江苏省农民工养老保险情况及城乡养老保险体系衔接情况的调研报告

江苏省农民工养老保险情况及城乡养老保险体系衔接情况的调研报告

江苏省劳动和社会保障厅

农民工养老保险及城乡养老保险体系衔接问题是近年我厅在养老保险制度研究和创新上的一个重点。国务院5号文件下发前后，我厅就此问题在全省各地作过多次调研。2006年年初，我们制定下发了《省劳动和社会保障厅关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见》（苏劳社险［2006］2号），以乡镇企业职工为突破口，提出了衔接城乡养老保险体系的具体方法。2006年5月，我们陪同劳动保障部农民工养老保险调研组到苏州市就单独建立农民工养老保险制度的可行性做了一次调研。同年8月，我们又会同厅里相关单位，召集了徐州、南通、江阴、宜兴等地劳动保障局有关人员在南京座谈，总结2号文件的实施情况、问题和对策。

一、农民工养老保险工作

1.基本情况。江苏省从20世纪80年代开始就开展了包括农民工在内的劳动合同制职工养老保险。1998年江苏省修改实施了《江苏省城镇企业职工养老保险规定》（省政府令第139号），明确各类城镇企业及其职工，包括个体工商户及其雇工，不论户籍性质都按照统一的办法参加城镇企业职工养老保险。2004年2月1日实施的《江苏省社会保险费征缴条例》、2006年颁布的《江苏省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（苏政发［2006］40号），均明确规定各类户籍从业人员的平等资格和待遇，并且根据农民工的就业特点提供了政策便利。

截至2006年末，全省参加城镇企业职工基本养老保险的农村户籍人员已达192万人，占总参保人数的18%，占城镇就业农民工总数的20%左右。从地区看，苏南地区统筹城乡养老保险体系的步伐比较快，农民工参保人数增长率较高。据调查，截至2006年6月末，无锡市参加企业职工基本养老保险的农民工已占当地农民工就业总人数的73.5%，苏州市参加企业职工基本养老保险的农民工人数达到62.42万人，占当地总参保人数的1/3。其他地区的农民工养老保险也在稳步推进之中。

2.主要问题。目前，在江苏省城镇就业的农民工总数约在700万人左右。少数人与用人单位签订过比较正规的劳动合同。总体参保率比较低，参保人数最多的养老保险，比例也只有20%左右，与城镇职工相比有较大差距。造成农民工参保率不高的原因主要有以下几个方面:①用人单位不愿意为农民工参加社会保险。农民工大部分在个体工商户、私营企业或乡镇企业就业，主要从事餐饮、建筑、服装等技术含量较低的职业。企业为追求利润，减少人工成本，不愿为农民工参加社会保险。无锡市区有4000多家私营企业参加了社会保险，参保率不到1/3，户均参保人数也远远低于实际人数。大部分乡镇企业，甚至包括建立了现代企业制度的海澜、阳光这样的大型企业也只愿意参加农村养老保险。②农民工参保积极性不高。进城务工经商的农民工进城的目的主要是为了挣钱，回家改善生活，而不是想在城市居住、生活。在城市居住是一种高成本的生活。住房、消费、户籍、生活方式等等对农民工而言，都是难以跨越的壁垒。农民可以进入城镇打工，却没有能力在城镇安家置业。在他们看来，社会保险是遥不可及的城镇福利，自己是农村人，终究要回到农村，参加社会保险没有意义。而且农民工流动性大，收入不稳定，他们对转移手续烦琐、政策复杂的养老保险也不太相信。这些原因就决定了农民工在城镇就业的临时性和不确定性，也决定了大多数农民工不可能想到在城市养老。③行政任职的短期性导致长远的制度安排缺失。部分城市从地方短期利益出发，出台了一些限制人员流动的养老保险政策，使得大量外来从业人员无法接续社会保险关系，影响了外来从业人员，特别是农民工的参保热情。从根源上讲，农民工参保问题的原因在于我国长期以来实行的城乡分割的二元经济结构以及由此形成对农民工的不公平制度安排。

