公共利益的界定

一、各学科中对“公共利益”的定义

如何界定公共利益的概念，无论在理论还是实务方面，这都是一个令人困扰的问题。

对利益的解释，相对而言比较简单，不外乎是 “一个主体对另一个客体的享有”。美国法学家罗斯科·庞德 （ROSCOE POUND）认为，利益是 “人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”（罗斯科·庞德，1984，83—84页）。

但是，“公共”二字的含义，成了公共利益界定中的难题。[1]“公共一词实在无法给出一个完整而清晰的定义”（黄学贤，2004）。有人将 “公共”定义为数量上的多数，有人则定义为地域上的广泛，有人定义为 “非商业”，还有人说 “公共即国家”。

此外，公共还是一个具有强烈价值判断色彩的词语，这意味着，“公共”的界定，不但要包括对事实的判断，还要包括对价值的判断。而事实和价值判断纠缠在一起的后果，就是从学术到实践上，都引发了对 “公共”界定的争论。“这两部分未能充分划分清楚，是大量混乱想法的一个根源。”（罗素，1981，395页）

“公共”一词的界定模糊，也导致了 “公共利益”的难以界定和容易被利用。部分学者甚至否认公共利益在社会生活中的真实存在。公共选择理论的创始人詹姆斯·M·布坎南 （JAMES M．BUCHANAN）就认为，“在其作为整个公众的一种利益这个意义上，不存在任何公共利益。只存在各种特殊的利益”（詹姆斯·布坎南，2000，309页）。美国政治学家哈里·S·杜鲁门（HARRY S．TRUMAN）也在《政治过程》一书中写道：“公共利益是一个神话。”

不过，大部分学者还是认为，即便公共利益界定起来非常困难，它仍然是一种客观存在的利益形态，而且还是现代社会的重要组成部分。许多学者都试图对它加以界定。

亚当·斯密 （ADAM SMITH）认为，在市场经济的自由竞争中，市场主体间的相互作用和相互调整，可以自动实现公共利益。政府扮演好 “守夜者”的角色即可。但是，“市场失灵”戳破了这一幻想。

功利主义的观点与亚当·斯密有类似之处。杰里米·边沁 （JEREMY BENTHAM）认为，公共利益就是个体利益相加之和，即最大多数人的最大幸福。但这种观点也在现代社会中受到挑战。寄希望于公共利益的自动实现，被证明是不现实的。另外，个体之间的相互作用非常复杂，还可能潜藏冲突，所以公共利益不可能是个体利益的线性叠加。更何况，这种观点可能会与基本的社会公正理念相冲突。

在功利主义的原则下，只要社会其他成员所获得的快乐超过少数个体所承受的痛苦，那么政府就可以通过立法去强迫个人为社会作出牺牲。这固然不是功利主义创始人的原意，但功利主义的逻辑使这类明显不公的强制措施合法化与合理化。（张千帆，2005）而公民权利是公共利益的基本内容之一，公共利益的目标就是为了让公民生活得更好。所以即便是需要有部分利益的妥协以实现公共利益，也不可以剥夺公民的基本权利为代价，而应在维护好、发展好公民权利的基础之上通过协商对话进行利益调整，否则公共利益将走向自身的反面。

在当下，由于社会对于各种公共服务的需求在质量和数量上都越来越高，学者们对公共利益研究也给予了更多关注。我们来看看当前各领域的学者给出的公共利益的定义：

大卫·克罗图 （DAVID CROREAU）和威廉·霍伊尼斯 （WILLIAM HOYNES）认为，公共利益指的是社会中那些公开的、易接近的、共享的、集体的和普遍的部分。（大卫·克罗图、威廉·霍伊尼斯，2007，132页）美国学者詹姆斯·安德森 （JAMES ANDERSON）也认为，公共利益是 “普遍而又连续不断地为人们共同分享的利益”（詹姆斯·安德森，1990，224页）。这两个定义都指出了公共利益的普遍性和共享性。

