从人权视角谈公共利益设定的价值取向

从人权视角谈公共利益设定的价值取向

潘　顺^[1]

一

公共利益是所有公权力存在的基础，也是利益和资源分配的一个重要标准，因为“任何国家与社会组织都或多或少地需要一种联动与协调从而实现更大程度的生产活动的效率，此阶段的公共利益和公共意识是人类的一种自发判断和追求”^[2]。在中国当代的政治和经济生活中，公共利益是一个颇受学界关注的一个话语。因为从控权的角度看，政府的公权力与公民的私权利要有一个合理的界限，就是为了公共利益，政府权力的行使也不是无限的，是谓有限政府；另一方面，从立法的角度看，公共利益是无数个公民权利的汇合点，立法者必须考虑在公共利益设定时有可能侵害少数公民的权利，如何平衡公共利益和私人权利是法律制定和法律解释的重要任务。第三方面，从现实的角度看,在中国现代化进程中，铁路和高速公路的建设、城市房屋的强制性拆迁等领域发生了许多恶性案例，某些人恰恰是打着公共利益的旗号侵犯了部分人的公民权利，甚至侵犯了他们最低限度的生存权，人们已经对公共利益产生了不同程度的质疑。所以，理清公共利益的有关问题具有相当大的理论和现实意义。

但是，到底什么是公共利益，却没有哪个国家的法律有明确的规定。这是由于公共利益“利益内容”的不确定和“受益对象”的不确定所决定。所谓“利益内容”的不确定性主要是指由于受利益主体和当时社会客观事实的左右，对利益的形成和利益的价值认定无法固定成型。所谓“受益对象”的不确定性则是指享有公共利益者的范围很难确定，因为公共一词实在是无法给出一个完整而又清晰的定义。德国有学者曾经提出以“地域基础”作为界定“人群”的标准，从而认为公共利益是一个“相关空间内关系人数的大多数人”的利益，也即一定地域内大多数人的利益就足以形成公共利益。但是这实际上是把“公共”局限于一定的地域范围内。这种理解虽有一定的道理，但却无法解释超越一定区域的人们的共同利益，因而还不能有效解释“公共”的概念。与不确定性紧密相联系的是公共利益的流动性。公共利益的流动性的含义是在不同国家的不同时代，公共利益的内容存在很大区别的，比如战争年代与和平年代肯定有区别，而“自由主义法治国家”和“福利国家”对公共利益的理解又有不同。公共利益“不确定性”和“流动性”的重要特征,确实使公共利益在很大程度上“只可被描述却无法对其定义”。但是这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由。于是人们从公共利益的内涵以及确定公共利益的标准、规则等方面对公共利益进行了界定。黄学贤对公共利益的基本因素做了如下概括：第一，公共利益必须具有公共性。凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业,都被认为具有公共性,如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期是可以实现的，而不是虚无缥缈的或可望而不可即的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。^[3]杨宏临认为应该从以下几个方面界定公共利益：公共利益具有意义的重大性；公共利益具有优先保证性；公共利益具有非营利性；公共利益具有社会共享性。^[4]刘莘提出了确定公共利益应遵循的四个规则：1.用公共利益条款来限制公民的基本权利时应当遵守法律保留原则。2.行政机关在运用公共利益条款对相对人权利进行限制时，应当遵守法律程序原则。3.公共利益概念应接受司法审查。4.行政机关对公共利益概念进行解释和裁量时，应遵循比例原则和有利于相对人原则。

从以上论述中，我们能够发现，学界对公共利益的界定重点放在公共利益的外在表现和实现方式上，如公共利益具有公共性和现实性、公共利益概念应接受司法审查等，但是对公共利益设定的内在理念和价值取向关注不够，本文拟对此进行探讨，并且将公共利益的价值取向定位为：公共利益应该彰显人权理念，把人权保护作为设定公共利益的终极标准和目的。

