流动人口的基本公共服务均等化

当前，我国政府正不断加强与完善政府的公共服务职能，实现政府职能的转变。规模已超2亿的流动人口，作为改革开放以来出现的新型人群，不仅数量庞大，而且对于国民经济发展具有独特的贡献。然而，针对流动人口的基本公共服务仍然是公共服务中的薄弱环节，在现阶段理应受到政府的重视，应切实加以改进。上海作为直辖市，既是全国经济中心，是流动人口聚集的大城市，同时也是公共服务供给水平处于全国前列的大城市，因此，推进上海流动人口基本公共服务均等化，建设服务型政府，具有先行先试的典型意义^[1]。

人口是立国之本、民族之根。随着工业化以及城市化的推进，人口流动已经成为经济发展的必由之路，也是社会进步的主要特征之一。改革开放三十多年以来，流动人口数量不断增多，主要表现为人口由农村流向城市，据2010年全国第六次全国人口普查数据显示，内地流动人口总数为26139万，与2000年第五次全国人口普查数据相比增长了81.03%^[2]，进入全国人口流动最活跃的时期。上海，作为全国经济中心，是流动人口重点迁入城市之一，截至2012年底，流动人口总数已经达到960.24万，占全市常住人口总数的40.34%^[3]。

自1978年改革开放开始，国内学术界逐渐开始关注流动人口问题。部分学者认为，流动人口的剧增为城市的发展带来了各种问题与挑战，如赵明（1998）认为，流动人口的剧增加剧了城市社会保障、医疗卫生、子女教育、住房供给等基础设施的供求矛盾^[4]；张建斌（2007）则表示，流动人口的相对弱势地位可能成为社会不稳定的矛盾源泉，除此之外，流动人口庞大的数量以及人口流动性给政府部门的管理带来了挑战^[5]；而张立明和马勇（1996）一致认为，流动人口的大量流入将导致城市环境质量的下降^[6]。流动人口对城市的管理带来了新挑战和问题，在流动人口大量涌入城市之际就普遍受到城市的限制与排斥。然而，从近些年的城市发展可以看出，流动人口为城市带来的并不仅仅是问题与挑战，还为流入地城市经济社会发展做出了巨大的贡献。流动人口的流入促进了流入地劳动力市场的建立，弥补了劳动需求中的缺口，此外，流动人口的流入还刺激了流入地第三产业的发展，并加快了流入地与其他地区之间技术、资金以及信息的传播，推进了城乡一体化的发展。随着流动人口数量的增多，流动人口在城市发展中扮演的角色越来越重要，已经逐渐成为推动城市经济社会发展的重要力量。

在上海，同本地户籍人口一样，流动人口为上海的经济社会发展做出了积极贡献，理应成为基本公共服务的对象，享受当地政府提供的均等化保障与服务。而上海市政府在鼓励流动人口为上海经济社会发展做出贡献的同时，也有责任和义务为流动人口提供完善的公共服务，履行其公共服务职能。近些年，政府虽然已经注重了流动人口基本公共服务的供给，但在落实方面仍存在很大缺陷，目前，在教育、医疗、住房、计生、就业、社保等方面流动人口仍无法享受到与户籍人口同等的基本公共服务，流动人口仍然是基本公共服务均等化的薄弱环节，有待进一步改善。

进入21世纪以来，我国流动人口规模迅速扩大，流动人口在经济建设中的作用不断凸显，逐渐成为推动城市经济社会发展的重要力量。就上海而言，流动人口为上海市建设做出了巨大贡献，已经成为支撑上海市发展的重要力量，然而，就目前而言，流动人口仍无法像上海户籍人口那样完全享受基本的公共服务，这势必会阻碍上海经济社会的发展以及和谐社会的构建。因此，在新形势下，加快推进流动人口基本公共服务均等化，使流动人口都能够享受到基本的公共服务，对上海经济社会发展、和谐社会建设等都具有十分重要的现实意义。

第一，实现流动人口基本公共服务均等化是落实“以人为本”理念、实现社会公平的客观要求。改革开放以来，流动人口为上海提供了源源不断的劳动力，弥补了上海劳动力市场的缺口，推动了上海的快速发展。而且，一部分流动人口已经融入上海，成为上海的“新居民”。然而，由于传统服务管理体制的弊端，还有很大一部分流动人口在为城市做出贡献之时，并没有享受到城市经济发展带来的成果，大量的流动人口被排除在服务管理体系之外，不能与城市户籍人口一样享受同等的福利待遇，这对为城市做出极大贡献的流动人口来说是极不公平的，也违背了“以人为本”的理念。因此，上海通过推进流动人口基本服务均等化建设，为流动人口提供就业、住房、医疗、计生、教育、社保等各方面的基本服务，让流动人口感受到公平、包容等城市精神，增强流动人口对城市的归属感，是当前上海推进“以人为本”理念、实现社会公平的客观要求。

第二，实现流动人口基本公共服务均等化是构建和谐社会的必然要求。城乡二元体制差别化的对待使得流动人口收入不均衡、社会保障不健全、看病难、上学难、住房难等问题，最终以一个庞大的弱势群体的形象而存在。不平等的福利安排激化了流动人口与城市社会之间的矛盾，更有一部分人走上违法犯罪道路。若不加快解决流动人口基本公共服务均等化的薄弱环节，将可能严重危及社会公平，激化社会矛盾，最终影响和谐社会的构建。而流动人口基本公共服务均等化从制度上保障了流动人口能够与户籍人口一样均等地享有社保、教育、就业、医疗、住房等基本公共服务，将有效缓解上海流动人口与户籍人口之间不平等问题，是促进社会和谐的政策导向。因此，构建和谐社会必然要求推进上海流动人口基本公共服务均等化。

第三，实现流动人口基本公共服务均等化是破除“新二元结构”、化解潜在矛盾的有效途径。随着社会流动性的增加，上海除了旧的城乡二元结构以外，在城市内部还形成了“新二元结构”。所谓“新二元结构”是指流动人口与户籍人口之间在城市公共服务方面存在巨大差距，流动人口难以像户籍人口那样充分享受到城市基本公共服务^[7]。“新二元结构”的存在给城市带来了治安困难、社会矛盾等多方面的问题，为城市的管理带来了压力。现阶段，通过加大流动人口基本公共服务供给，有序地推进流动人口基本公共服务均等化，使为城市做出贡献的人们能够真正享受到城市发展带来的成果，能在上海安稳地生活下去，将可大大缓解“新二元结构”带来的潜在问题和矛盾，成为上海破解“新二元结构”问题的有效途径。

