劳动保障监察行政执法流程

第一节　劳动监察概述

一、劳动监察概述

（一）劳动监察的含义

劳动保障监察是指劳动保障行政部门代表国家对劳动和社会保障法律、法规的贯彻实施进行监督检查，及时发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的一项具体行政执法行为。现行的劳动监督监察包括了两大部分的内容，一部分为劳动监督，另一部分为劳动检查。监察不仅是一种权力，同时也是一种职责。所以，各地劳动保障部门都成立了相应的监察机构，如“劳动监察大队”。劳动监察与其他的社会监督不同，其监察权是法定的。劳动监察制度是发现和纠正违法并实施处罚的行政执法行为。《劳动法》第85条规定：县级以上各级人民政府劳动行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。《劳动保障监察条例》第3条规定，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。

劳动监察是工业化大生产产物。在市场经济条件下，有劳动就应当有劳动监察。劳动监察起源于19世纪初的英国工业革命时期，工业化大生产和工人运动要求政府为改善劳动者的安全、健康和福利对企业的用工行为进行干预。

劳动监察于1802年起源于英国，英国最初对《学徒健康和道德法》的监督是通过自愿性委员会进行的，但监督的成效不大。1833年，英国颁布《工厂法》，首创工厂监察制度。同年，政府将监督工作授权给一些社会名流，由他们履行真正的监察职责，对四名监察员的任命标志着劳动监察制度的诞生。由此可见，只要有保护劳动者的法律就要求有保证法律实现的劳动监察制度。19世纪70年代至20世纪初，美国及很多欧洲国家普遍通过立法设立了劳动监察制度。1890年，国际劳工组织通过了第一批国际劳工标准，其中有关劳动监察的有两项国际标准，一是1919年的《劳动监察（卫生部门）建议书》，二是1923年《劳动监察建议书》。1947年，国际劳工组织通过了《（工商业）劳动监察公约》和1969年《劳动监察（农业）公约》。^[1]劳动监察被看做是一种事实上必需的国家干预责任，一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务。^[2]劳动监察是公共行政系统的一部分，是对劳资双方力量不均衡进行干预的行政执法手段。

（二）劳动保障监察的特点

（1）法定性。劳动保障监察的范围、原则、主体、内容、程序及监察机构和监察员的职责、权力义务及法律责任等都有法律规定。监察主体必须严格依据法律实施检查活动，被监察主体不得以协议或其他任何方式规避监察。

（2）行政性。劳动保障监察属于行政执法的范畴，其行为属于具体行政行为。被监察主体如果对监察部门作出的行政处理决定或行政处罚决定不服，可以依法提起行政复议或行政诉讼。

（3）专门性。劳动保障监察机构是劳动法律规范贯彻实施的专门监督机关，其他的工商、公安、税务等只是在各职能范围内进行相关执法。《劳动保障监察条例》第3条：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。”

（4）强制性。劳动监察权代表国家强制力，被监察主体不能拒绝。《劳动法》第101条规定：“用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，打击报复举报人员的，由劳动行政部门或者有关部门处以罚款；构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任。”

（三）劳动保障监察与劳动争议仲裁的区别

（1）机构不同。劳动保障监察权由劳动保障行政部门行使，劳动保障监察机构是劳动保障行政部门的内设职能机构；劳动争议仲裁权由劳动仲裁委员会行使，劳动争议仲裁委员会由劳动保障部门、工会、用人单位代表组成。

（2）性质不同。劳动仲裁是一种行政裁判行为，仲裁机构处于中立地位；劳动监察是一种行政执法行为，监察机构与被监察者是监督与被监督关系。

（3）适用法律规范不同。劳动法律规范按其规定事项不同，可划分为关于劳动者实体权利义务的法律规范和关于劳动关系运行规则的法律规范；按其法律的约束力不同，可划分为强行性法律规范和任意性法律规范。劳动仲裁处理劳动争议既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，并可以依据劳动合同中的有效条款、企业劳动规则等进行调解和裁决。劳动监察处理案件只能适用强行性法律规范。

（4）程序不同。劳动仲裁机构依当事人的请求而实施仲裁，既不诉不理；劳动监察主体对其职权范围内的事项则应当主动进行监察。劳动仲裁适用调解程序。劳动监察不适用调解程序。劳动仲裁的程序集中体现了自愿原则，如提请仲裁的自愿，处分权利的自愿等；劳动监察体现的是强制原则，如果用人单位违法，在损害他人合法权益、社会公共利益和国家利益的情况下，不允许通过劳动者放弃权利，免于追究法律责任。

