江苏省农民工劳动保障权益执法监察工作的调研报告

江苏省农民工劳动保障权益执法监察工作的调研报告

江苏省劳动和社会保障厅

为贯彻江苏省农民工工作领导小组第一次会议精神，根据《关于印发农民工工作调研计划的通知》（苏劳社〔2006〕41号）的要求和部署，我们制发了专项调查统计报表，并赴徐州、苏州和扬州三市及其部分下属县（市），开展了农民工权益维护执法监察工作的专题调研。

一、基本情况

近年来，江苏省各级劳动保障部门和监察机构高度重视农民工权益维护执法监察工作，明确工作要求，加强协作配合，落实工作责任，强化机制建设，积极开展监察执法，取得了显著的工作效果。据统计，2005年和2006年上半年，全省监察执法涉及使用农民工单位70 270户，涉及农民工475.03万人，办理侵害农民工权益案件（指已立案）24 868件，补签劳动合同46.03万份，追讨工资36 562万元，补办社会保险28.73万人，补缴社会保险费21 140万元，清退童工757人，取缔涉及农民工非法职业中介机构2 779户，清退风险抵押金1 542.6万元。

1.从案件类型看，工资支付、社会保险办理、劳动合同签订、招用人员和执行工时规定类为主体，分别达到40.2%、17.5%、16.1%、9.4%和8.7%（图1）。由此可见，工资支付基本上是农民工权益案件的“半壁江山”，是农民工权益维护的重中之重；劳动合同与社会保险基本相当，占有相当大的比例，也是农民工权益维护的重点。

图1　各种案件类型及比例

2.从涉案单位类别分析，制造企业与建筑企业是侵犯农民工权益的“重灾区”，接近案件总量的60%，餐饮服务和批发零售企业也占有较大比例（图2）。从总量上看，制造企业案件数量超过建筑企业，但鉴于制造企业数量远大于建筑企业数量的现实以及劳动保障监察案件办理的实际情况，建筑企业侵犯农民工权益的问题突出，是治理和监管的重点。

图2　涉案单位类型及比例

3.不同类型的案件，涉案单位类别又有一定的差异。工资类案件中，建筑企业首当其冲，达到同类案件的38%（图3）；社会保险类案件中，制造企业问题最为突出，基本达到同类案件的一半，其次是餐饮服务和批发零售企业，而建筑企业的比例较小（从执法实践看，这并不表明建筑企业农民工参加社会保险的情况较好，而是因为鉴于该行业的特殊情况，建筑企业没有作为社会保险执法检查的重点）（图4）；工时类案件中，制造、餐饮服务和建筑企业是主体，接近同类案件的70%（图5）。

图3　工资类案件

图4　社会保险类案件

图5　工时类案件

二、主要做法

（一）抓住热点难点问题，认真部署专项执法检查活动，促进维护农民工劳动保障权益任务的落实

针对不同时期侵犯农民工权益违法行为的特点，适时开展专项执法活动，年初的清理整顿劳动力市场秩序、年中的夏季执行工时制度、岁末的工资支付专项执法检查，已经基本形成惯例。各级劳动保障部门认真部署，周密计划，集中抽调执法力量，深入使用农民工较多的行业和单位进行实地检查，严厉查处侵犯农民工权益的违法行为，保证了维护农民工权益各项任务的落实，促进了社会的稳定。特别是在工资支付专项检查中，各级劳动保障监察机构集中和投入主要力量，以建筑施工、加工制造、餐饮服务及其他中小型劳动密集型企业为重点，以用人单位是否低于当地最低工资标准和是否按时足额支付为主要内容，通过劳动保障监察人员的不懈努力，专项检查取得了明显成效。另外，全省还开展维护未成年人合法权益的专项检查，以农民工集中的行业和企业为重点，对使用童工的单位进行严肃处理，并将童工安置回家。

（二）积极开展劳动保障法制宣传工作，促进农民工维权氛围的营造

企业懂法、民工知法是有效维护农民工权益的重要前提。近年来，各地积极借助报刊、电视、网络等各类媒体的力量，通过开辟报纸专栏、展开跟踪采访报道、曝光严重违法的单位、进行电视专题播放等多种形式，广泛宣传维护农民工权益的重要意义，进一步普及劳动保障法律法规知识，提高用人单位和劳动者的法律意识。仅2005年专项检查期间，全省就组织人员深入企业车间、建筑工地等场所，免费发放《农民工维权手册》、《农民务工培训读本》等宣传资料58万份，开展宣传咨询活动274次。

（三）加强部门配合和联动，促进农民工维权工作合力的形成

为确保维护农民工权益执法取得实效，各地注意加强与相关部门组织的协作，明确分工，协作配合，形成了良好的工作合力。在建筑业农民工工资支付执法中，建立了劳动保障部门、建设部门和工会的三方联动机制。劳动保障部门对工资支付和劳动合同管理情况进行检查；建设部门负责对工程款支付情况、建设工程总分包情况进行检查；工会组织则对用人单位依法组建工会、农民工加入工会等情况进行监督。在清理整顿劳动力市场持续执法中，由劳动保障监察机构牵头，成立公安、工商、市容部门参加的联合检查组。联动机制的建立有利于及时通报情况，有效采取措施，保证了执法的效果。