第四，实现流动人口基本公共服务均等化是顺应流动人口发展趋势、实现有效管理的现实需要。随着上海经济的快速发展，上海流动人口数量与日俱增，大量流动人口的无序、快速涌入，给上海市公共资源带来很大冲击，并带来了管理上的困难。上海流动人口涌入大潮已经势不可挡，推进流动人口基本公共服务均等化是顺应流动人口发展趋势的必然要求。通过对流动人口基本公共服务均等化的系统规划，对流动人口进行合理引导、系统分流，可实现流动人口的有效管理。一方面，通过贡献大小等“门槛”，有效控制流动人口总量，防止出现过分的“福利驱动型”流入。另一方面，通过积分制、分层服务等管理方式，吸引高素质、高层次人口流入，实现上海人口结构的优化，同时有利于推动上海经济持续快速发展。因此，上海推进流动人口基本公共服务均等化是顺应流动人口发展趋势、实现流动人口有效管理的现实需要。

第五，实现流动人口基本公共服务均等化是加快推进政府职能转变的迫切需要。长期以来，政府实行“经济发展型政府”的管理体制，该体制往往把公共服务的重点放在户籍人口身上，而忽略了数量与日俱增的流动人口的服务管理，使得流动人口处于被动、消极、弱势的地位^[8]。经过改革开放三十多年以来的快速发展，上海的工作重心不断发生改变，政府职能也逐渐从“经济发展型政府”向“公共服务型政府”转变，而流动人口作为社会服务和管理的重点领域，理应受到“服务型政府”的重视，推进流动人口基本公共服务均等化，将是建设上海“公共服务型政府”的重要任务。因此，通过加强流动人口的服务管理，进一步加大公共服务供给力度，将有利于加快上海政府职能的转变，使其在全国范围内率先建成为全社会提供高质量公共服务的服务型现代政府，发挥其示范和引领的作用。

流动人口的问题不仅是中国所要面对的，乃是世界各国城市化进程中必须面对的一个重要问题，了解国外，尤其是发达国家对于流动人口服务管理的做法与经验将有助于加快推进我国流动人口基本服务均等化的进程。

1．发达国家的主要做法

1）美国

在流动人口的服务管理方面，美国采用两大系统的制度支持：一是生命登记制度，即政府对每个人的出生、婚孕、死亡等个体生命信息进行详细记录，绘制成一本完整的登记册，但较少涉及人口流动信息；二是社会保障号制度，美国没有严格意义上的身份证，美国公民凭借社会保障号自由迁徙，社会保障号由美国社会保障局负责发行和管理，是公民享受医疗保障、失业救助、住房补贴等多方面权利的重要凭证，可终身使用^[9]。美国在流动人口服务管理方面不实行迁移登记制度，其对人口流动信息的获取主要来自社会保障号系统，商务部人口普查局从财政部联邦税务局的个人税收记录单上获取公民当前住址，然后通过社会保障号反查当事人上一年度的住址，以此来判断该公民在这一年度内是否发生了国内迁移^[10]。

在美国，虽然人口流动遵循市场规律，但并非完全不受限制，公民迁移到迁入地，必须符合迁入地城市的法律规定，如固定住房、合法收入等。公民迁入之后也并非立刻可以享受到当地居民所能享受的全部公共服务待遇，因为美国在流动人口基本公共服务供给方面采用的是义务和权利对等的原则，不管是本地居民还是流动人口，依法纳税都是每个公民享受公共福利的前提条件，只有在依法纳税后流动人口才可享受公共福利。此外，由于美国各州对流动人口与本地居民的福利政策仍存在一定差别，为了防止以享有优惠权利为目的的迁入，各州都设置“等待期”要求，规定新迁入者需满一年后方可享受本州常住居民的待遇。

2）日本

日本在人口管理问题上采用的是以户籍簿和住民票为核心的管理体制^[11]。其中，户籍簿以家庭为单位，相当于中国的户口簿，主要用来反映个人身份及其家庭成员关系，在记录家庭成员出生、死亡、婚姻以及继承遗产时使用，登记内容的填报有严格的法律规定；而住民票是以个人为单位，依据公民的居住地进行设立，住民票不仅用来反映公民的日常住址、迁徙、纳税等信息，还是政府为个人提供公共服务的凭证，公民可依据住民票享受选举权利、义务教育、健康和年金保险、粮食配给等。日本还构建了专门负责管理住民票的管理系统——住民基本台账系统，将人口流动信息与个人福利、纳税义务整合为一体，实现人口的有序流动。

在日本，住民票是公民享受公共服务的根本依据，公民保险、纳税以及福利都只与现居住地的地址相关。只要公民按照严格的法律规定在迁出之前到当地政府办理住民票迁出证明，迁入新址后14天内到新住地政府办理迁入登记，完成迁入手续，然后按照迁入地相关政策交纳保险和税金等，即可享受迁入地的所有福利。随着日本《住民基本情况网络登记制度》的出台与实施，凭借个人登录号，公民在网上就可以完成住民票的迁移登记^[12]。由于住民票与政府的公共服务捆绑在一起，不进行住民票的迁移登记，还将影响到个人的国民健康保险和驾照，因此，日本公民自愿积极配合政府完成迁徙登记工作，从而有利于人口的有序流动，实现流动人口的服务与管理。

3）欧盟

在流动人口的服务管理方面，欧盟要求成员国给予移民国民待遇，实行全面的社会融合政策，以反对歧视为核心原则。为了推进社会融合政策的实施，2004年10月欧盟成立了专门负责管理欧盟人口流动以及移民的管理机构——欧盟外部边界协调管理机构，并采取了有效的融合政策管理和协调机制，通过开放式协调方案，确保政策目标的实现。例如，2004年欧盟开发了一套用以监控成员国工作的共同测量指标——“欧洲公民资格和融合指数”，该指数共99个指标，主要包括劳动力市场融合、长期居住、家庭团聚、进籍和反歧视五个方面。2007年，“政治参与”等被纳入该指数，指标数由原来的99个增加至142个，考察成员国范围也有所增加，并改名为“移民整合指数”^[13]。

在欧盟，社会融合政策规定成员国人口在欧盟区域内可以享受到包括自由流动权、自由居住权、受教育权、平等就业权、社会保障权、政治权、家庭团聚权等在内的比较全面的权利^[14]。而移民整合指数的构建不仅全面地反映了移民的社会融合程度，还有效地推进了成员国社会融合政策的实施。随着融合政策的不断实施，欧盟各成员国流动人口的社会融合度不断提升，并形成了欧盟区内人口的有序流动，从而有利于区域内流动人口均等地享受公共服务的格局能够长期平稳推进。