二

何为人权？这是一个非常复杂而又专业性的词语，不同时代不同领域的学者对它有着不同的理解和阐释。下面列举20世纪90年代，尤其是90年代后期的一些出版物对它的解释：

人权是指得到社会承认的人应当享有的人身自由和其他民主权利的总称。

人权是一定时代作为人所应当具有的，以人的自然属性为基础，以人的社会属性为本质的人的权利。

人权即人的权利，也就是作为社会最基本的主体——个人确保自己的社会地位而应该具备的最基本的、不可剥夺的、不可缺乏的、不可转让的与物质生活条件相适应的基本权利。人权一词，依其本意，是指每个人都享有或者都应该享有的权利。……一般说来，人权概念是由权利和人道这两个概念构成的，它是两者的融合。

人权概念想必是这样的：某些权利属于任何时代任何地区所有的人，不管这些权利是否得到承认。

人权作为思想，是人们对未来社会的一种追求；作为现实，则是对现存社会关系的一种规定。

人权亦称“人的权利”，是人应当享有和应该得到保障的权利。是人的生存权、人身权、政治权以及包括在经济、文化、社会等方面享有的民主权利。

综上所述，人权是一个人作为社会主体能够按照其本性生活并与他人生活在一起的权利。最基本的人权包括生命权、人身自由权、人格尊严权，另外还包括发展权、工作权、休息权、结婚和生育权、表达自由权、环境权、受教育权以及法律面前人人平等的权利等。人权就其存在形式来看，可以分为应有权利、法定权利和现实权利。应有权利是最高层次的道德权利，一个国家把能够实现的人权写进法律就是法定权利。虽然法律规定了许多公民权利，但是现实中由于各种各样的原因，法定权利在每个人身上落实的情况是不一样的，只有落实了的权利才是现实权利。随着社会的发展，人们享受到的现实权利总体上越来越多，并且国家写进法律的应有权利也越来越多。可以说，人类社会现代化的历史就是权利不断进步的历史。近代启蒙思想家洛克在《政府论》中以“自然法”作为分析权利的逻辑起点。他认为，根据自然法，每个人生来就有追求“生命、自由和财产”的权利。“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、自由、健康或财产”^[5]在洛克的权利学说中，权利本身就是一个价值，它自始至终都是以一个终极原则出现的。洛克还认为，政府和社会的存在以维护个人的自然权利为目的，反过来讲，权利本身就构成了对政府权力的一种制约。随着时代的发展，为了更好地保护权利，人们还探讨了国家制定法律保护公民权利的问题，从而使权利保护被纳入法制范畴。马克思认为，立法的目的不是限制自由和权利，而是保护自由和权利。他在《评普鲁士最近的书报检查令》中，深刻揭露和批判了普鲁士出版法和普鲁士书报检查法表面上不赞成限制作家写作自由，而实际上保护和加强了普鲁士专制主义的书报检查制度的实质。他还认为，立法要体现人民的意志，“使法律成为人民意志的自觉表现”，法律“应该同人民的意志一道产生并由人民的意志所创立”^[6]，立法应承认普遍的公民的人的权利。要使法律成为人民意志的自觉表现，承认普遍的人的公民的权利，就要实现人民主权的立法制度，实现民主制，“民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”，“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在；在这里人的存在就是法律。”^[7]在马克思看来，自由和权利的实现与立法不可分。要实现自由与权利就要有保障自由和权利的立法，用法律来规定、承认和保护人的自由和权利。立法的目的不在于压制自由，而在于保障实现人的自由和权利。哪里的法律真正实现了自由，哪里的法律就成为了真正的法律。正由于此，马克思写道“法典就是人民的圣经。”^[8]

