农民工进城钱从何来

上海交通大学经济学教授、复旦大学教授　陆铭

在当前的中国，没有什么比推进城市化更重要。当前城市化的问题是城市面积扩张太快，而城市人口增长却受到阻碍。通过压低城市人口增长速度来控制城市化的进程，无异于南辕北辙。

城市面积扩张不利于保护耕地？

仅从数据上看，中国的城市面积扩张的确威胁到了耕地保护。据《改革内参》2010年第42期的内容显示，在1980～2005年中国经济快速发展、城市急剧扩张时期，经济每增长1%，占用农地2万公顷左右。而日本在1965～1984年快速发展时期，GDP每增长1%，占用农地2 500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1%的占地面积是日本的8倍。

何以中国的城市化没有保护耕地，反而越推进占地越多呢？原因在于，农民进城后，难以在城市定居，所以进城的农民不愿意放弃在老家的宅基地和农业用地，而且即便放弃也未必有令人满意的补偿。这恰恰是制度需要解决的问题。如果进城的农民能在城市里安居乐业，得到合理补偿，那么农民进城后就可以将他们的宅基地复耕为农业用地。这样一来，城市化反而有利于耕地的保护，因为城市人口密度更高，建设容积率也更高。

有人说宅基地复耕的成本太高，且复耕后土地肥力不足，生产力低。任何国家在从农业国走向工业国的过程中，都会面临农民进城的问题和宅基地复耕的问题，为什么到了中国却不可行？

也有人说，如果放开土地市场，农民会更多地进入东部城市，由于东部地区的土地肥沃，因此农业生产率要高于内地。但即使东部城市面积扩张一倍，只要农民进城的同时能将宅基地复耕，那么农业用地总量反而会增加。更重要的是，资源的利用方式取决于“比较优势”，如果东部的土地在发展工业和服务业上更有优势，那么更多地在东部推进城市化，就没有什么不对。

还有人说农民不能失地，否则失地农民就会变成城市贫民，而且农村土地兼并必然导致社会动荡。失地是否会导致革命，要看失地的背景。在现代社会，就业和收入的创造主要是靠工业和服务业。

关键是进城农民要在城市生根，完成向市民的转变，并在放弃农村土地时，还能得到合理的补偿，或可以用土地的使用权入股，参与农业的规模经营。这时，农村土地的“兼并”反而利于实现农业规模经营和现代化。当然，除了要旗帜鲜明地反对强征强拆，我们还要花力气呼吁土地（或其使用权）应成为农民的资产，可以变现、交易、入股。

农民工进城钱从何来？

很多人担心大规模的农民进城不能实现，因为政府没钱为农民提供住房和社保，这是不对的。首先，地方政府并没有将足够的土地出让净收益用于建设廉租房。

根据财政部提交2011年“两会”的报告，2010年国有土地使用权出让收入29 109.94亿元，其中用于廉租住房保障支出463.62亿元，仅占1.6%，而此前财政部发布的《廉租住房保障资金管理办法》规定，“从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。”

政府的钱花在哪里，应该再评估。实际上，政府目前在做的基础设施，如高铁建设是否过度，需要严肃地评估，如果基础设施建设太超前，就可能造成投资回报不高。另外，政府花了很多钱来补贴农业，特别是补贴农民买建材建房。试问，如果我们相信中国最终会有75%以上的城市化率，那么在建的农民住房的结局是什么？政府到底应将钱用于补贴农民建房，还是补贴农民在城市租房？

考虑问题要用发展的眼光，解决农民进城的资金来源，还要靠城市化进程所创造的经济增长。如果允许农民将其宅基地对应的建设用地指标以市场价转让给就业所在地的城市，那么这个用地指标本身就在城市面积扩张和经济增长的过程中产生了巨大的增值收益，可以成为农民进城的资源。如果允许异地进城就业的农民将宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在地，那么农民获得的补偿将更高。

还有，由于社会矛盾激化所造成的无谓支出可以节省下来，用于提供公共品。在这件事上，我们要做的是政策突破加制度建设，而不是一味地以禁止建设用地指标异地交易来回避问题。

城乡和地区间差距由集聚导致？

当我们说城乡和地区间差距时，我们指的是人均GDP和人均收入的差距。中国城市间的GDP规模差距的确在扩大，但城市间的人口规模差距却变化不大。结果在计算人均GDP差距时，作为分子的GDP差距越来越大，而作为分母的人口差距却没怎么变，人均GDP差距当然越来越大。

根据世界银行的研究，无论与发达国家相比，还是与处于同一发展阶段的发展中国家相比，中国的经济集聚度都不是太高，而是太低了。所以问题出在分母上，是人口没有充分地流动起来。

要素的自由流动既有利于效率，也有利于公平，这可以说是经济学的真理。一方面，要素的自由流动保证了它可以得到最高的回报，同时，要素的自由流动也可以在地区间均等化要素的回报。但中国的人口流动却受到户籍的限制。先流动起来的是高技能劳动者，他们在城市里获得了规模经济效应，而低技能者却没有充分流动起来，其均等化劳动工资的作用没有充分发挥出来。

善良的人们常有善良的愿望，那就是用补贴来实现平衡发展。华中科技大学范子英的研究发现，从中央财政转移中拿到越多份额的省份，从总体上来说经济增长速度更慢。而且即使补贴在短期促进了欠发达省份的经济增长，从长期来看，其影响也是负面的。那么，钱到哪儿去了？研究发现，中央向地方的财政转移转化成了地方政府规模的扩张。

地区间的不平衡问题是个世界性的难题，欧盟、日本都曾尝试用政府干预和财政补贴的方式来追求区域间的平衡发展，但收效甚微。

日本也曾通过“首都功能分散计划”来追求区域间的平衡，结果人口虽然被疏散了，但东京的国际竞争力也下降了，甚至在一定程度上影响到日本的经济增长。最终，日本放弃了通过行政力量控制城市规模的政策，自2000年起，东京的人口在经过一些年的停滞和减少后又开始增加。要实现区域间的平衡发展，“秘方”就是促进劳动力的自由流动。

这就是国际经验。违反经济规律，将钱用于生产性的实物投资，最后的结果可能不只是事倍功半，而是事与愿违。有人说中国有自己的国情，不能简单照搬国际经验。这“国情”二字的背后就是地方本位主义的政治，它分割了中国的市场，阻碍了要素的流动。但在建设现代化国家的进程中，地方本位主义的政治恰恰是应该被抛弃的东西。