2．发达国家的共同特点

第一，重视人口基本信息的采集和管理。发达国家都较早地认识到人口基本信息的采集和管理对城市发展的重要性，所以他们较早地进行了人口普查。充分了解人口的基本信息不仅为城市的发展提供战略依据，还为流动人口的服务和管理打下基础。目前，很多发达国家都建立起了全国性的人口管理系统，他们可以通过网络来有效地监控人口的流动，实现动态化的人口管理模式，为流动人口的服务管理提供方便。

第二，制定完善的登记制度。不管是美国还是欧洲发达国家，都具有较高的迁徙率，这是因为他们在人口迁徙方面没有严格的制度限制，迁徙者只需要到相关部门登记备案就可以实现迁徙，并且，借助于这些完善的登记信息，流动人口可以享受到与迁入地当地人口一样的权利。完善的登记制度，不仅可以实现人口的自由流动，而且为流动人口迁入地享受基本公共服务提供依据。

第三，建立覆盖全民的服务体系。目前，西方发达国家的社会保障基本已经实现全民覆盖。在社会保障方面，发达国家建立了一套完整的服务体系，并将国内流动人口也纳入到这个服务体系当中。除特殊规定以外，流动人口具有与当地人享受同等的公共服务的权利。这种覆盖全民服务体系的建立，为流动人口享受公共服务提供了保障，从根本上解决流动人口基本服务不均等的问题。

第四，重视流动人口的社会融合。发达国家对于流动人口的服务管理不单单是停留在实现基本服务均等化的层面上，他们还十分重视流动人口与迁入地之间的社会以及文化等多方面的融合。很多发达国家政府通过社区管理的方式，积极组织开展迁徙者对迁入地语言、文化、环境、历史等方面的认识与学习，使迁徙者能尽快融入到迁入地，实现社会融合。一方面，可以使流动人口更加了解迁入地，有利于之后的工作与生活；另一方面，可增加流动人口对迁入地的归属感，有利于社会稳定。

近年来，随着全国流动人口数量的增多和建设服务型政府理念的逐步深入，各级地方政府开始认识到流动人口的重要性，纷纷就流动人口服务管理体制进行创新实践。最终，在全国范围内已形成了四种比较有代表性的管理模式：一是以北京为代表的“治安管理拓展型”管理模式；二是以嘉兴为代表的“专业机构协调型”管理模式；三是以无锡为代表的“大人口机构统筹型”管理模式；四是以深圳为代表的“积分制”管理模式。

1．北京“治安管理拓展型”模式

北京市作为我国首都，一直是流动人口的主要流入地之一，流动人口的大量流入给北京的社会秩序以及公共资源等带来了严峻的挑战。为解决流动人口管理上的困难，实现流入地的社会稳定，北京选择了以“治安防范管理”为主的管理模式，该模式由政法委或综治委牵头，主要办事机构设在政法委或公安局，同时派出所指导的协管员队伍在基层负责参与流动人口的管理。该模式最主要的特征是“治安管理”，主要通过“以房管人”、“暂住证管理”等方式来实现流动人口的治安管理^[15]。目前，北京、广州、重庆等我国大部分城市均采取该模式。然而，随着政府职能发生转变，公共服务不断得到加强，单纯的治安管理的体制显然已经无法适应新的政府职能的需求，这使部分地区在传统治安防范模式的基础上，逐渐形成了“治安管理拓展型”模式^[16]。这种模式是在传统“治安管理为主”的“流管”模式的基础上逐渐强化服务、弱化治安而形成的，是一种以治安防范管理为主，同时拓展流动人口服务的管理模式。

从北京的创新实践来看，“治安管理拓展型”模式可实现流动人口在大城市的基本管理，但尚未做到“管理”与“服务”的有效结合，此外“以房管人”虽然抓住了管理的要害，但由于个人道德风险、法律等问题的出现，导致政府管理目前处于被动的状态，从而影响了流动人口的有序流动。在今后的发展中需更进一步将“管理”与“服务”结合，实现政府公共服务的职能。

2．嘉兴“专业机构协调型”模式

嘉兴在流动人口的管理上采用的是“专业机构协调型”管理模式，主要通过成立专门的流动人口服务管理部门来实现流动人口在计生、卫生、教育、劳动等的基本公共服务与管理，该模式是一种完全创新的管理模式^[17]。嘉兴在构建“专业机构协调型”管理模式方面的主要创新包括转变理念、构建体制、加强机制、分层服务、信息共享等。第一，将流动人口统一称为“嘉兴新居民”，增强流动人口在嘉兴的归属感。第二，成立嘉兴市新居民事务局，专门负责嘉兴市新居民服务管理工作，同时建立流动人口管理的四级组织网络体系：嘉兴市成立新居民事务局；各县（市、区）、镇（街道）成立新居民事务局（所）；各村、社区、规模以上企业建立工作站；各地按照500:1的要求配备专职协管员队伍^[18]。第三，通过居住证实现新居民的分层服务。第四，构建上下联通、资源共享的“新居民信息管理系统”平台。第五，成立了新居民服务管理工作领导小组，加强工作机制、考核机制。目前，采取该管理体制进行积极改革创新的城市除嘉兴外还有江苏省的张家港市。

从嘉兴的实践来看，嘉兴的“专业机构协调型”管理模式在一定程度上符合嘉兴本地的流动人口服务现状。然而目前要真正发挥其专业管理部门的职能，仍需要进一步加强部门与部门之间以及政策与政策之间的协调与沟通。此外，由于新居民事务局还不够成熟，对于在今后的发展中如何发挥其专业型特点还需要进一步研究和探讨。

3．无锡“大人口机构统筹型”模式

第三种模式是以无锡市为代表的，以资源整合为手段，以“大人口”观为指导，人口计生委或发改委牵头来协调涉及流动人口生产生活的多个部门的“大人口机构统筹型”模式^[19]。该模式在原有政府框架总体不变的基础上，通过某一机构来协调各部门行为，使得各部门职责分工明确，从而实现从整体上统筹流动人口的服务与管理。在流动人口的服务管理上，无锡的主要创新包括：第一，积极构建“大人口机构统筹型”管理体制，成立新的工作体系，新工作体系的主要内容包括：市规划指导；区协调监督；街道（镇）组织落实；社区（村）综合服务，并在撤销市外来人口管理服务工作领导小组的基础上，分别在市、区、街道（镇）成立相应的人口工作领导小组，在各社区（村）建立健全社区事务工作站（村社区服务中心）^[20]；第二，不断进行职能整合，强化计生委在流动人口服务管理中的作用；第三，加强流动人口信息整合，建立“社区化集中采集”、“数字化统一管理”、“按权限分类查询”的人口综合信息服务网络，并由市人口计生部门统筹协调^[21]。