人权保障作为一种天经地义、不言而喻的价值诉求，其终极依据不在现实层面，只能超越经验现象，到实在法之外去寻找。自然法的理论给我们提供了有力的理论基础。就简单的字面意义来讲，西语的“自然”（nature）一词类似于汉语的“天”，指的是不以人的意志为转移的客观物质世界。物质的本原也就是“天理”、“天道”，“天理”、“天道”是普适的、永恒的和绝对的。当进一步追问“天理”或“天道”的“人性化”展现的时候，自然法学派在“物质世界”之上附着了一个“道德世界”，从而扩展了“自然”的意涵，使之“不仅包括了有形的宇宙，并且包括了人类的思想、惯例和希望”^[9]因此，作为“天道”的一种“分有”，“自然法”根本说来乃是一种“人道”法则，它不是具体的成文法律，而是一种昭示绝对公理或者终极价值的正义论。它作为具有理性禀赋的人所普遍认同的正当行为准则，发布着按人的内在价值看待人、用属人的方式对待人的道德律令。这样的自然法表征着一种超验的“理想程序”，为正当和不正当的行为确立了一个界标，事实上也构成了制定和执行具体成文法律的终极依据。现实生活中的各种成文法律以及法律化的政治建制，归根到底都必须放在自然法的价值天平上加以测度和衡量。公共利益作为公法制定和政府执法的重要前提，也必须也按照自然正义的标准来衡量，必须把人权保护作为公共利益设定的终极追求。

三

人权在现实中的外化有其矛盾性：一方面，每个人都有权利并且有权利扩张的倾向，有“利己性”和“多占性”的特点，这就造成了公民权利的冲突，所以必须有一种超越于所有个人权利的公共权威，这种公共权威代表着公共利益，这种公共权威的象征性符号就是国家机关；另一方面，公共利益独立出来以后，是否还能够尊重公民权利并把保护公民权利作为终极目标，取决于各种因素，因为代表公共利益化身的权力部门有其集团物质和精神利益追求，其工作人员也有利益寻租的天然冲动。因此，对公共利益必须在法律上确认并从程序上界定，要从理论出发在实践中切实做到保护公民权利，才有可能使得公共利益把人权保护作为终极的价值追求。

1．公共利益的认定要保证公民的参与权

这是公共利益认定的程序性要求。参与权的意义，首先在于使得公民感受到自己是国家的主人、社会的主人、本人所在共同体（本人所在的单位和所参与的社会组织）的主人，感受到自己对国家、对社会、对所在共同体、对他人的责任，从而积极与政府和单位、组织的管理者合作，推动社会公共事业的发展；同时，公民对国家政务（如立法、决策、执法等）和社会事务的参与，有利于防止社会公共政策和公权力行为的偏差和失误，平衡和协调各社会不同阶层、不同群体人们的利益冲突。著名学者俞可平认为公民参与重大社会事务的过程就是“善治”的过程。“所谓善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的合作管理，是两者的最佳结合。”^[10]依法治国的主体就是广大人民群众，内容则是对国家事务、经济文化事务、社会事务的管理权。公民被剥夺参与社会重大事务的参与权，是违背法治原则的。同理，在公共利益的认定过程中保障公民的参与权是法治原则的要求。公民参与公共利益认定的形式有投票、协商、座谈会、论证会、听证会、通过平面媒体和网络提出建议等。比如，《物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”城市房屋拆迁到底什么情况下可以认定是为了“公共利益”而拆迁，就可以采取听证会的形式来落实城市规划，按照规划确定某些地域的居民住房必须拆迁，否则可以强制拆迁。开听证会时，有可能被拆迁的居民应该每户都有代表参加听证会，规划和补偿标准等按照听证笔录作出，各方签字方为有效，听证笔录具有法律约束力。

2.公共利益的认定应该法定化

法律是人权的保障，同时法律的制定也是公民意志的体现。只有公共利益的认定实现了法定化，才能够避免某些人打着公共利益的旗号去侵害公民权利的现象。虽然公共利益具有不确定性和流动性，但是较长时期一定的领域内，法律对具体问题中的公共利益作清晰的界定是完全可能的。比如征地问题、拆迁问题、公共卫生问题等都是可以界定公共利益的具体内涵的。这样，公共利益的情况在具体的法律中可以分解认定。比如在城市房屋强制拆迁领域，可以把以下情况界定为“公共利益”：（一）国家机关用地、公益事业单位用地和军事用地；（二）城市基础设施用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）城市危房改造。比如在公共卫生强制隔离或者强制医疗问题上，可以把以下情况界定为对“公共利益”造成损害的情况：（一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的；（二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的；（三）发生传染病菌种、毒种丢失的；（四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

