保障教师工资的政策措施建议
第五节 保障教师工资的政策措施建议
我国要实现城乡教育的一体化发展，保障学生尤其是农村边远地区学生的基本发展权，使他们能接受均衡的教育服务，就需要建立一支稳定的教师队伍。而建设一支稳定的教师队伍的前提，就是必须确保教师享有合理的工资待遇，且不分城乡，使同级同类学校教师的收入大体相当。
一、建立由中央或省级统筹的教师工资保障机制，明确教师工资的最低标准
国际经验表明，对于义务教育，政府公共投资主体的重心不宜过低。美国、法国、德国和日本在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层地方政府。如初等义务教育的投资主体，在美国曾是地方学区，在法国和德国曾是市镇，在日本曾是市町村。当时出现的普遍问题是这种低重心的投资体制给地方财政造成沉重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。面对困境，各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制，加大中央和高层地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移:法国义务教育的政府公共投资主体从市镇上移至中央，德国从市镇上移至州，日本从市町村上移至中央和都道府县，美国亦从地方学区上移至州。(1)
目前，许多国家基础教育教师的工资都是由中央财政直接投入并予以全面保障的。法国政府很早就颁布法律，规定所有小学教师均为国家公务员，工资由国家负担。此后，中学教师也被作为国家公务员，由国家承担其劳动报酬。法国中小学教师的工资全部由中央财政承担，计算方法同公务员基本一致，而且除了享受一般公务员具有的子女补贴、交通补贴外，还有岗位津贴、超工作量津贴等收入。(2)这种由国家承担教师工资的政策，保证了基础教育师资队伍的质量和稳定。日本的法律虽然规定义务教育经费由都道府县和市町村两级地方财政负担，但其来源主要是中央的税收返还。特别是，日本中央政府直接负担教职人员的人头费，以消除不同学校之间教师待遇的差异。日本义务教育的教师同样按照公务员管理，一般以五年一个周期在市町村范围内实行轮换，从而确保了即使在边远落后的乡村，中小学的师资都能达到规范化要求。此外，埃及义务教育教师的工资也是由教育部统一支付的。韩国中央政府不仅是义务教育的绝对投资主体，而且韩国义务教育教师也被作为公务员同等对待和管理。(3)美国义务教育教师的工资虽由地方学区支付，但地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，教师工资实际上是由州和地方学区共同担负。(4)
我国义务教育教师实行以县为主的管理体制，教师工资全部由市县及其以下基层地方政府独立负担。要确保教师受到合理的工资待遇，从根本上改变我国城乡教育差距加大的趋势，促进城乡教育均衡发展，就必须进一步完善农村教师工资的经费保障机制。根据义务教育投资主体上移的国际趋势，在条件成熟的适当时机，应考虑建立中央财政直接负担义务教育教师工资的体制，或由省级统筹、以中央和省级财政负担为主的保障机制，消除因校际和地区差异导致的教师工资待遇差异。
建立由中央或省级统筹的教师工资保障机制，需要明确教师工资的最低标准。比照《中华人民共和国公务员法》《，中华人民共和国教师法》也应对教师的薪酬、福利待遇、保险、退休金等进行详细规定。必须具体规定教师的最低工资标准，包括规定城市教师工资的最低标准、县以上教师工资的最低标准、乡村教师工资的最低标准等。没有具体的规定，只是将教师工资与公务员工资联系起来，并不能真正解决教师地位低和工资低的问题。
《中华人民共和国公务员法》中关于工资福利的规定
第十二章 工资福利保险
第七十三条 公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。
公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。
国家建立公务员工资的正常增长机制。
第七十四条 公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。
公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。
公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。
公务员工资应当按时足额发放。
第七十五条 公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。
国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。