E．R．克鲁斯克和B．M．杰克逊指出，公共利益表示构成一个政体的大多数人的共同利益，而不是某个狭隘或专门行业的利益。公共政策应该最终提高大多数人的福利，而不只是少数人的福利。（E．R．克鲁斯克、B．M．杰克逊，1992，30页）这一定义表明了公共利益在数量上的多数特征。相较而言，德国学者纽曼·斯克诺 （ROMAN SCHNUR）的定义更为简洁有力，他认为，公共利益是指 “一个不确定之多数 （成员）”所涉及的利益。这一定义凸显了公共利益不同于特定的个体、组织利益的超越性，产生了较大影响，至今仍被学界广为承认 （朱新力、黄金富，2004）。麻宝斌教授也给出了相近的定义：“公共利益是一个特定的社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。”（麻宝斌，2003，245页）

有研究者提出，“公共利益就发生和形成于人与人、人与社会之间相互依存、相互作用的关系之中，是在人们相互之间的关系中存在和凸显出来的整体利益”（薛冰，2003）。这一定义的价值在于，它指出了公共利益存在于利益关系之中，隐含着利益协商的理念。

学者秋风认为，“所谓公共利益，应当是指全体社会成员的共同利益和社会整体利益，它具体体现为国防、外交等国家安全利益及社会经济秩序和公共福利等。”（秋风，2004）该定义指出了公共利益包含的具体内容。

而席恒教授则指出，公共利益是指满足社会或群体中全体成员或大多数成员的需求、实现他们的共同目的，代表他们的共同意志，使其共同受益的一类事物。（席恒，2006，9页）与这一观点类似的，还有陈庆云教授的定义：公共利益是具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。在这个意义上的公共利益，具有分享机会的无差异性和分享方式的双重性 （陈庆云，2005）。两位教授的定义的优点在于强调了公共利益的公共性特征，并且比较全面。

值得注意的是，我国诸多学者还将 “公共利益” （PUBLIC INTEREST）与 “共同的善”（COMMON GOOD）作为同义词，二词常出现在翻译作品中，如陈家刚在 《协商民主》一书的附录中就将 “COMMON GOOD”理解为公共利益 （陈家刚，2004，335页）。

以上对公共利益的定义各有特点，有的阐述了公共利益在数量上的特征，有的偏重它的社会本质，有的注重它的共享性，有的试图对它加以具体描绘。对公共利益的定义还可以找出很多，本书不再一一列举分析。

美国政治学教授弗兰克·索洛夫 （FRANK SORAUF）总结了五种比较典型的对公共利益的定义 （SORAUF，1957）： （1）公共利益是共同拥有的价值 （COMMONLY－HELD VALUE）。（2）公共利益是一种明智 （WISE）或者优先 （SUPERIOR）的利益。（3）公共利益是一种道德命令 （MORAL IMPERATIVE）。（4）公共利益是一种利益的平衡 （A BALANCE OF INTERESTS）。（5）公共利益是不可定义的 （UNDEFINED）。

二、“公共利益”的特征

从学者们对公共利益的定义和总结中，我们可以概括出学界对于公共利益的共同认识：

1．公共利益的定义必须满足数量与地域的要求

按照少数服从多数的民主理论，以不确定的多数人作为 “公共”的概念、以超过半数人的利益作为公共利益的基础，是一种到目前为止很有解释力并且广为学界接受的观点（杨峰，2005）。概言之，公共利益的主体必须是超越个体与某一具体群体、以不确定的多数人为特征的集合体。

除了数量的要求之外，公共利益还必须有地域的标准。德国学者洛厚德 （C．E． LEUTHOLD）从地域性的标准出发，认为公共利益是一个相关空间内大多数人的利益。换言之，这个地域空间依据地区划分，且多以国家的行政组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，足以形成公共利益 （陈新民，2001，184页）。这一标准主要是基于国家的行政区域来判定什么是公共利益中的 “公共”，而行政区域在每一个国家基本都是固定的，比如，依照该标准，涉及一个省或者一个市的利益的，我们就基本可以说这是公共利益。该特征导致了公共利益具有的层次不同。

