潘 榕
《广西壮族自治区城乡居民基本养老保险实施办法》（桂政办发〔2014〕70号）（以下简称《办法》）正式实施以来，梧州市按照“保基本、广覆盖、可持续”的原则，不断推进和完善覆盖全体城乡居民的基本养老保险制度，并发挥好社会保险在保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展的作用等方面取得了良好成效。但在具体实施过程中仍存在一些问题制约城乡居民基本养老保险制度（以下简称“居保”）的深入实施，尤其是在社保制度仍未成熟的广大农村地区，农民参保存在诸多问题，影响社会保障制度的建立健全。为此，国家统计局梧州调查队成立了专题小组，深入全市3县1市3城区的农村，面向广大农村居民及村一级基本养老经办机构开展问卷调查，挖掘城乡居保开展过程中的存在问题及成因，并针对问题提出建设性意见及对策。
一、调查开展情况
为保证样本的科学性和监测的连续性，同时避免某调查点的特殊性影响全体样本的情况，梧州调查队采取均匀分布、点面结合方式，在梧州市分市县住户调查样本框中随机选取了100名年满16周岁、符合城乡居民基本养老保险参保条件的农村常住居民，以入户面访及电话访问等两种方式开展问卷调查，样本覆盖3县1市3城区，遍及17个乡镇25个行政村。同时，从行政村中抽取10个样本，对该村居民养老保险经办人进行了一对一调研，从保险收益人、保险经办人两方入手，同时印证养老保险的落实情况，避免单方面表述的偏颇性。
二、居保制度落实基本情况及成效
（一）居保制度实施情况
1.覆盖率超七成。据统计，100名受访农村居民的平均年龄为46.71岁，无国家机关和事业单位工作人员，均符合居保参保条件。受访对象中，有75%参加了居保；而从10个村级养老经办人提供的数字来看，这些村的居保平均参保率为78%，证明该项保险在全市的覆盖率约为70%—80%。有21%的村民从未缴费参保，另外4%的村民曾缴费参保但后来因故中断。
2.8成居民缴最低档次费用。75名参保的受访对象中，有11人已年满60周岁，开始领取养老金；其余64人正在缴费参保，人均累计参保缴费3.75年，绝大多数为新型农村养老保险试点之年开始参保。这64人中，有54人缴纳的为最低100元/年保费的档次，占比为84.4%；其余年缴费档次为200元、500元、800元、1000元、1500元和2000元的分别有3人、1人、1人、3人、1人和1人。而根据万秀区有关部门统计的数字显示，2014年该区新农保缴费人数为17951人，其中第一档100元缴费人数为15719人，占总人数的87.56%。证实参保缴费最低档次的农村居民占了八成以上。
3.不参保原因分析。在“为何不参保”的原因调查中，有24%表示“经济能力负担不起”，有12%表示“养老金太少，家庭经济能力和家人赡养已足够养老”，有20%因为已参加其他养老保障，有8%是因为手续烦琐或因户籍、养老保险关系转移等问题中断了缴费，还有36%的因为其他原因，如“太年轻，未考虑到养老”“对养老不关心”“根本不知有养老保险制度”等。
（二）居保制度成效
随着社会老龄化问题越来越突出，城乡居民基本养老保险成了无工作单位、无劳动能力、无家庭赡养能力的60周岁以上“三无”群体的重要经济来源。受访村民反映，通过参加居保，使无固定收入的广大农村地区老年居民“老有所养”，即使失去劳动能力或经济支援后仍能独立生活，一定程度上减轻了子女的经济负担，对部分贫困、孤寡的老人意义更为重大。同时，也使农村居民普遍提高了对养老保障的重视，养成定期存款的习惯，为进入晚年生活预先囤谷积粮。
三、当前居保参保特点及存在问题
虽然居保在本市农村的覆盖面达到75%，且参保率逐年提高，但不可忽视的是，农民参保档次存在偏低的特点。在问及参保人员“为什么选择这一档次的养老保险”时，占21.88%的受访对象表示“只知道有这一档次”，有32.81%是因为村委工作人员或家人朋友建议，有37.5%认为是“家庭经济能力决定”，1.56%认为其他档次不划算，另有6.25%表示是其他原因造成。从这一问题中可以反映出当前村民对待居保的态度及居保实施过程中存在的诸多问题。
（一）村民参保存在六大问题
从村民参保情况来看，总结出五大问题。