3.公共利益的实现应该把公民权利的保护作为落脚点

公民权利是公共利益的基础，公共利益只不过是个体公民权利的有机整合。公共利益固然重要，但没有了个人的利益，又何来真正的公共利益？对个体的公民权利熟视无睹，就没有实质意义上的公共利益。如果说忽视公共利益对公民基本权利限制的功能，会造成社会的无秩序的话，那么，忽视公共利益对公民基本权利的保障宗旨，则会使公共利益成为侵犯公民基本权利的“危险源”。实践中很多以公共利益之名行侵犯公民基本权利之实的行为无不充分说明了这一点。所以，在理解公民权利的重要意义时，还可以从公民权利对政府权力行使界限的影响来分析，公民权利的有效主张和实现，将有力地克服行政权力凌驾于公民权利之上而导致的专横、腐败等权力异化现象，从而避免公权力打着公共利益的幌子进行寻租。所以，判断政府行为是否为了公共利益，主要的标准就是看政府行为是到底为部门利益带来了好处，还是为更多的公民带来利益。对于打着公共利益的幌子侵犯公民权利的政府违法行为，公民应该勇敢地拿起《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律来保护自己的合法权益。

4.政府应该把保护人权作为义不容辞的义务

美国政治学家亨廷顿在分析后发国家的社会变迁时，曾指出，后发国家的经济繁荣期，也是最容易出现政治动乱的时期。因为这个时候经济发展使人们有私产需要保护，而私产的保护，势必促进民众权利意识的觉醒，对政府的民主诉求也会增多。如果这种权利意识和民主诉求，在一定时间内突然迸发，其所产生的巨大冲击力可能会超过一个社会的承受能力，从而使一个国家陷入政治不稳定。而对后发国家来说，维持稳定又是最重要的工作。中国现在就处于这样一个时期。政府如果对公民的人权特别是公民基本的生存权和发展权多加关注，社会就容易和谐，否则就会引起社会公众普遍的焦虑和社会情绪的异变。通过分析有些地方发生的群体性事件，就可以得出政府决策注意保护公民基本生存权的极端重要性。从政策因素来分析群体性事件，是由于某些地方和单位的个别政策不稳定、不连续、不合理，导致特定群体利益受损，部分群众为了引起重视以求尽快解决问题，以极端方式上访请愿，以过激行为制造影响，以违法形式表达诉求，从而引发群体性事件。从直接原因看，群体事件的发生往往是因为群众的切身利益受到损害，主要是企业改制、城市拆迁、农村征地等工作中存在的严重侵害群众利益的现象以及司法不公、干部腐败等。所以，政府在公共政策的制定上，要切实把公共利益和保护公民权利作为出发点和理念支撑，要针对当前群众反映强烈的、带有共性的问题，加强政策研究，完善相关政策，注重政策配套。政府解决了就业、医疗、住房、治安等问题，切实保障了公民的基本人权，也就解决了公共利益问题，从而维护社会稳定，促进了社会健康和良性的发展。

【注释】

[1]潘顺，男，2002级思想政治教育专业硕士研究生，现为枣庄学院思想政治理论课教学部副教授，兼职律师。

[2]杨寅：《公共利益的程序主义考量》，《江苏社会科学》，2004（6）。

[3]黄学贤：《公共利益界定的基本因素及其应用》，《行政法学研究》2004（4）。

[4]杨宏临：《试论公共利益》，《西安政法学院学报》，2004（6）。

[5]洛克著：《政府论》（下篇），北京：商务印书馆，1964，6。

[6]《马克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1965，184。

[7]《马克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1965，281。

[8]《马克思、恩格斯、列宁、斯大林论巴黎公社》，北京：人民出版社，1971，133。

[9]梅因著，沈景一译：《古代法》，北京：商务印书馆，1995，31。

[10]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000，128。