（5）处理不同。劳动仲裁追究法律责任一般限于民事责任（经济责任）；劳动监察除追究民事责任外，还可以追究行政责任。

（6）证据收集方式不同。劳动仲裁一般采取“谁主张谁举证”的原则，除法定情形外不主动依职权收集证据；劳动监察不仅要求当事人举证，而且可以主动依职权收集证据。

（7）后果不同。当事人不服仲裁裁决可提起民事诉讼；当事人不服劳动监察处理决定则可申请行政复议或提起行政诉讼。

（8）受理案件时限不同。劳动仲裁受理案件时限是一年，劳动监察受理案件的时限是两年。

（9）权限范围不同。劳动监察主体对违反劳动法的监察相对人则有一定的处罚权，但对被监察事项无调解权；劳动仲裁机构对劳动争议有调解权，但无处罚权。

（10）目的不同。劳动仲裁直接以处理劳动争议为目的；劳动监察直接以查处、纠正被监察主体违反劳动法的行为、督促被监察主体遵守劳动法为目的。

（四）劳动监察和行政监察的区别

行政监察是指行政监察机关代表国家对各级行政机关及其公务员履行行政职责的情况依法进行的监督，与劳动监察相比，都具有法定性、行政性、专门性。

二者不同点为：

（1）主体不同。劳动监察的主体是县级以上劳动行政部门；行政监察的主体是县级以上政府所属的行政监察职能部门。

（2）监察对象不同。行政监察的对象是各级行政机关及其公务员的执法活动；劳动监察的对象是用人单位及其他行政相对人的遵守劳动法的活动。

（3）权限有差异。行政监察机关对行政监察相对人有行政处分权和行政处罚建议权；劳动监察机关对监察相对人有行政处罚权和行政处分建议权。

（4）救济途径不同。行政监察相对人不服监察决定可申诉、复审、复核，但不能提起行政复议和行政诉讼；而劳动监察相对人不服监察决定的，可申请行政复议和行政诉讼。

二、我国劳动监察的立法发展

我国最早的劳动监察工作主要在劳动安全卫生方面。我国劳动保障监察制度产生于新中国成立之初，其标志是1950年政务院发布的《关于各省人民政府劳动局与当地国营企业工作关系的决定》，1982年国务院发布的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》和《矿山安全监察条例》。为建立和维护适应社会主义市场经济体制的劳动保障制度，我国于1993年8月颁布了《劳动监察规定》，开始建立劳动保障监察制度。1994年7月《劳动法》颁布，其从国家基本法的高度赋予了县级以上劳动行政部门监督检查权，进一步推动了劳动保障监察工作的开展。1993年至1994年，正是我国从计划经济向市场经济过渡的阶段，这一时期出台的《劳动法》以及《劳动监察规定》主要是针对调整国有企业内部劳动关系制定的。《劳动监察规定》在最初实施的一段时间里，在推动劳动监察制度在全国的建立，规范以国有企业为主的用人单位的劳动关系，保护职工的合法权益，起到了重要作用。随着我国市场经济体制的建立与发展，原有的《劳动监察规定》与社会发展不相适应的问题日益突出。我国经济市场化程度的加深，企业所有制形式、用工形式呈现多样化，劳动者在劳动力市场中的流动频率加快，劳动关系方面呈现出类型多元化、运行市场化、管理手段契约化、调整方式法制化的特点，这些都迫切要求完善劳动保障法制，依法规范劳动力市场和劳动用工行为。1998年国务院机构改革，将安全生产监察从劳动监察中分离出去，所以，现在我国劳动监察的范围不包括对用人单位安全生产和健康的监察。在这种背景下，为加大劳动保障监察执法力度，进一步系统规范劳动保障监察工作，保证劳动保障法律、法规和规章的贯彻实施，切实维护劳动者合法权益，国务院于2004年11月颁布了《劳动保障监察条例》。该《条例》在总结实践经验的基础上，对劳动保障监察的主体、对象、范围和程序，监察机构和监察员的职责，法律责任等方面都做出明确规定。该《条例》的出台标志着我国劳动监察立法上升到了一个更高的层次，使劳动保障监察建立在统一的法规依据之上。