2．公共利益具有开放的共享性

德国学者纽曼提出了界定 “公共”含义的 “开放性标准”。他认为 “公共”意味着开放性，即任何人都可以接近，不封闭，但也不专为某些个人保留 （杨峰，2005）。哈贝马斯也认为，凡对所有公众开放的场合，可称之为 “公共的”，因为所有人都可以自由进入，而自由进入本身则为一个更高的目标——自由而公开的交流——提供了基础，从而可能产生一个民主的共同体。

当我们认定一种利益是公共利益时，这种利益对我们每个人都应该是开放的、可近用的。这种利益不会刻意地将某一主体拒之门外，也不会被某一主体所专享，如果专属于特定的主体，它就只是一种特殊利益而已。这是公共利益与集团利益的重要区别。

此外，对公共利益的享有是共容的，即增加新的受益者并不减少原有受益者的利益，比如优良的社会道德、有效的国防等。

3．公共利益是一种不可分割的整体性利益

公共利益是全社会或大多数社会成员不可分割的整体性利益，满足全体社会成员的生存和发展。它虽然可以共享，但是却不可分割。公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏好多要一点或少要一点 （罗尔斯，1988，266—267页），也不允许被个人据为己有。

4．公共利益具有价值上的正当性

利益是一个中性词，但是如果在利益的前面加 “公共”二字，就意味着这一利益合乎道德要求，具有强烈的正当性。“公共利益中不能包括与道德相违背的东西”（吕世伦， 2000，45页）。有学者认为，“正义、公正、福利的概念……是公共的理念在具体情况下得以展开的核心问题”（杨建顺，1998，424—425页）。

约翰·贝尔 （JOHN BELL）指出：“公共利益”凸显一个社会的基本价值，这些价值可以进行归纳，尽管无法穷尽。但这些价值必须是维持和提升共同体所必需的，而非让一部分人为另一部分人的幸福埋单。这提醒我们，违背正义原则，牺牲部分人的合法权益而获得的利益不能称之为公共利益。正是在此种意义上，社会公平正义的理念成为 “公共利益”的必要前提。

5．公共利益的内容具有发展性

公共利益本身是一个开放的概念，它的内容会随着社会、历史的变迁而发展。“公共利益不可能是固定不变的，它总是处于争论中，总是处于谈判中。在任何一个特定的社会或特定的时期，任何公共利益将由不同的利益集团和压力集团的实力来决定。”（安德鲁·甘布尔，2003，301页）

如果说亚当·斯密主张的国家产权保护、公共设施提供和行政与司法的社会职能，代表了当时对公共利益的一种理论的话，那么，之后出现的福利国家、福利政策则代表了公共利益的另一种理论。时至今日，全球几乎所有国家都把生态保护、环境治理及可持续发展看成是一类公共利益。因此，“历史条件的变化决定着公共利益的结构调整”（席恒，2006，12页）。

三、“公共利益”的界定

综合国内外学者对公共利益的已有研究，本书对公共利益的定义如下：

公共利益是关系到个人作为社会成员所共同拥有的利益，它以公民权利为基础，以开放共享为特征，以公共物品为载体，主要通过公共服务的方式来实现。公共利益包括物质层面的利益，如生态环境、基础设施、社会福利等；也包括非物质层面的利益，如社会秩序、公平正义等社会共同价值等。尤其需要指出的是，在现代社会中，没有充分的公共信息交流和合理的利益协商，公共利益就无法得以呈现，更难以得到有效保障。

这一定义，解决了 “公共利益是什么”的问题。但是只给出概念当然是不够的，我们还必须关注是谁、通过什么程序界定了公共利益，亦即事关公共利益的 “游戏规则”是如何制定的。只有将公共利益 “是什么”与 “如何做”结合起来，才有可能真正维护好、发展好公共利益。