从无锡的创新实践来看，无锡的“大人口机构统筹型”模式是在摒弃了“治安管理拓展型”模式的基础上，实现的一种流动人口服务管理模式的转变，比较符合现代流动人口的特点。不过，该创新模式目前也面临着一些困难，尤其是在人口计生部门，将面临着职能转变等多重困难，所以，在往后的流动人口服务管理工作中，无锡将重点解决“大人口机构统筹型”模式创新所带来的难题。

4．深圳“积分制”模式

为克服流动人口服务管理中各部门之间的交叉管理及互相扯皮，2008年起深圳市对持有长期暂住证的流动人员赋予“居民”身份，推行居住证制度。居住证涵盖多种功能，包括房屋租赁、社保、计划生育、教育等多项公共服务^[22]。政府可以通过居住证行使其管理与服务的职能，从而大大节约了管理成本，而流动人口可以依靠居住证享受深圳当地户籍人口所对应的医疗、养老、教育、住房、保障等一系列公共服务^[23]，此外，流动人口还可以依据深圳市“积分制”制度进行“积分入户”，即实行“积分制”模式。“积分制”模式是指积分制入户政策，即通过科学设置确定积分指标体系，将流动人口入户城镇的条件进行指标量化，并对每项指标赋予一定分值，当积分达到规定分值时，流动人口即可申请入户城镇的一种管理模式^[24]。由于当前城市户籍与教育、医疗等基本公共服务挂钩，该模式能有效缩小流动人口与户籍人口在公共服务方面的差距，是我国户籍制度的一大创新。

深圳的“积分制”模式，是对流动人口质量的一种量化方式，可有效地对流动人口进行分层管理，并实现流动人口从“被动接受管理”到“主动接受管理”的转变。此外，“积分制”模式不是一成不变的，各地可以根据自身发展阶段和发展条件的变化，调整积分指标，实现对流动人口的动态管理和调控。就目前来看，“积分制”模式也不失为实现流动人口均等化服务的可选方法。

近年来，为有效缓解流动人口与户籍人口在基本公共服务方面的差距，上海市不断加大对流动人口的服务力度，积极探索和推进流动人口基本公共服务均等化工作，相继在人口计生服务、教育公共服务、医疗卫生服务、社会保障服务、就业服务以及居住服务等方面推出了一系列的制度与政策，并取得了明显的成效，在基本公共服务的制度安排层面已基本实现均等化。

第一，在人口计生服务方面，上海采用“一盘棋”式的计划生育统一服务管理模式。“一盘棋”的服务管理主要表现在以下五个方面：①不断加大计划生育服务供给；②积极提供优生优育服务；③不断推进生殖健康服务；④实施奖励优待服务；⑤加大生育关怀服务。上海自2010年推进国家流动人口计划生育均等化试点以来，相关制度不断完善，已初步建立了流动人口计生服务制度体系，在计生服务层面基本实现流动人口与上海户籍人口无差异，即已基本实现均等化，并且，部分服务实现了优等化服务^[25]。

第二，在教育公共服务方面，上海主要从教育多元化的供给以及教育资源供给两个方面来实现流动人口子女的教育服务。在教育基本公共服务的多元化供给方面，上海通过新建学校、加大公办学校招收农民工子女力度、鼓励社会力量办学等多种形式，保障流动人口子女接受义务教育。在教育资源供给方面，上海逐渐增加对流动人口子女教育资源的供给。首先，不断向流动人口子女开放中等教育资源，如上海中职以及高职自主招生已分别于2008年与2011年向流动人口子女开放。此外，上海市成人学校和社区学院均已向流动人口子女开放。其次，不断重视农民工子女学前教育问题，上海通过启动在城郊接合部设立民办三级幼儿园和农民工子女学前教育看护点等举措，逐步解决农民工子女学前教育资源相对不足的困境。

第三，在医疗卫生服务方面，通过各种手段不断提高流动人口的医疗卫生服务水平。首先，增强流动人口的公共卫生服务，如宝山区为居住6个月以上的流动人员建立居民健康档案，闵行区将流动人口肺结核防治纳入到与户籍人口同等的工作中。其次，加强流动人口孕产妇的服务管理工作，如来沪孕产妇可以享受指定医院限价的产前检查、住院分娩等服务。最后，加大流动人口的基本医疗服务供给，主要表现在医疗药品等向流动人口开放。总体而言，在公共医疗卫生制度方面，上海流动人口已经被纳入全市制度的覆盖范围中，流动人口可以享受与户籍人口同等的公共医疗服务。

第四，在社会保障服务方面，2009年上海颁布了《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》，建立了以社会保险为内容的流动人口社会保障制度体系^[26]。这一通知的颁布大幅提高了流动人口的社会保险（包括养老保险、医疗保险、工伤保险）待遇，提升了流动人口社会保障水平。目前，伴随着上海《关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险若干问题的通知》以及国家《社会保险法》的全面实施，上海流动人口社会保险已经覆盖到大部分流动人口，流动人口与户籍人口之间的差距也在逐渐减少，均等化水平不断提高。

第五，在就业服务方面，上海从政策、培训以及法律法规等多个方面加强流动人口的就业基本公共服务。首先，不断完善流动人口就业服务政策，主要表现在以下几点：①建立公益性的来沪人员就业服务中心；②建立来沪就业保障服务站；③免费为就业满6个月的来沪从业人员提供失业登记服务；④停止征收用人单位使用外地劳动力的综合管理费；⑤将外地劳动力就业管理部门经费纳入同级财政预算。其次，加大对流动人口的职业技能培训，增强其就业能力，主要是通过开展实施“农民工技能提升三年行动计划（2010—2012）”等多个就业培训项目的方式进行。最后，通过将外来农民工全部纳入《上海市企业职工最低工资规定》适用范围以及颁布实施《上海市企业欠薪保障金筹集和垫付的若干规定》等，增加对流动人口的劳动权益保护。目前，上海流动人口就业服务与户籍人口几乎无差别，尤其是在就业培训与劳动权益保护方面，几乎实现了流动人口与户籍人口的一体化服务。

第六，在住房保障方面，上海开始加大关注流动人口的住房保障服务。一方面，从政策覆盖的角度，增大流动人口住房保障服务的范围。2010年上海出台了《本市发展公共租赁住房的实施意见》，将流动人口纳入到公共租赁住房保障的覆盖范围内^[27]。另一方面，从住房供给的角度，加强对流动人口集中居住地的规划与建设。近年来，上海积极探索用闲置非居住房屋、单位自用土地和农村集体建设用地等来改建、建设职工宿舍、单位租赁房、集中居住点，解决流动人口的基本住房需求。在这方面经验较为突出的为黄浦区、浦东新区以及闵行区，尤其是闵行区近年来大规模建设的流动人口集中居住点，在解决流动人口居住问题中发挥了重要作用。总体而言，流动人口居住服务的相关制度正在逐步完善。