第七十六条 公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。
公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。
第七十七条 国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。
公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。
第七十八条 任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。
第七十九条 公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。
制定我国中小学教师工资最低标准，应能吸引优秀青年任教；工资最高标准应能吸引有才干的教师坚守职位，并终身以教师为职业；最高工资与最低工资之间所分等级数，应使教师可以通过自身的努力来实现等级的提升；每级工资的差别梯度能够鼓励教师努力工作和积极进修。(5)
二、确立教师薪酬增长机制，提高教师工资
劳动者的生命是有限的，其中的工作时间周期则更为有限。因此，劳动者希望在短暂的工作生涯中获得丰厚的劳动收入，提高人力资本投资的收益率。作为知识分子的教师，一般都有一个较长的人力资本的投入过程。如大学教师(以7周岁上学，60周岁退休计算)若是博士毕业，需读书22年，而工作时间只有31年；中小学教师现在大多是硕士或本科毕业，硕士毕业需读书19年，而工作时间只有34年，大学毕业者需读书16年，而工作时间有37年。但一些只需高中文凭的其他行业劳动者只需读书12年，工作时间则长达41年。由此可见，相对其他行业，教师职业具有受教育时间较长、工作时间较短的特点，那么就存在一个投资回报的问题。如何在较短的工作时间内收回之前的人力资本投资并有所收益，唯一的办法就是获得高额的劳动报酬。人们在选择教师职业时，也会考虑其劳动报酬是否能收回因形成人力资本而接受教育所花费的成本，以及在未来实现个人教育投资的收益。每个人的生命是有限的，而工作年限由于接受教育的增多反而相应地减少，因此人们会选择在短暂的工作生涯内，在退休前实现个人教育投资收益最大化，在积聚了较多人力资本的情况下，谋取比未进行或很少进行人力资本投资者更高的收入。若教师预期在工作生涯内无法收回其人力资本投资，则必然会流向高收入行业，或兼职从事第二职业来弥补其因受教育延迟工作而造成的机会成本。(6)职业工资待遇的高低决定了一个职业的社会认可度。因此，教师工资待遇合理化是稳定教师队伍、提高教师专业化的重要途径之一。
国家政策的制定和执行是保障教师合理的工资待遇的重要方面。
如瑞典中小学教师工资是由地方政府协会与教师协会协商，以协议形式确定的。1996年的协议规定，教师工资调整时间及增长幅度为:自1996年起，每年8月调整工资。2000年协议期满之年，提前于1月1日调整工资。各年工资增长幅度为:1996年为3.75%，1997年为1.5%，1998年为1.0%，1999年为0.0%，2000年为3.75%。从5年来的实际情况看，这一协议的执行情况并不理想。由于各地经济发展水平的差异和受政府削减公共开支的影响，一些地区的教师工资增幅未达到协议的最低要求。另外，尽管工资总额有所提高，但与其他行业相比，教师工资增长较慢，相对收入水平反而下降。由于工资待遇低，许多人改行，导致中小学教师出现严重短缺。2000年4月，瑞典地方政府协会与教师协会协商，就未来5年中小学教师工资调整达成初步协议:未来5年教师工资增长目标是20%，分年度确保工资最低增长指标合计为10.5%。具体步骤为:2000年10月1日至少达到增长4%；2001年4月1日至少达到增长2%；其后3年每年至少增长1.5%。另外，到2004年4月1日，教师见习期工资至少比现在增长15%。(7)因此，尽快确立我国教师薪酬的增长机制，提高教师工资，以吸引更多的人从事教师职业，是加快我国教师队伍建设的重要方面。
提高中小学教师待遇，除了给中小学教师提高工资以外，通常还应通过其他渠道。比如，作出不能随意解雇教师的规定，使教师有一定的职业保障；有的国家在休假时间上给予特殊的优待，或在休假期间仍然享受薪金；有的国家则在教师住房上给予优厚待遇等；大多数国家通常都在医疗、保健、养老金等方面作出特殊规定，使教师享有其他行业享受不到的优惠措施；有的国家还给予教师一定的政治待遇。所以，我国应完善教师优惠政策，如应让中小学教师参加养老保险和失业保险等。同时，要全面落实已经实施的教师优惠政策，切实保障教师获得应有的待遇。我国应坚持有关教师优惠政策的连续性和公平性，建立完善的教师社会保险制度，通过多种渠道提高教师待遇，这也是我国完善教师工资政策应有的思路。(8)