一是不太了解基本养老保险政策。在对政策了解不充分的情况下，“随大流”、“从众”心理影响参保抉择。在受访过程中了解到，很多村民对缴费档次和目的并不知情，亦不了解国家的有关对应补贴政策，只模糊知道“要交100元”，甚至混淆新农保（注：新型农村养老保险的简称，城乡居保的前身）与新农合（注：新型农村合作医疗制度的简称），简单盲从于邻居、家人或村委工作人员的建议。藤县埌南镇界田村一韦姓村民表示，他参加100元/年档次新农保的原因是“经办机构认为我符合100元的档次”。同时，有村民对政策变化波动产生不安全感，不信任、不看好国家这项优惠政策。47岁的倒水镇古善村一于姓村民对以后是否保持“60周岁即可领取养老金”、“缴费满15年”及有关补贴政策的长效性提出了质疑。
二是村民被动参保比较普遍。一方面表现在意愿上。据经办机构工作人员统计：乐意参保、主动缴费的村民大概只有30%至40%，其余村民需村级养老经办机构人员上门反复动员、做思想工作才勉强参保。另一方面表现在缴费上。由于村委为参保村民建立了个人账户，代收代扣，很多村民对扣缴详情并不了解。如长洲镇竹湾村，由村委在村民每年获得的集体分红中扣出100元直接划入个人居保账户，参保村民表示无奈又被动，无从选择是否参保和参保档次。
三是基层对于扩大参保覆盖面存在应付心态。在调查中了解到，不少村民将参加居保作为政府强加的一项收费项目，部分村委亦将扩大居保覆盖面作为一项任务来简单推行，难免使双方产生“随便参加最低档次完成任务”的应付了事心态，缺乏对政策的深入了解。在接受调研的村级经办机构人员中，有4个同时接受了问卷调查，4人参保的档次均为100元/年，其经济能力明显不是决策的决定因素，“完成任务”是参保人员的普遍心态。
四是年轻人群体对于参保相对冷漠。据统计，已参保的75个受访对象平均年龄为48.7岁，25个未参保人员平均年龄为40.72岁。由于“60周岁”对年轻人而言较为遥远，对于晚年生活的居家养老关注度不大，表现出“事不关己”的态度。亦有部分年轻劳动力因到城市里工作，向往在外定居生活，购买城镇职工养老保险，对城乡居民基本养老保险兴趣不大。
五是保障水平偏低，“参保不保”。不少受访对象反映基础养老金补贴及个人养老金返还额度太少，起点低，比一般救助金、低保等待遇差，不能满足日益上涨的生活成本所需。且近年出台的被征地农民可参加城镇职工养老保险的政策惠及不少农村居民，使得城乡居保吸引力下降。越靠近城市边缘的农村，这一现象越明显，如龙湖镇新民村、长洲镇竹湾村等人均收入较高、因城市建设需要征地面积较大的近郊农村。竹湾村村民曾某夫妇曾参加新农保，但中途转而缴费参加被征地农民养老保险。根据自治区最新文件精神，最低基本养老金标准将继2013年从55元/月提升至75元/月后，继续上调至90元/月。待遇提高了，但对农村居民的吸引力不大。不参保的受访对象中，只有28%动摇了，表示有意参保；另外72%仍然不感兴趣。
（二）突出问题及成因分析
1.政策宣传不到位。城乡居民基本养老保险制度实施后，居民每年可以按100元至2000元不同档次缴费，共12个档次，国家对各档次给予相应补贴。年满60岁并缴费满15年后，参保人员可以在国家给予的基础养老金75元/月基础上，获得个人缴存账户余额的返还。这是城乡居保“个人+国家补贴”筹资养老方式的创新之处，是国家实施的一项惠农政策，但从调查中发现，无论是农民还是经办养老的村委，对新政策均知之甚少。受访农民中，81%表示不了解基础养老金的定义与养老待遇的计算方式，甚至没听说过这一政策；36%表示村委从来没有向自己或家人宣传过养老保险制度，更勿论缴费档次、补贴率、基础养老金。政策宣传的不到位加上自身文化水平较低，造成村民对养老保险制度的不了解、不信任甚至反感。在调查过程中了解到，为加强养老保险推进力度，“一百、七十五”成了该政策的宣传口号，即村民只知道“交100元、返75元”，而根本不知道除了100元外的其他缴费档次及75元以外个人账户额度的返还。
2.经办人员“不专不精”。养老保险经办机构工作人员是连接政府与政策受惠群众的重要桥梁，负责向村民宣传讲解、为村民办理业务。但从10个抽样行政村情况看来，普遍存在经办人员“不专不精”的情况。“不专”是指没有专门从事该项业务的经办员，基本由每一村居片区的村委委员各自包揽该片区居民的所有养老业务，人员水平参差不齐。“不精”是指经办员办理业务水平不高，据调研，10个经办机构的受访经办人员中，被问到基本养老保险有几档、最高和最低档次的缴费及补贴标准时，没有一人能完全答对，最多只能回答一半，大多表示“不了解、不清楚”，甚至所了解程度还停留在《办法》出台前的新农保试点标准，极容易误导村民对保险制度的理解和参保抉择。