近年来，上海在流动人口基本服务均等化方面成效显著，杨浦、闵行、宝山、松江四区的试点工作成绩突出。但应该看到，目前均等化工作推进还面临许多问题和挑战。

1．主要问题

1）流动人口与户籍人口享受的基本公共服务差距较大

这种差距表现在多个方面。如在社会救助方面，由于目前我国实行的最低生活保障等社会救助制度是以具有本地户口为前提条件的，对上海而言，上海地区制定的最低生活保障、医疗救助、社区综合帮扶等社会福利政策仅覆盖到具有上海户籍的居民，有关流动人口的社会救助还缺少制度化、常态化的机制安排，相关社会救助很难惠及流动人口。在流动人口子女基础教育方面，由于学前教育资源的不足，目前上海保障户籍儿童进入属地公办幼儿园，而大部分流动人口子女进入办学条件较低的民办幼儿园，部分甚至进入不符办学要求的简易看护点。此外，由于户籍制度的限制，流动人口子女不能在上海就读普通高中与参加高考。这就迫使流动人口子女普遍就读于弱势的学校，这些学校一般具有师资保障设施不完善、福利不好等特点，相比于本地户籍人口流动人口子女在教育上享受到的资源少之又少。在计生奖励优待方面，根据统一的政策口径，计划生育奖励扶助金的发放目前仅以户籍人口为对象，暂未覆盖到流动人口。在居住服务方面，流动人口还无法享受到经济适用房、廉租房等住房保障服务，在住房公积金制度上，流动人口也不属强制性缴存对象。

2）流动人口在部分重要领域的基本公共服务需求尚未得到满足

对于大部分流动人口来说，最需要政府提供的基本公共服务为公共廉租房、医疗保障、子女教育以及养老保障等。然而，就目前来看，流动人口在上海选择住房时，大部分流动人口还无法享受到相对低廉的廉租房以及经济适用房待遇，大多数流动人口住房条件较差，对他们来说租房负担是一个很大的压力。而在子女教育方面，流动人口迫切希望子女能够像户籍儿童一样享受上海的教育资源，然而，目前流动人口子女只能就读于以下五类学校：①公立小学、初中；②流出地政府在上海创办的学校；③民助自立学校；④民工子弟学校；⑤留守地乡镇村学校，而无法像上海户籍儿童一样大多就读于上海本地公办的学校，尤其是不能就读普通高中与参加高考^[28]。在医疗保障和养老保障等方面存在同样的问题。这些方面的公共服务正是流动人口最想得到的服务，对他们来说这是最重要的领域，然而，目前这些重要领域的基本公共服务供给远远不足，均等化程度相对较低，相比而言，对于那些并不是最重要领域的公共服务如计生服务却基本已经实现均等化。

3）部分流动人口基本公共服务形同虚设

目前，由于多种原因，部分流动人口基本公共服务形同虚设，流动人口部分公共服务权益难以得到有效保障。一是供给与需求不匹配。以就业培训为例，由于大部分的流动人口从事的职业比较低端，且工种多元，而目前部分就业培训服务针对性不强，企业和劳动者双方对职业培训服务的积极性不高、迫切性不强，流动人口职业培训的实际效应与预期存在着相当大的距离。二是部分公共服务手续比较繁琐，很难起到该有的效果。以计生服务为例，由于部分计划生育服务要具备原籍地开具的《流动人口婚育证明》及办理相关手续才能享受，部分流动人口因怕跑办事机构、开证明麻烦等，不愿意参加计划生育服务。这样，一些基本服务就成了摆设，不能很好地发挥其该有的作用。三是部分流动人口政策意识不强。仍以计生服务为例，由于流动人口的政策意识不强，尽管计划生育部门做了很多的宣教工作，但部分流动人口仍对计生服务缺乏关注，少数流动人口更是存在来沪“计划外生育”的意图，有意规避计划生育服务和管理。四是部分企业存在有法不依的现象。以社会保险为例，尽管大部分流动人员都已被纳入到社会保险制度的覆盖范围，但调查显示，仍有一些私营企业出于降低成本考虑，未依法为流动人口参与“城保”、“医保”办理手续、缴纳费用。

4）流动人口的基本公共服务不够完善

目前，上海流动人口基本公共服务已涵盖多个方面，覆盖面积与范围不断扩大，然而部分流动人口基础服务仍然不够完善。如在流动人口社会保险方面，目前虽然很多符合条件的流动人口已经能够参加本市城镇职工养老保险、城镇职工医疗保险，但对于失业保险和生育保险仍然没有形成完善的制度，流动人口很难参与这部分保险。此外，到目前为止还有相当一部分的流动人口没有被社会保险制度覆盖，尤其是那些灵活就业类的流动人口，他们仍无法参加社会保险。对于医疗保险，由于农村户籍人员的流动人口社保缴费较低，他们在医疗保险方面无法享受上海医保门诊待遇。

2．主要挑战

1）流动人口总量有继续增加的趋势

根据中国第六次人口普查数据显示，至2010年11月上海市流动人口占常住人口总量的39%，与第五次人口普查相比，增加了551.2万人。其中，在沪居住超过6年的占到27.4%，长期居住趋势明显^[29]。截至2012年末，上海市流动人口总数达到960.24万人，占全市常住人口的40.34%。从未来发展趋势来看，上海流动人口总量仍将继续增加。据上海市人口计生委预测，到2015和2020年，上海流动人口将分别达到1 050万左右和1200万左右，年均增长率将逐渐降至2011—2015年的3.1%左右和2016—2020年的2.7%左右^[30]。

图1为上海流动人口增长率与户籍人口增长率比较图。由图1可以很明显看出2012年上海流动人口增长率急剧上升，主要原因为2010年上海举办了世博会，从而吸引了大量的外来人员。由于2010年数据变化较大，为了更清楚地看清近几年上海流动人口增长率的变化情况，我们暂且忽略2010年流动人口数据，由图2可以看出上海户籍人口增长率几乎稳定在1%的水平以内，流动人口增长率则经历了先下降后上升再下降的趋势，然而流动人口增长率水平到了2011年之后才低于3%，这进一步表明上海流动人口总量有进一步继续增加的趋势，只是增加速度在逐渐减慢。流动人口这种持续、无序、盲目的增长，将给上海基础设施配套和公共服务供给带来巨大的压力，加剧了教育、医疗等公共资源的矛盾。

图1　上海流动人口增长率与户籍人口增长率比较图^[31]

图2　上海流动人口增长率与户籍人口增长率比较图（去除2010年数据）^[32]

2）流动人口空间分布不均衡

流动人口空间分布不均衡，主要表现在两个方面：第一，从上海全市范围来看，流动人口在区与区之间分布不均，主要聚居在城郊结合地区。图3为2012年上海各区、县外来人口占全市外来人口比例。