另外，为稳定农村和边远地区教师队伍，还需考虑在农村和边远地区工作的教师的艰辛，增加农村和边远地区教师的工资。如英国为鼓励教师去条件艰苦的学校，在教师津贴中设有专门的“特别困难学校津贴和冷门学科教授津贴”。日本为振兴偏僻地方教育，稳定教师队伍，专门制定《偏僻地方教育振兴法》，在偏僻地区进行等级分类的基础上，确立对教师的偏僻地方津贴。我国地域辽阔、民族众多，有约80%的教师工作在农村地区，1/5的教师奋斗在山区农村，如牧区半牧区、贫困县、少数民族县、边疆县等艰苦地区，为保障农村和边远地区儿童享有的教育权，激发农村和边远地区教师的工作热情，稳定农村和边远地区的教师队伍，鼓励更多优秀的高校毕业生献身农村教育事业，应该提高农村和边远地区教师的地方津贴标准。
三、完善教师工资制度，建立动态的工资调节机制
“衡量教师待遇的高低，不能只看其工资的绝对值，还要看它实际能交换到的生活资料和社会服务的数量和质量，这就不能不考虑到通货膨胀率以及其他行业工资的浮动因素等。”(9)为此，建立动态的教师工资调节机制非常重要。
确立教师薪酬待遇水平不断增长的机制，吸引优秀人才进入教师队伍，建立正常的教师工资增长制度具有重要意义，这是改善和提高教师待遇的保障，也符合教师的职业特点。1970年4月，联合国教科文组织《给各国教育部长的建议》中提出:“薪金等级表从最低渐增到最高额不应超过10～15年”，(10)“工资定期增加，以每年增加一次为好”。(11)1986年12月，第四十届国际教育会议指出，一些国家教育质量低，是由于教师工资低。“为了使教师职业具有吸引力，必须大幅度提高教师工资”。这表明，国际社会在这一问题上达成了全球性共识。各国的通常做法是教师工资每隔1～2年增长一次。正常的教师工资增长制度，即晋级增薪制度一般主要包含四方面内容:(1)定期升级，各级各类学校教师在考核基础上实行定期升级增资制度，凡正常履行工作职责、连续两年考核合格的人员，每两年晋升一个工资档次，其中考核优秀的人员可以提前或越级晋升；(2)晋升职务增加工资(；3)定期调整职务工资标准；(4)相应增加津贴总量。我国已在《中华人民共和国教师法》中规定“建立正常晋级增薪制度，具体办法由国务院规定”，从法律上规定了要建立正常的教师工资增长制度，当务之急是需要将该制度具体化。目前，西方发达国家不断提高教师的待遇水平，各国在这方面的共同特点如下。(1)提高教师工资待遇已成为社会共识，各国都采取了相应的措施，使教师工资在原有基础上得到较大提高。(2)各国政府越来越注重教师工资制度的合理构成。早先以学历、工作年限为参照数；后来为了鼓励教师终身从教，设立了教龄津贴；现在为了激励教师尽心工作，又设立了与工作量、职务、工作效果等挂钩的工资成分，使教师的工资构成更为合理。(3)教师工资待遇稳中有升的趋势给人们一种教师职业稳定、有保障的感觉，促使大量优秀人员涌入教师队伍。(12)
建立教师工资的动态调节机制，一方面需要设立专门的跟踪机构进行监测、测定，提出跟踪方案和教师工作调整方案，定期根据物价指数的变动调整教师工资，使工资增长率高于或等于物价上涨率，以保证教师工资水平不因物价变动而降低；另一方面，教师工资应随着其他行业职工工资水平的增长而自动增长。
四、建立教师工资发放的保障机制
这几年，为保障教育经费的来源与逐年增长，我国从中央到地方出台了许多好的政策，只要这些政策都能落实到位，做到按时发放教师工资是不成问题的。但在实际工作中，一些地方在执行政策时，存在不按规定落实，擅作主张克扣、截留和挪用教育经费的现象，造成教师工资发放的困难。
为此，必须建立教师工资发放的保障机制，要求各级政府把落实教师工资工作列入领导干部年终工作责任目标进行考核；同时，加强对教师工资发放的督导检查，发现有克扣、截留、挪用、挥霍滥用教育经费的单位和个人，都要按照相关规定予以查处。我国正在加快服务型政府的制度建设，服务型政府是一个公开、透明、可问责的政府，因此，除了加强对教师工资发放的督导检查外，还要及时公布监督检查的结果，接受社会公众的监督。
五、细化绩效工资实施办法，探索有效的激励机制
工作、工资、晋升等是激发人的内在潜力，调动人的积极性和创造性的重要激励因素，当人们对激励因素不满时，就会产生不满意的情绪，导致工作热情不高、工作效率低下等不良后果；当人们对激励因素感到满足时，就会产生满意的情绪，工作热情和创造力就会被激发。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提到，各级领导必须进一步确立依靠广大教职工，特别是教师办好学校的思想，充分调动教师的积极性和创造性，提高他们的社会地位，各级政府要制订表彰、奖励优秀教师和优秀教育工作者的规定和办法，通过舆论宣传以及搞好每年一度的教师节活动等多种途径，促进全社会进一步形成尊师重教的良好风气。教师是教育事业发展的基石，只有保障好教师的权益，才能够保证教师队伍的稳定，促进我国教育事业快速而稳定地发展。