农民工养老保险工作的另一个问题是发展不均衡。地方财力好的苏南地区推进较快，苏中、苏北地区则相对较慢。

3.工作建议。按照城乡统筹发展的原则，我们认为必须认真做好农民工参加统一的企业职工养老保险工作。具体措施:①要坚持规范劳动用工，从源头上把好农民工社会保险参保关。要采取多种措施，加大《江苏省劳动合同条例》和《江苏省社会保险费征缴条例》的贯彻力度。通过政策推动和执法监察双管齐下，劳动用工管理实现突破。继续把扩大养老保险覆盖面作为劳动保障工作的重点，明确本省行政区域（含乡镇范围）内的各类企业、个体工商户、民办非企业单位等用人单位和与之形成劳动关系的劳动者，均须参加企业职工基本养老和医疗等各项社会保险。个体工商户、灵活就业的原农村居民可以个人身份参加企业职工基本养老保险，缴纳基本养老保险费。②尽快将乡镇各类企业纳入城镇企业职工养老保险覆盖范围。由于种种原因，乡镇平等地参加企业职工养老保险、医疗等社会保障的地位没有得到明确。乡镇企业参保率低，是农民工参保数量不足的重要原因。根据我们对苏南地区的调查，乡镇企业参加城镇养老保险的比例不足50%。苏北、苏中地区的乡镇企业参加城镇养老保险的就更少。乡镇企业是吸引农民工的主要单位，提高农民工参保率，关键要尽快把乡镇企业纳入城镇养老保险范围。③逐步消除二元经济结构，统筹城乡发展。逐步打破城镇和农村户籍管理制度，取消住房、教育等与户籍和身份挂钩的制度，降低在城市居住的成本。改革农村经济制度，明晰产权关系，完善农村土地所有权制度。有条件的地方，可以对农村集体经济组织实行公司制改造。④进一步完善企业职工基本养老保险关系转移办法和城乡养老保险体系衔接办法。

二、关于城乡养老保险的制度衔接

1.基本情况。江苏省各地都已经制定了城镇养老保险和农村养老保险的衔接办法。在此基础上，根据多次调研的情况，我们于2006年2月份出台了《省劳动和社会保障厅关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见》（苏劳社险〔2006〕2号），对乡镇企业职工的农村养老保险个人账户、缴费年限和企业职工基本养老保险个人账户、缴费年限互相转换的方式做了规定。农村养老保险转为企业职工基本养老保险时，可以选择折算、补差和封存三种方式进行换算；企业职工基本养老保险账户和缴费年限转换为农村养老保险账户和缴费年限时，将基本养老保险个人账户全部储存额直接转入农村养老保险个人账户。

由于该方案较好地融合了各地业已实行的政策，实际效果普遍反响较好。下一步，如何将此办法推广运用到全部农民工参保群体，还有待进一步研究。

2.主要问题

（1）农保制度不明确。由于国家对农村养老保险政策和发展方向不明确，江苏省各地现行的农村养老保险都还处在各自试点的阶段。参保对象、模式、进度和政府责任都不一样。这种状况制约了农保的发展，也制约了农村养老保险和城镇养老保险的衔接和转换。

（2）企业职工基本养老保险制度和管理体制正在改革。江苏省目前正在按照国家统一部署开展基本养老保险制度和管理体制改革，改革中的有关具体政策、现实效果和可能遇到的问题都还需要时间做进一步的观察和研究。这一情况也对尽快构建和完善城乡养老保险体系衔接通道形成了一定影响。

3.政策建议　解决农民工社会保险问题以及农村养老保险和城镇养老保险之间的衔接问题还要从农村养老保险和企业职工基本养老保险两方面入手。①尽快统一江苏省农村养老保险制度。要以立法的形式明确其制度性质、运作模式、管理体制和政府责任。目前，国家和江苏省正在进行此方面的工作。②企业职工基本养老保险制度改革要尽快做到位，其中扩大覆盖范围、提高统筹层次、做实个人账户等改革目标要确保实现。