图3　2012年上海各区、县外来人口占全市外来人口比例（%）^[34]

由图3及近5年的流动人口状况可知，城郊结合区和部分远郊区是近5年流动人口增长最快的区域，主要包括宝山、嘉定、浦东和奉贤等区。具体看，近郊区（闵行、宝山、嘉定和浦东新区）的流动人口占全市流动人口总量的53%^[33]，闵行、奉贤、松江、嘉定、青浦5个区的流动人口已经接近甚至超过户籍人口，具体情况见图4。

图4　2012年上海各区、县流动人口占所在区、县常住人口比例（%）^[35]

第二，流动人口在同一区内也存在分布不均的现象，主要集聚在企业和劳动力密集的片区。例如由2010年第六次人口普查可知，宝山区内大场镇、顾村镇、杨行镇、月浦镇、罗店镇及罗泾镇集中了区内72.88%的流动人口；松江区的九亭镇、车墩镇、新桥镇、工业区的流动人口总数占到全区总量的50.88%^[36]。流动人口的空间分布不均衡将导致区域间公共服务资源配置不均衡，对加强公共服务资源的全市统筹提出了更高要求。

最后，流动人口结构分化严重。随着流动人口的队伍不断增加，第一代流动人口正逐渐退出外来劳动队伍，新的外来人员渐渐地加入上海流动人口行列，外来人口的结构在不断发生变化，主要表现在两个方面：一方面，流动人口趋向于年轻化，以第二代农民工为代表的80后甚至90后人群将逐渐成为上海流动人口的主体。根据第六次人口普查数据显示，15~64岁年龄组人口占90.2%，与第五次人口普查的87.5%相比，上升了2.7个百分点^[37]。另一方面，流动人口的总体受教育程度有所提升。如图5所示，第五次人口普查与第六次普查期间流动人口受教育程度对比图可知，截至2010年10月，上海流动人口中高中及以上文化程度人口所占比重为30.4%，比10年前第五次人口普查上升15.5个百分点；而小学及以下文化程度人口比重为16.9%，比第五次人口普查下降13个百分点。

图5　第五次人口普查与第六次普查期间流动人口受教育程度对比图^[38]

新一代年轻化的流动人口，其受教育程度和文化水平更高、维权意识更强，要求政府加快推进基础公共服务均等化的诉求也更加强烈。

1．问题原因分析

1）政府部门重视不够

上海流动人口大规模涌入是近10年来的现象，然而，目前包括部分政府部门在内的社会各方面，对流动人口基本公共服务问题的认识仍然比较模糊，对流动人口给城市带来的利弊得失认识不足，同时对流动人口公共服务的重视不够。虽然近年来政府部门已日益认识到流动人口的重要性，但仍有部门和领导仅把流动人口当做控制和管理的对象，而不是服务的对象，他们较多考虑的还是流动人口对城市稳定和公共资源的冲击以及给本部门工作带来的压力，而没能充分认识到流动人口的重要性以及流动人口对城市的贡献。同时，政府部门出于对短期财力限制和预算约束的考虑，在实践中往往仅以户籍人口作为政策对象，对流动人口公共服务问题考虑不足。此外，在实际工作中，很多政府工作人员服务意识淡薄，甚至在与流动人口接触中态度恶劣，把为流动人口提供公共服务当成一种施舍或者恩赐，导致很多流动人口不愿意去使用政府提供的公共服务。

2）制度设计不合理

制度设计不合理主要表现在以下三个方面：

第一，户籍制度改革缓慢。上海流动人口与本地户籍人口在享受基本服务上的差异的根本原因在于传统的户籍制度。随着改革开放的进行，传统的户籍制度弊端不断凸显。仅就基本服务均等化方面来说，上海户籍不仅是作为上海人的证据，还是巨大权益与福利的象征，上海户籍制度使得城市流动人口与有户籍居民之间在社会保障、医疗卫生、社会保险、教育、住房等方面形成很大的差距，形成两个相对独立的单元。改革开放以来，国家虽采取了一系列户籍迁徙政策，但总体而言，我国的户籍制度以及其后所附着的福利改革进程缓慢，从而制约着我国流动人口基本公共服务均等化的进程。

第二，财政体制不够完善。自1994年分税制改革以来，包括上海市在内的省级及市级政府面临着巨大的财政压力。首先，地方政府不仅要在中央集中一部分财力，还要对共享收入和地方固定收入进行分成，面临着层层集中财政收入的压力。其次，地方政府还面临着上级财政负担下放的压力。再次，地方政府财政支出责任不断加大，自分税制改革以来，对于中央出台的一些惠民政策要靠地方自行消化，这无疑进一步加剧了地方财政困难。最后，对于流动人口基本公共服务的建设则更是属于地方政府的财政支出范围。因此，财政的巨大压力使得部分地方政府在对流动人口公共服务供给的问题上，不得不考虑成本，而最终造成政策落实的缩水。

第三，缺少规范性的法律法规。我国有关流动人口的法律法规大都是以限制性规定为主，缺少关于流动人口基本公共服务方面的法律法规，而这方面的法律法规多以地方为主，而不同的地方法律法规有所不同，比较杂乱无章，缺乏全国统一性综合性的法律法规。而就上海有关流动人口基本公共服务来说，法规覆盖面还不够全面，在有些方面，往往是问题出现了才想着去解决。另外，还存在一些政府部门在推进公共服务进程中不按照规章制度进行的现象，从而导致了有些规章制度失去了其应有的效力。不仅如此，部分企业还存在有法不依的现象。

同时，在以经济建设为中心的体制下，以GDP为核心指标的地方政府绩效考核体系，驱使地方政府将有限的财力投入到有利于经济发展的领域，对公共服务形成挤占效应，对于不属于本地人口的流动人口的公共服务则更是无心或无力兼顾。

3）服务管理体制不健全

目前，上海虽然在推进流动人口基本公共服务进程中不断探索，在医疗保障、就业服务、计划生育等方面有了很大的成就，然而总体来看，上海在流动人口公共服务方面较多地是从部门角度进行推进的，还缺乏全市性、系统性的体制安排。

第一，缺乏一个综合性协调管理部门。流动人口的公共服务是一项系统工程，涉及公安、民政、教育、卫生、计生、劳动等多个职能部门，但目前上海在此领域还没有一个综合性的管理部门，很难进行统筹把握。各部门拥有各自独立、层级健全的统计系统、信息网络和机构队伍，由于缺乏部门间的共享，相关服务系统、网络、机构、队伍等不能充分共享，使得一些资源和工作重复进行，形成资源浪费。由于各部门之间缺乏协调，可能导致部分部门之间相关政策的重叠和掣肘情况的发生，这在很大程度上弱化了公共服务的供给能力，减弱了公共服务应有的福利效应。