在公共利益界定的主体和程序研究中，我们要注意以下几点：

（一）在 “由谁来界定”的问题上，公共利益并非只能由国家垄断

公共利益的实现，需要调动大量的社会资源，来实现公共服务的供给。在传统社会中，往往只有国家才有能力调动这些资源。因此，国家垄断了公共利益的界定和供应，成为公共利益的代表者。

而在现代社会中，国家当然还是公共利益实现过程中无可替代的角色，却已不再是唯一的角色。政府以外的各种社会自治组织，包括各种志愿者组织乃至一些营利组织，都越来越多地参与到公共利益的界定与供给中来，公共利益的实现变成了多种力量共同作用的结果，社会与市场的力量已成为政府的有益补充。有学者将这一变化趋势描述为：政府由传统的独占领导地位的角色转变为 “调停者”与 “掌舵者”（麻宝斌，2002）。

（二）在 “如何来界定”的问题上，公共利益的实现必须经过公开平等的协商

既然政府不再是实现公共利益的唯一权威，那么，在多主体参与的情境下，要想达成对公共利益的共识，仅靠行政命令是不够的，必须经由各主体间的协商，使所有利益相关者都能够根据充分信息，对利益调整达成理解与共识。协商让公民能够借助民主平等的程序参与利益的分配，同时，协商的过程也是公共舆论得以整合、公共利益得以表达的有效过程。协商并不能求得最高效率，却可以达成尽可能大的共识，因而能得到更广泛的承认与更顺利的执行。协商首先必须平等，平等意味着尊重各方，尤其是尊重相对较弱者的利益，它拒绝在公共利益旗号下对弱者的剥夺。协商还必须公开透明，公共利益不是暗箱中的利益交换与妥协，而是经过公共舆论检视过后的共同福祉。公开且平等的协商程序，本身就是公共利益的一部分。没有平等的协商和民主的沟通与对话，“公共利益”就只是一种话语霸权，它往往由于缺乏平等商谈所确立的合法性而失去公共认可的优势。公共利益不仅需要目的、价值之正当性，更需要倚重其形式、程序的合法性。

当然，合法的过程并不必然导出最正确的答案，但是合法的过程至少可以保证在决策过程中各方利益都被纳入视野并得到足够重视，并能保证大多数人赞同的建议最后胜出，同时也能照顾到少数人的利益。而且，公共利益既强调了作为公共利益基础的价值，又揭示了选择其他政策的后果。所以说 “重要的是游戏规则，而不仅仅是特定的、孤立的结果”（夏倩芳，2004，22页）。如果没有合理的游戏规则，公共利益必将沦落为强势利益集团遮羞的幌子。

（三）公共监督机制必不可少

公权力仍然是公共利益实现过程中最重要的力量。理论上，公权力的行使必须以公共利益为归依，但权力组织及其成员也有自身利益。公共选择理论认为，政府也是经济人，也会追逐自身利益的最大化，它完全有可能借公共利益之名谋求自身利益。权力在运行过程中，若缺乏有效的约束机制，难免会异化为特殊利益集团的工具。关键在于充分运用公共监督的权利来监督权力，督促政府真正履行好公共利益看护人和推动者的角色。

公共利益概念的提出，对于任何社会组织而言，都同时意味着授权与限制。授权是鼓励权力或权利的行使要服务和维护公共利益；限制在于设定权力、权利行使的范围或边界，使任何权力或权利的行使都不得损害公共利益。

大众传媒是公共利益的 “游戏规则”中必不可少的重要角色。首先，公开平等的协商得以进行的前提，就是充分的信息供应，以及社会为公众的利益表达提供充分的机会。其次，社会参与是以媒体为平台的。大众传媒是除了政治机构之外的重要的利益表达与协商平台，而且对大众而言，媒体更易接近。最后，媒体也是公共监督机制的重要组成部分。所以，媒体作为社会交流的机构，是公共利益实现过程中的重要一环。

[1] 公共利益的研究目的之所在，正是在于该词中的前半部分值得深究，即我们应该着重理清 “公共”的含义。见李春成：《公共利益的概念建构评析——行政伦理学的视角》，《复旦学报》，2003年第1期。