3.政策调整制度衔接有待完善。在调查中了解到，从“旧农保”到2010年新农保试点，到2014年全面实施城乡居民养老保险，由于三个阶段的制度对养老保险实施办法、缴费及补贴标准规定有较大差异，在地方层层铺开时各种新旧制度的衔接问题纷至沓来。如村民曾缴费但后来中断，曾缴金额如何处理；村民不懂如何将旧农保个人账户余额转移到新农保户头上。岑溪市糯垌村一村干本身是村里养老保险经办人员，但也不清楚为儿子曾缴存的旧农保余额如何进行转移，户头余额一直搁置。另外，新旧政策变动幅度较大亦使村民对养老保险制度存在疑虑和不信任。如2010年新农保试点铺开时并没有规定村民的缴费年限，2014年城乡居民合并成统一的基本养老保险制度后，则规定村民一定要缴费满15年，60周岁后才能领取养老金，造成参保人员对养老政策信任度降低、产生不理解情绪，居保工作推进难度加大。
4.外出从业人员参保难题。当前，梧州外出从业人员约有66.6万人，其中绝大部分是农村居民。外出从业人员参加本地城乡居民养老保险遇上了身份核实、按年续费、联络沟通等问题。在对受访100位对象的调查中发现，有家人在本乡镇以外从业的占了59%；这部分外出从业人员中，有56%在本村参加了基本养老保险，有22%在外参加了城镇职工养老保险，但也有22%因各种原因无法参加任何养老保险。在对养老经办人员的调查中也发现，有30%的行政村存在外出从业村民养老保险征缴困难。
5.参保过程透明性有待加强。城乡居民基本养老保险在某些地方的实施是笼统、由村委单方操作的，村民从头到尾只知道缴了钱，对个人利益和账户余额不知情。倒水镇路垌村一黎姓村民表示，每年缴费后只有收据一张，无各年详细收支列表或存折，动摇了他对养老制度的信心。
四、对居保制度的对策建议
（一）加大经办员培训力度
为提升经办人员的业务水平，必须下大力气加大宣传培训。实行分层级、抓重点的方法，从镇级农保所到村级养老经办机构，从统筹负责人到村委干部，到村民小组负责人，重点、分批抽调主要力量办班培训。除培训基础知识和政策好处外，还要从思想上端正部分业务人员应付了事的心态，并定期抽检相关人员对制度的熟悉和掌握程度。
（二）提高村民了解信任度
搭好沟通桥梁，巧妙开展基本养老制度宣传，提高居民对基本养老保险制度的了解度和信任度。针对农村居民居住交通不便利、理解能力有限等特点，改变集中培训、简单命令方式，以板报、广播、事例等形式正面、通俗地宣传养老制度的具体档次、发放形式、国家补贴程度及对农村居民晚年生活的有利之处。如宣传张某通过购买300元/年档次的居保，享受了高于100元/年20元的国家补贴，缴满15年后每月、累计1年可领取多若干元的养老金；如若张某购买500元/年档次的居保，则待遇更可提高若干元。通过通俗易懂的举例，从切身利益说服村民按实际经济能力参保。
（三）进一步完善居保制度
针对居保制度实施过程中发现的问题，下大力气研究如何妥善解决制度衔接矛盾，尽量满足居民的养老需求。一是尽快制定出相应措施，解决中断参保人员过去缴费金额如何处理问题；二是加大解决新旧农保账户对接问题的力度，考虑个人身份核对后自动将旧农保账户余额转存个人或直系亲属名下养老保险账户，省去村民周转麻烦。三是完善外出从业人员、低保特困人员、身份证过期居民个人信息登记，降低参保难度，提醒村民按时参保。四是根据物价指数上涨幅度及基本生活用品价格，适时调整基本养老金标准，满足“三无”群体的基本生活所需。五是考虑900～2000元缴费档次也实行分档次补贴，鼓励居民按实际经济能力参保。
（四）增加居保办理透明度
一是杜绝行政强制、简单代办的做法，强调村民自愿参保、自行选择档次，消除制度执行过程中产生的各种矛盾和负面影响，提高村民对养老保险的好感和兴趣。二是及时公开居保缴费情况、补贴发放动向、居民个人账户余额、缴费年限等信息，方便居民查阅，及时得悉与自己利益相关的信息，增强参保信心。
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