公共广播电视的公共利益原则

二、公共广播电视的公共利益原则

“公共利益”来自于英语的“public interest”，有时被译为“公众利益”。^[10]字面含义来说，“公共利益”与“个人利益”、“特殊利益”相对立，是“普遍利益”、“公共福利”、“社区利益”和“公共品”等。^[11]“公共利益”最早可以追溯到公元前5至6世纪，古希腊特殊的城邦制度造就了一种“整体国家观”，与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益，被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。迈克尔·罗斯金（Micheal G.Roskin）在《政治科学》中认为，公共利益是制定公共政策的重要依据，但由于公共利益标准蕴涵着对政策过程中相互竞争的诸价值和利益的衡量，有着相当的弹性和延展性，所以，要规范地给公共利益下定义很困难，“公共政策包含着一种选择，它们常常引起争论，并且不得不以公共利益的名义来辩护”。^[12]

爱德华·班菲德（Edward Banfield）在比较特殊利益与公共利益的区别时认为：“判断一项决定是为了公共利益还是特殊利益，要看它的结果是否损害了大多数人的利益，如果为了大多数的利益而不是部分人的利益服务，就符合公共利益”。^[13]1925年，美国商务部长赫伯特·胡佛首次表述了广播通信中的“公共利益”概念，他认为天空是一种公共媒介，它的使用必须是为了公共福祉的需要。只有在公共福祉存在的情况下，电台频率的使用才具有正当理由。1927年《美国电信法案》对广播和电信业提出规范要“符合公众的利益、便利与需要”^[14]，“公共利益”从此渗透在规范传播产业的法律中。

丹尼斯·麦奎尔认为，公共广播电视的“公共”一词假设了社会有不同社会文化和种族的群体，由于自由经济往往不能满足不同群体，尤其是弱势群体的需要，所以公共服务机构必须去保障这些多元化的社会声音。^[15]本书以为，相对于公共广播电视制度而言，如果说公共广播电视在建立之初以国家利益为主要诉求对象的话，那么，随着政治经济的发展和社会中各种利益团体的出现，公共广播电视所遵循的公共利益原则要以政治、经济和社会共同的利益为标准，并以社会公众或者公民社会的利益为主要表达利益，尤其是在政治和经济权力日益扩张的情况下，作为弱势的社会公众利益需要给予更多的保护。

麦克·罗博依等认为，现在的公共广播电视至少还保留着三个方面的基本特性：普遍性（universality）、多样性（diversity）、独立性（independence）。^[16]其中，普遍性反映了一种平等和民主的精神，对所有的公民一视同仁，不论其社会地位和收入差别。与商业电视追求收视率的目的不同，公共广播电视要尽最大努力使节目满足最大多数人的需求。这不仅仅包含技术的可能性，更意味着每个人都能理解节目表达的可能性。遵照民主的原则，公共广播电视必须在提供大众节目的基础上，能为不同族裔的人提供一个探讨公共事务的论坛。多样性原则至少包括三个方面的内涵，即节目类型、目标观众和讨论话题都要保持多样性。公共广播电视要通过不同形式的节目，从新闻到娱乐，反映多样的公众利益，多样性与普遍性相互补充，满足不同年龄、不同爱好的观众需求。独立性意味着公共广播电视要提供一个自由表达的空间，只有通过独立性，公共广播电视才能保持不受来自商业和政治的压力。如果信息的播出受制于政府的影响，公共广播电视就会失去在公众心目中的公信力。同样，如果公共广播电视屈从于商业影响，公众就会质疑他们有何理由去资助和私营广播表达并无二致的公共广播电视？而后者，也会使公共广播电视放弃对一个国家而言至关重要的独特性原则，而与私营广播混为一谈。所谓独特性，就是要求公共服务广播公司与其他广播服务的提供者不同，公众能从节目的质量和特色上得以区分。这种独特性，并不是指做另类节目，吸引另类人群，而是一种创新、创造精神，通过这种创新、创造引导世界视听潮流。

公共广播电视的以上三个基本特性都体现了公共利益原则，主旨都是为民主政治服务，使人民有平等接近媒介的权利，提供广泛而多样化的高品质节目，并于商业利益、集团利益相对立，体现了公共广播电视的价值追求与合法性。大多数欧美国家认为，市场本身，哪怕是经过严格管理的市场，都无法保证广播企业完全实践公共利益原则，而建立一个既不受市场压力又不受政府直接管制的公共广播电视体系是保证公共利益的最好办法。但是，作为抽象概念的“公共利益”在不同的广播体制中和不同历史时期的国家管理法规中，都体现出不断变化的内涵。随着广播和电信技术的飞速发展，以频率稀缺和国家安全为公共广播电视制度基础的时代已经过去，当前对公共广播电视社会功能的辩论主要集中于民族和优秀文化的保护与传承、政治公共领域的建设，以及对弱势群体的服务等方面，传统的以“基本供给”为主的公共广播电视已经被赋予了更多元的使命。