第二，缺乏一套统一的流动人口信息管理系统。目前基本公共服务的均等化工作还缺少一套统一的信息管理系统，这在很大程度上制约着流动人口基本公共服务均等化的进程。由于缺乏一套完整的信息管理系统，使得统计、公安、民政、人力资源和社会保障、人口计生对流动人口在统计时间、空间以及统计对象的年龄、流动状态等方面设定的口径标准并不统一，导致各部门之间的数据对接和比对存在较大困难。另一方面，由于各部门都要自行进行人口信息的采集，形成重复交叉工作严重，造成人力财力的极大浪费。

第三，缺乏一支高效的服务流动人口的基层队伍。上海市流动人口截至2012年底已占上海常住人口的40.34%，其数量之大由此可知，而流动人口的工作更涉及方方面面，然而，目前来看，上海对于流动人口服务管理的基层力量还相当薄弱，缺乏一支高效稳定的服务基层队伍。

第四，政策供给及执行存在问题。上海流动人口基本公共服务的进程中政策的供给与执行起到了关键性的作用，但由于多种原因，导致部分公共服务没有得到完全的执行贯彻，流动人口部分公共服务权益难以得到有效保障。一是有些政策较为原则化，没有对具体的做法进行明文规定，操作性不强，部分政策流于形式。二是具体的政策供给与需求之间的不匹配，有些政策表面上是保护流动人口的权益，但实际上造成供给与需求方面脱节，对于流动人口来说实用性并不高，他们参与的积极性就不高。三是政策执行不到位，为了推进上海流动人口公共服务均等化建设，上海市政府出台了大量的政策，然而在执行方面却与制定的政策不相挂钩，甚至出现落空的现象。

2．对策建议

流动人口基本公共服务均等化是当前我国各大城市所面临的一个重大现实问题，实现流动人口基本公共服务均等化不仅需要政府部门的重视，还需要制度、体制以及政策的合理设计与有效执行。结合美国、日本和欧盟等发达国家基本公共服务均等化的经验，以及我国地方政府，如北京、嘉兴、无锡和广东等地的创新实践，针对上海市流动人口基本公共服务均等化存在的问题，我们提出以下对策建议：

1）提高政府服务意识，重视流动人口问题

要真正实现流动人口基本公共服务均等化，首先，政府部门必须正确认识流动人口的重要性以及流动人口对城市经济发展的贡献，消除以往对流动人口的偏见与歧视。其次，政府各工作部门及相关人员应提高自身服务意识，从思想深处改变对流动人口实际上“管理”和“控制”的观念，树立“服务优先”的意识，充分发挥服务型政府的职能。最后，政府应重视流动人口基本公共服务供给问题，将流动人口纳入到基本公共服务体系当中，切实保障流动人口基本权利。

2）加强流动人口基本公共服务均等化制度建设

要实现流动人口基本公共服务均等化的目标必须加强相关制度建设，主要从以下三点出发：

第一，加快户籍制度改革。2009年2月23日，上海启动第四次户籍制度改革，推出“居住证转户籍”模式^[39]。该模式为流动人口加入上海户籍开辟了一条道路，但由于条件要求较高（如居住证需达到七年、申请人员必须是中级职称或以上等），实际达到要求的人数并不多，大部分流动人口被拒之门外。2013年6月，上海再次提出居住证积分制管理模式，成为中国内地首个对外来人员实行积分制管理的城市。外来流动人口持有居住证并且总积分达到标准分值120分，就可以享受到与上海户籍居民基本相同的公共服务待遇，此外，还可以通过一定的指标积分实现积分落户。然而，由于大量流动人口文化层次较低，无法拿到120分的标准分，而被挡在基本公共服务的门外^[40]。因此，上海应加快推进户籍制度改革，重点完善居住证制度，建立流动人口租房、就业以及享受公共服务的制度基础，进一步减弱户籍制度对流动人口基本公共服务的限制，实现流动人口基本公共服务均等化。我们认为可以根据来沪人员综合素质和实际贡献情况，科学设定评分指标体系，对指标累计积分合理划分积分段，由低到高分别对应不同类别的居住证，作为提供公共服务的基础依据，实现流动人口科学分类。

第二，完善财政体制。首先，规范财政转移支付制度，在实现流动人口基本公共服务均等化的过程中，在明确中央、省及市所需承担责任的基础上，明确中央政府在流动人口公共服务供给方面的责任，并落实为具体的财力配置，扩大公共服务供给资金来源。其次，通过整合现有公共资源，减轻财政支持负担，以教育为例，可通过鼓励民间力量办学等方式整合现有资源，达到减轻财政支出压力的目的。最后，将流动人口基本公共服务项目开支列入公共财政预算中，建立以政府为主导、公共财政为主体的基本公共服务均等化经费投入机制，以此来保障流动人口基本公共服务投入，此外，可根据流动人口数量及需求变化，动态调整经费预算，逐步促进流动人口达到户籍居民投入标准。

第三，完善流动人口法律法规。目前，上海流动人口法律法规中以卫生、计生类居多，而其他方面相对较少，如流动人口子女教育、居住等方面的法律法规相对缺乏。要提高流动人口公共服务供给的质量，实现流动人口基本公共服务均等化，就必须首先从法律层面上保护流动人口的基本权益，完善流动人口相关法律法规。一方面，扩大流动人口法律覆盖面积，将法律覆盖到流动人口的计生、教育、医疗卫生、社会保障、就业以及居住等各个方面，明确流动人口各方面的权利与义务，切实保障流动人口能够真正享受到法律赋予的基本权利。此外，立法者还应改变以往立法的角度，从以往以管理为主转变为以服务为主，以适应当前政府职能转变的大趋势。另一方面，要及时调整或废除过时的、不适应的法规，并对各区、县对流动人口带有歧视性的政策和法规进行清理，制定上海市统一的流动人口管理的法律规定^[41]。

3）健全流动人口服务管理体制

第一，加强部门协调，建立流动人口综合协调机构。上海在流动人口的管理方面现采用的是无锡式的“大人口机构统筹型”的服务管理体制，我们认为可以将这一职能赋予某一政府部门，如发改委，统一流动人口综合协调机构的职责，负责统筹协调全市流动人口基本公共服务均等化工作，具体包括流动人口公共服务相关各部门资源的整合、各部门工作的综合协调、政策的制定和完善等，形成从市级到基层层次分明、职责明确、协调统一的流动人口服务管理体系。从而有利于加强各部门的统筹协调，提高流动人口服务管理效率。