很长一段时期内，我国教师工资实行结构工资制，由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分组成，同时实行教龄津贴，均按国家统一规定的标准执行。可见，我国教师工资结构有科层制特点，但不能明显体现知识(学历)、能力的价值，其导向是“论资排辈熬年头”，对学术和业绩均无激励作用，对于在职进修和学位水平也无体现。为了改变这种毫无生气、一潭死水的工资形式，打破工资分配方式上的平均主义，我国从2009年起开始在义务教育阶段实施绩效工资。绩效工资对于依法保障教师收入水平，激发广大教师积极投身教书育人事业，吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教具有重大意义。绩效考核结果是绩效工资分配的主要依据，教师绩效考核的内容主要是:教师履行《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国教育法》等法律法规规定的教师法定职责，以及完成学校规定的岗位职责和工作任务的实绩，包括师德和教育教学、从事班主任工作等方面的实绩。从这两年的执行情况来看，我国实施教师绩效工资有成绩，也有问题。据笔者到各地的调研，教师绩效工资的实施在发达地区与欠发达地区之间存在差别。在欠发达地区，校长普遍反映，实施绩效工资的初衷是好的，对于绩效高的教师，能鼓励其以更大的热情投入工作，但也存在问题，就是将矛盾全部集中在校长身上，分散了校长的精力。比如校长反映，一些教师认为绩效工资是将自己工资的一部分用于给其他教师发放绩效工资，觉得是侵犯了自己的权益，影响了其工作积极性，而校长为了鼓励教师的工作热情，需要做很多工作，这牵扯了校长的精力。在发达地区，教师普遍反映实行绩效工资后，感觉就是在原来基础上作微调；校长则反映，绩效工资是为了体现“优劳优酬”，拉开差距，但差距拉大后是否会不和谐？况且教师的工作很难完全用数字衡量，所以，真正实施绩效工资仍然有难度，应该考虑更好的分配方式。
为此，在全面了解我国实施绩效工资取得的成绩和存在的问题的基础上，研制我国义务教育阶段教师绩效工资的实施细则，探索能真正提升教师工作积极性的分配办法，将教师工资真正与教学业绩、教学能力、学术能力、教育培训等多种因素挂钩，充分挖掘教师人力资源的潜能，是保障教师权益，最终稳定我国教师队伍的重要环节。
［附］ 关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见
人力资源和社会保障部、财政部、教育部根据《中华人民共和国义务教育法》和事业单位工作人员收入分配制度改革的有关规定，为切实做好义务教育学校实施绩效工资工作，结合义务教育学校实际情况，提出以下指导意见:
一、实施范围和时间
按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员，从2009年1月1日起实施绩效工资。
二、绩效工资总量和水平的核定
(一)绩效工资总量暂按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定。其中，义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平，由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。
(二)义务教育学校实施绩效工资同清理规范义务教育学校津贴补贴结合进行，将规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量。在人事、财政部门核定的绩效工资总量内，学校主管部门具体核定学校绩效工资总量时，要合理统筹，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡。对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜。
三、绩效工资的分配
(一)绩效工资分为基础性和奖励性两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%，具体项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定，一般按月发放。奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法。根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。
