制，增强现居住地管理与服务对农民工的吸引力。使农民工积极主动地到现居住地人口计生部门提交《流动人口婚育证明》等相关证件，凭证在现居住地兑现计划生育奖励和享受计划生育和生殖健康服务，真正落实“公平对待、合理引导、完善管理、优质服务”方针，实现与本地户籍人口同宣传、同管理、同服务、同待遇。

（三）突出工作重点，提高工作成效

统计数据表明，2005年江苏省流动人口出生人口数为95 564人，其中符合政策人数为81 411人，政策符合率平均在86%左右。这说明农民工外出的主要动机是发财致富，他们的主流是务工经商，逃避生育政策只是其中少数人的行为。在农民工计划生育管理和服务中，应该突出计划生育和生殖健康服务，简化工作程序和管理程序，切实维护广大农民工的合法权益。同时，现居住地和户籍地要加强沟通，锁定以超生、躲生为目的的农民工，协同管理，共同维护生育政策的严肃性。

（四）强化农民工计划生育管理队伍建设，落实各项管理服务任务

人口的大量流动是社会主义市场经济的必然趋势。经济越活跃，流动人口管理和服务的任务越繁重。应该进一步强化流动人口组织建设，建立配齐专职管理队伍，加强组织协调，加强基础管理，将流动人口管理和服务的各项工作切实落到实处。