（四）狠抓制度建设，促进农民工权益保障长效机制的巩固

在做好农民工权益维护执法的同时，劳动保障监察强化了对农民工维权的事前控制，积极探索和建立维护农民工权益的长效机制。①强化企业工资支付制度。指导督促企业认真贯彻执行工资支付各项规定，依法明确基本工资、岗位工资标准、加班工资计算基数等，在科学的劳动定额基础上，合理确定计件工资单价。重点推动建筑企业依法建立规范的农民工工资支付制度，依法按时足额支付农民工工资。常州市针对建筑领域内农民工对拖欠工资举证难的问题，要求建筑企业对使用的农民工实施考勤卡制度，记录农民工工资标准和工作量等事项，方便农民工维权。②建立工资支付保障制度。盐城、徐州、连云港、扬州、无锡、宿迁、苏州等市均已实行建筑业企业工资支付保证金制度，要求建筑企业承接项目后必须缴纳农民工工资保证金或提供担保，存入指定专户，作为该项目发生欠薪时支付农民工工资的应急保障。③实行农民工权益告示牌制度。各市普遍推行了农民工权益告示牌制度，在施工现场等民工聚集场所，悬挂农民工权益告示牌，公示维权的内容、途径以及方式，方便了农民工维权。④充分发挥劳动保障诚信制度的作用。将企业农民工权益维护情况作为评价企业劳动保障守法诚信的重要内容，记入企业信用档案，对严重侵犯农民工权益的，降低信用等级并依法向社会公布，对违法企业起到惩戒作用。

三、存在问题

（一）侵犯农民工权益行为仍呈高发态势，劳动保障监察面临巨大挑战

1.各类“传统”形式的劳动保障违法行为仍然比较突出，影响了劳动保障监察的权威。农民工权益维护监察执法虽然取得了一定成绩，但问题远未得到根本解决，主要的违法行为仍不同程度的存在。①劳动合同签订率低且不规范。据扬州市调查，该市有40%的农民工与用人单位只有口头约定，没有书面劳动合同；有20%的农民工既没有书面劳动合同，也无口头约定；在签订的劳动合同中，有大量的侵权合同、霸王合同甚至是无效合同。②拖欠农民工工资问题和风险依然存在。特别是在建设、船舶修造领域，由于规模和资金等原因造成的工程款前清后欠的现象仍然未能消除，转包、分包情况严重，个人包工头用工的情况难以禁绝，农民工流动性极大，劳动关系难以认定等复杂因素，农民工工资支付及用工管理形势仍不容乐观。其他行业的企业，工资支付不规范、克扣农民工工资和不按规定支付农民工加班工资现象也比较突出。③超时加班情况严重。苏州市的抽样调查表明，每天工作超过8小时的农民工达到22.2%，其中每天工作10～12小时的为6.2%；每周只能休息一天的为22.4%，基本没有休息日的为9.6%。④农民工社会保险参保率较低。各地对农民工参加社会保险的认识不统一，工作力度不一，地区之间很不平衡；不少企业逃避为农民工参保缴费，也有一些农民工不愿意缴纳社会保险费。

2.许多“新型”的劳动保障违法行为不断涌现，劳动保障执法难度加大。一些用人单位钻政策、法律的空子，想方设法采取措施逃避责任，隐性侵权行为增多。例如利用劳务派遣市场的混乱，以劳务派遣之名，行侵犯农民工权益之实；无节制加班加点，却不记录加班时间，不载入考勤，要求职工填写“加班志愿书”；实行不合理的劳动定额，以计件形式变相克扣职工工资；实行最低工资标准，却要求职工缴纳个人承担部分的社会保险；单方面制定不合法、不合理的规章制度，随意处理处分职工；小时工、季节工泛化，使不签订劳动合同、不缴纳保险违法行为“合法化”。这样不仅加大了调查取证的难度，再加上相关法律规定的滞后，又给认定及处理工作带来了很大的麻烦。

（二）劳动保障法制建设相对滞后，农民工权益维护缺乏刚性的法律支撑

1.现行法律法规对违法行为处罚力度不够，企业违法成本太低。目前，对不签订劳动合同和拖欠、克扣工资的行为，要先责令改正，拒不改正的才能处理处罚，表明上述违法行为，如果没有被查处，用人单位就会获得巨大的非法利益。被查处后改正了违法行为，违法成本为零。对查处后拒不改正的，只是设定了数额不高的罚款和赔偿金，且这些规定在实践中落实也存在较大障碍。