(二)充分发挥绩效工资分配的激励导向作用。教育部门要制定绩效考核办法，加强对学校内部考核的指导。学校要完善内部考核制度，根据教师、管理、工勤技能等岗位的不同特点，实行分类考核。根据考核结果，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜。
(三)学校制定绩效工资分配办法要充分发扬民主，广泛征求教职工的意见。分配办法由学校领导班子集体研究后，报学校主管部门批准，并在本校公开。
(四)校长的绩效工资，在人事、财政部门核定的绩效工资总量范围内，由主管部门根据对校长的考核结果统筹考虑确定。
四、相关政策
(一)《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于严肃纪律加强公务员工资管理的通知〉的通知》(厅字［2005］10号)下发前，学校发放的改革性补贴，除超过规定标准和范围发放的之外，暂时保留，不纳入绩效工资，另行规范。在规范办法出台前，一律不得出台新的改革性补贴项目、提高现有改革性补贴项目的标准和扩大发放范围。
(二)原国家规定的班主任津贴与绩效工资中的班主任津贴项目归并，不再分设，纳入绩效工资管理。
(三)义务教育学校实施绩效工资时，对完全中学中从事非义务教育教师的津贴补贴问题，由学校统筹考虑。
(四)在实施绩效工资的同时，对义务教育学校离退休人员发放生活补贴，标准由县级以上人民政府人事、财政部门确定，绩效工资不作为计发离退休费的基数。
(五)实施绩效工资后，学校不得在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴补贴或奖金，不得违反规定的程序和办法进行分配。对违反政策规定的，坚决予以纠正，并进行严肃处理。
五、经费保障与财务管理
(一)义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度，中央财政要进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持。
(二)要规范学校财务管理，严格执行国务院关于免除义务教育阶段学生学杂费等费用的规定，严禁“一边免费、一边乱收费”。学校的国有资产实行统一管理，各类政府非税收入一律按照国家规定上缴同级财政，严格实行“收支两条线”。严禁利用收费收入和公用经费自行发放津贴补贴。
(三)学校绩效工资应专款专用，分账核算。绩效工资应以银行卡的形式发放，原则上不得发放现金。具体发放方式按地方财政国库管理制度有关规定执行。实行工资财政统一发放的地方，基础性绩效工资按规定程序直接划入个人工资银行账户，奖励性绩效工资经学校主管部门审核后，由同级财政部门划入个人工资银行账户。
六、组织实施
(一)省级人民政府人事、财政、教育部门按照本指导意见和国家有关规定制定本行政区域内义务教育学校绩效工资的实施意见，报人力资源社会保障部、财政部、教育部备案。市、县级人民政府人事、财政、教育部门制定的具体实施办法，报上级人民政府人事、财政、教育部门批准后实施。
(二)各地区、各有关部门要统筹义务教育学校实施绩效工资与当地规范公务员津贴补贴、义务教育经费保障机制改革、完善农村教师工资经费保障机制、深化中小学人事制度改革等各项工作。要及时研究和妥善处理实施中出现的问题，确保绩效工资平稳实施。
(三)有关部门要密切配合，加强工作指导，建立健全有效的监督检查工作机制，严格把握政策和程序，指导和督促学校严格执行实施绩效工资的有关政策。
【注释】
(1)高如峰.义务教育投资的国际比较与政策建议［J］.教育研究，2001(5).
(2)亓俊国，姜红.日法两国中小学教师任用管理模式比较［J］.外国教育研究，2003(7).
(3)孙启林，孔锴.全球化视域下的基础教育均衡发展［J］.比较教育研究，2005(12).国外均衡义务教育的形成［N］.南方周末，2005-12-14.
(4)许竞.美国关于教师任教资格与业绩工资的举措及争议［J］.基础教育参考，2005(4):13.
(5)范莉莉.义务教育阶段教师工资的国际比较与借鉴［J］.中国教师，2007(8).
(6)栾俪云.教师工资与教师流失相关的经济学分析［J］.广州大学学报，2005(11).
(7)中国驻瑞典使馆教育处.瑞典中小学教师工资问题引发争议［J］.世界教育信息，2001(3).
(8)王唏，王东宇.关于我国教师工资问题的探讨［J］.世界教育，2001(1).
(9)曲铁华，梁清.知识经济与教师待遇探新［J］.河北师范大学学报(教育科学版)，2002(4).
(10)转引自:石长林.我国教师工资政策的反思及其构建［J］.教学与管理，2008(2).
(11)转引自:石长林.我国教师工资政策的反思及其构建［J］.教学与管理，2008(2).
(12)吴志宏.中小学管理比较［M］.上海:上海教育出版社，1998:144.
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