三、劳动监察的立法原则

根据《劳动法》、《劳动保障监察条例》规定，劳动保障监察主要应遵循以下几方面原则：

（1）重在保护劳动者权益的原则。任何组织和个人对违反劳动保障法律规范的行为都可以举报，劳动者有权利对侵犯自己合法利益的行为要求劳动监察部门进行执法，对违法行为可以进行行政处罚。

（2）合法原则。劳动监察的合法性：一是指执法主体的权限符合法律规定；二是指适用法律正确；三是指执法的程序符合法律规定。即不仅实体合法，程序也应符合法律规定。

（3）公开原则。行政公开是行政权力的性质使然。劳动执法部门除了法律规定的特殊情况外，应当向社会公开，维护社会公众的知情权。

（4）公正原则。公正是法律的基本要义，公正原则要求劳动部门以事实为基础，以法律为准绳，正确处理个人利益与公众利益。

（5）高效便民原则。高效便民体现行政执法的效率性，要求劳动行政执法过程中积极地为劳动者和用人单位提供便捷的服务，执法过程中不影响用人单位的生产，及时处理违法行为。

（6）教育与处罚相结合原则。这是劳动监察部门在进行行政处罚时遵循的一项基本原则。一是要求处罚机关明确处罚不是目的，不能为了处罚而处罚，也不得以罚代管、以罚代教，更不能为了私利而处罚；二是不能只教育不处罚。教育的功能是使其知法守法，但没有相应的处罚就不能产生制止违法的效果。

（7）保障行政相对人权利原则。在劳动执法过程中，劳动监察部门处于主动地位，在进行处罚或作出处罚决定前，应当满足相对人能行使法律赋予法程序性权利的要求，如陈述、申辩、听证、申请复议等。行政相对人的程序性权利的行使能最大限度地保护自己的利益。

（8）监察执法与社会监督相结合的原则。维护劳动法律法规的实施需要相关部门和社会的共同努力，因此，劳动监察应与社会监督结合，密切配合，共同推进劳动监察制度建设。

四、确立劳动监督制度的意义

劳动监察制度的确立对加强劳动保障法制建设有重要意义。

（1）为维护广大劳动者合法权益提供了有力的法律武器。劳动关系的双方当事人在法律地位上的实质是不平等的，使用人单位在经济上处于强势，经常利用这一优势侵犯后者的合法权益。对于这些用人单位违反劳动保障法律、法规和规章的行为，劳动保障监察要合理配置和使用力量，提高劳动执法的针对性和有效性。对劳动争议频繁发生的用人单位，劳动保障监察部门要予以建档并进行重点监控，定期或不定期地到这些企业中检查企业执行劳动法律法规和政策的情况。特别对在签订劳动合同、工资标准和支付工资、参加社会保险、工时制度、劳动标准以及劳动保护等方面的情况，要督促企业纠正违法违规行为，并予以必要的处罚。

（2）有利于推进各级劳动保障行政部门依法行政。规范劳动保障监察执法行为，有利于推进各级劳动保障行政部门依法行政。劳动监察机构必须在劳动保障监察的范围、原则、主体、内容、程序及监察机构和监察员的职责、权利和义务等方面符合法律的规定，监察机构和监察员的违法行为应当承担相应的法律责任。劳动监察机构的依法监察体现了依法行政所要求的行政执法职权法定、主体法定、程序法定等基本原则，也是为了确保国家劳动保障监察权正确行使并得到有效监督。

（3）进一步完善了我国劳动保障法律体系。《劳动法》颁布实施以来，劳动和社会保障法律法规不断完善，工时制度、职业培训、社会保险等方面的法规相继出台，在劳动保障领域初步形成了有法可依的局面。但要做到有法必依、执法必严、违法必究，就必须有强有力的监察执法保障，确保劳动保障法律、法规的权威和实施效果。劳动监察制度是劳动保障执法法律依据，是其他劳动保障法律、法规有效实施的重要保证。劳动保障监察制度的确立丰富了劳动保障法制建设的内容，是劳动保障法制建设的重要成果。

（4）有利于促进劳动关系的和谐与经济社会的发展。劳动主体利益的多元化，使利益主体的需求在法律的范围内得到满足便构成了社会稳定和发展的要素。劳资双方利益的差异性，需要在法律的框架内得以保障，监察执法是劳动保障行政部门调整用人单位和劳动者之间劳动关系的手段之一。通过劳动保障监察执法和法律宣传，能够有效预防和减少违法案件的发生，促进用人单位和劳动者建立和谐稳定的劳动关系，在全社会营造良好的法治环境，从而也促进了经济社会协调和可持续发展。