第二，强化信息共享，构建流动人口综合服务管理信息平台。在上海市实有人口信息管理系统（二期）工程的基础上，进一步整合协调各部门资源，形成统一的流动人口综合服务管理信息平台，供各部门信息的采集和使用^[42]。该信息平台横向连通公安、计生、民政、教育、社保、税务、卫生、工商、房管等部门的现有信息管理系统；纵向连接各区县、街道（镇）和社区（村），并涵盖流动人口在上海就业、居住、教育、就医、纳税、社保以及社会贡献等相关信息，为上海市加强流动人口服务和管理提供强有力的信息支持。

第三，统筹人力资源配置，加强流动人口服务管理队伍建设。一方面，结合流动人口空间分布情况和未来增长趋势，测算编排岗位，从整体上统筹人员编制，确保流动人口服务管理人员数量。对于重点区域、重点领域、重点部门在配置服务及管理人员方面可采用优先配置；对于基层人员配备、队伍建设上应给予重点支持。另一方面，加强服务管理人员的学习与培训，建设专业性的流动人口服务管理队伍，提高流动人口服务管理质量。政府财政方面可增加对流动人口队伍建设方面的财政划拨，尤其是对基层人员必要的经费划拨。

第三，建立分层分类的公共服务模式。实现流动人口基本公共服务均等化并不是简单的无差异化，而是在承认差异化的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务^[43]。在公共服务均等化与差异化相结合的基础上，考虑上海实际公共服务资源的供给能力，构建分类分层的流动人口基本公共服务模式。该模式分为两层：第一层为免费的、无差别供给的公共服务，如文化公共资源（图书馆、博物馆、文化馆等）、卫生公共资源及义务教育等；第二层为差别化的公共服务供给，包括养老、医疗、保险、住房、保障等较优质的公共资源，根据流动人口的分类提供不同的公共服务。

第四，拓展多元化服务供给渠道。根据不同公共服务内容，拓宽多元化供给渠道。一是最基本的公共服务如传染病防治、免费计生、社会保障等服务由政府直接提供。二是在义务教育、医疗卫生服务、就业服务等领域，通过政府购买、政府参股等形式，将原先由政府承担的部分职能交由市场主体行使，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的流动人口基本公共服务均等化工作资金投入机制。三是充分放宽基本公共服务投资的准入限制，鼓励社会参与，推进流动人口基本公共服务项目化，提高项目运作水平，充分发挥社会组织、社会工作者的积极作用，促进公共服务领域市场竞争机制的形成。

4）完善流动人口服务供给政策，提高政策执行效果

第一，完善流动人口公共服务政策供给。在政策供给方面，争取做到以下三点：一是在各个部门的现行政策基础上，依据现行流动人口公共服务规划，统一出台针对流动人口基本公共服务的综合政策安排；二是将流动人口纳入城市总体规划体系，重点加大对流动人口教育、居住、医疗等公共服务相关政策方面的支持力度，确保政策供给与需求相匹配，从实质上解决流动人口面临的根本问题；三是在政策的制定方面，尽量具体化、详细化，以便于操作，对于一些只能是原则性的规定，要制订相应配套办法，以免制度流于形式。

第二，提高政策执行效果。在政策执行方面，可采用多种方式提高政策执行效果。一是制定整体规划计划。上海可以借鉴广东的做法，制定《上海流动人口基本公共服务均等化规划》，可在此基础上分部门、分区县，制定相应三年计划，有序推进均等化工作。二是明确职责分工。明确相关部门及人员在政策执行过程中的基本职责，提高执行人员素质，确保政策能够顺利执行。三是强化考核评价机制。在细化、量化工作任务及落实工作职责的基础上，制定流动人口基本公共服务均等化评价、监督、考核机制。

（执笔：张恒龙）

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[22]“专门机构协调型”服务管理体制探索课题组．变革中的抉择——嘉兴模式：“专门机构协调型”服务管理体制新探索[J].人口与计划生育，2009（12）： 10-12.

[1]本报告所指的上海流动人口，是指上海统计年鉴中的外来人口，即包含在上海居住半年以下的流动人口以及居住半年及以上的常住人口两部分。

[2]数据来源：中华人民共和国国家统计局。

[3]数据来源：由《上海统计年鉴2012》数据估算所得。

[4]赵明，朱志军．论城市化与流动人口[J]．城市规划，1998（1）：8-12.

[5]张建斌．浅析城市流动人口对城市发展的影响及其管理[J]．学术论坛．2007（13）：171.

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[17]“专门机构协调型”服务管理体制探索课题组．嘉兴模式：“专门机构协调型”服务管理体制新探索[J]．人口与计划生育，2009（12）：10-12.

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[20]引自：无锡人口服务管理的“一、二、三”http://www.ccgov.net.cn/08zazhi/zzNewsdata.aspx?cateid=22&id=4612

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[26]梁德阔．上海破解“新二元结构”难题研究[J]．华东经济管理，2012（12）：1-4.

[27]引自：创新公租房投融资制度的探索与思考http://www.docin.com/p-238113747.html。

[28]张成钊．流动人口公共服务均等化的现实困境及政策建议[J]．商界论坛，2013（18）：292.

[29]根据市人口计生委2010年抽样调查表明，外来流动人口中打算长期居住的比例为50.9%。

[30]数据来源：由上海市人口计生委《本市外来人口现状及变化趋势预测》数据计算得出。

[31]数据来源：由2006—2012年《上海统计年鉴》，上海流动人口总量及上海户籍人口总量数据计算所得。

[32]数据来源：由2006—2012年《上海统计年鉴》（去除2010年数据），上海流动人口总量及上海户籍人口总量数据计算所得。

[33]数据来源：由图3闵行、宝山、嘉定和浦东新区所占份额相加而得。

[34]数据来源：由《上海统计年鉴2012》，上海各区、县外来人口数据计算所得。

[35]数据来源：由《上海统计年鉴2012》，上海各区、县流动人口及各区、县常住人口数据计算所得。

[36]数据来源：由上海宝山区、松江区统计局数据计算所得。

[37]数据来源：由上海统计局第六次及第五次人口普查数据所得。

[38]数据来源：由上海统计局网站第六次及第五次全国人口普查数据所得。

[39]王唯奇．法律视野下的我国户籍制度改革与完善[D]．中央民族大学，2009.

[40]熊晓辉．上海居住证“积分制”破题户籍制度改革[N]．中国经营报，2013-07-06.

[41]引自：流动人口管理http://www.doc88.com/p-1764773474234.html

[42]梁德阔．上海破解“新二元结构”难题研究[J]．华东经济管理，2012（12）：1-4.

[43]刘玉博，向明勋，李永珍．上海市闵行区推进流动人口基本公共服务均等化研究[J]．上海经济研究，2011（11）：91-98.