2.劳动保障监察缺乏必要的行政强制措施，在调查取证和执行过程中缺乏手段，执法效果大打折扣。对拒不接受检查或者不按要求提供材料的，只能处以2万元以下罚款；对拒不履行政处理处罚决定的，在行政诉讼时效期满后，才能向人民法院申请强制执行。这对于企业主拖欠、克扣农民工工资后逃匿、恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施，以及建筑行业由项目经理部招工异地施工和通信光缆、道路过境施工等情形下发生的违法行为，根本无法有效制止和惩处。现在各地推行的工资保证金制度，由于缺乏必要的法律支撑，只能依靠建设部门的综合行政管理措施在建筑行业推行，而在建筑行业以外全面推行，就会面临法律基础缺乏的问题。

3.对农民工的劳动保障缺少有针对性的政策制度。农民工流动性强、流动范围大、岗位特殊，劳动合同、工资计发、社会保险和现有的制度设计具有很大的距离，形成现实和政策的脱节，实践中往往造成用人单位和劳动者双方都不愿意签订劳动合同和参加社会保险，使执法维权处于两难状态。

（三）劳动保障监察力量、条件仍很薄弱，无法适应现实的需要

江苏省的劳动保障监察队伍建设虽然已经取得了长足的进步，但和形势的要求相比还相差甚远。人员配备不足、经费匮乏、装备落后，这些问题在苏北的县（市、区）级尤为明显。

1.从机构建设来看，全省尚有11个劳动保障监察机构为自收自支性质，6个为差额拨款，监察机构参照公务员管理大都没有解决，影响了劳动保障监察队伍的稳定。

2.从人员配备来看，目前全省共有专职劳动保障监察员850人左右，而据统计，2005年末全省第二、三产业就业人员共3 089.43万人，专职监察员与非农从业人员的比例达1∶36 000。2004年末全省产业活动单位50.24万个（另有个体经营户251.60万户），按每名监察员每年平均巡查60家单位计算（劳动保障部要求是50户，且由于检查需两人以上共同进行，实际每人年巡查户数超过120户），仅对50万户产业活动单位巡查一遍就需要很长时间。

3.从经费和装备来看，自收自支和差额拨款的劳动保障监察机构不符合行政执法职能性质的要求，另一方面，劳动保障监察机构的经费普遍短缺，劳动保障执法条件总体较差，全省尚有37个劳动保障监察机构没有执法专用汽车，43个劳动保障监察机构仅有一台电脑。

四、对策和建议

（一）加强宣传教育，营造良好的社会氛围

深入宣传劳动保障法律、法规、政策，增强用人单位守法和农民工维权的自觉性。向民工宣传维权知识、方法、程序，逐步提高农民工的维权意识、维权信心和维权能力。对严重侵犯农民工权益的，增强新闻舆论监督力度。形成企业知法守法，民工依法维权，社会广泛关注的良好氛围。

（二）加强协作，整合资源，完善执法联动机制

首先，在劳动保障部门内部形成联合维权机制，理顺劳动保障监察与社会保险、就业、劳动争议仲裁机构的关系，整合和发挥劳动保障部门的整体功能，在劳动保障部门内部形成农民工维权的强大合力。其次，要继续保持和加强与建筑、工会、公安、法院等部门的沟通联系，进一步探索和建立以劳动保障监察为主、其他部门组织协作配合的农民工维权执法联动和监督检查机制，形成强有力的农民工权益保护网络。

（三）坚持标本兼治，加快长效管理机制建设

执法检查是事后纠正，纯粹依赖执法检查的效果也只能是治标不治本，只有建立长效管理机制，才能确保农民工合法权益切实得到保障。要全面建立工资支付监控制度，积极探索并建立欠薪保障制度，从根本上保证农民工工资权益不受侵害；加强劳动保障监察信息化建设，积极推行企业劳动保障诚信制度，实施动态监控和跟踪管理，促进企业守法经营和诚信经营。

（四）完善立法，创新制度，从法律政策上加大对农民工合法权益的保障

1.要完善劳动保障监察法制建设，强化劳动保障监察职权，加重对严重违法行为的处理处罚力度。建议对恶意欠薪逃逸、强迫职工超时加班企业以及欺骗求职者的“黑中介”，应呼吁通过立法赋予劳动保障监察基本的强制措施，提高处理处罚标准。

2.完善农民工劳动合同、工资支付、社会保险等问题的政策制度，站在维护农民工权益的角度，立于推进劳动保障全局工作的高度，保证政策的实际性，增强可操作性。

（五）进一步加强劳动保障监察队伍建设，为维护农民工合法权益提供组织保障

加强和编制办公室、财政部门的沟通，尽快解决事业性质劳动保障监察机构依照公务员管理的问题；充实劳动保障监察力量，专职劳动保障监察员与非农从业人员的比例逐步达到1∶10 000；争取和保障劳动保障监察工作经费，改善劳动保障监察工作条件；继续推进在中心乡镇（街道）设立劳动保障监察中队工作。建议充分借鉴上海、青岛等地的成功经验，组建劳动保障监察协管员队伍，推行劳动保障监察网格化管理，进一步延伸劳动保障监察网络，扩大劳动保障监察覆盖面，提高应急处理能力和工作效能。