韩国产业发展政策走势及其经验启示

在韩国工业化进程中, 韩国政府组建经济宏观管理机构, 如经济企划院, 以及其他国家经济研究咨询机构, 负责经济发展战略及相关开发计划的制订实施, 有效地干预和引导经济发展。 韩国政府实施的产业发展政策, 通过强有力的政府干预, 推动了资源优化配置, 推动产业结构迅速转变, 并最终顺利实现工业化。 在政府角色与相关的产业政策等方面, 我国与韩国有很多相似之处。 分析韩国政府对产业发展与经济变化的政策影响, 对我国有重要启发。

一、 韩国经济走向成功的历程

早在20世纪50年代, 韩国还是以农业为主的国家, 经济发展停滞不前, 是世界上最贫穷的国家之一。 然而随后的半个多世纪当中, 韩国经济起飞并保持持续快速发展势头, 年均增长基本都在8%左右。 当然, 韩国发展历程中, 受国家政权交替及亚洲金融危机与全球金融危机的影响, 分别在1980年、1998年及2009年出现三次负增长, 其余时间都保持正增长。

从韩国发展历程来看,1962年是韩国工业化起步之年, 韩国于此开启了第一个五年计划。1977年, 韩国人均GDP达到1042美元, 开始了对 “贫困陷阱” 的超越时期, 人均收入从低收入进入下中等收入水平阶段, 经济开始起飞。1987年, 韩国人均GDP达到3368美元, 从此进入上中等收入国家行列, 经济发展也相应进入快速追赶阶段。 随后, 韩国经济空前发展,1995年人均GDP达到11468美元, 开始进入跨越 “中等收入陷阱” 阶段, 进入了中高收入国家行列。 1996年, 韩国加入经济合作与发展组织 (OECD),正式跻身富国俱乐部。1997年亚洲金融危机爆发, 使得韩国1998年出现负增长, 人均GDP也落到1万美元之下。 随后的1999年,韩国恢复正增长状态。2007年, 韩国人均GDP首次超过2万美元,正式加入全球最富裕国家行列。2008年波及全球的金融危机来袭,虽然其影响远大于1997年的亚洲金融危机, 但在此次危机中, 韩国经济表现明显好于上一次危机来袭, 经济下滑幅度小且恢复快,说明当前韩国经济增长基础坚实, 发展呈现可持续特征。

应该说, 从总体上来看, 从韩国经济1987年进入上中等收入行列, 到1995年首次超越中等收入陷阱, 只用了8年的时间, 到2000年真正摆脱中等收入陷阱的约束, 共经历了13年。 之后, 人均收入实现从1万美元到2万美元的跨越, 则仅仅用了7年。 如今, 韩国已经是世界前15位、 亚洲第四大经济体, 人类发展指数(HDI) 在全球187个国家和地区中排第12名, 表现优异。 应该说, 韩国经济发展表现相当抢眼, 成功跨越中等收入陷阱, 华丽实现向富裕国家身份转变, 与韩国产业政策的实施有着密切关系。

二、 韩国产业发展政策推动经济结构转型

总体上来看, 可以很明显地将韩国经济发展分为四个阶段, 每一个阶段, 韩国政府都会选择相应的主导产业, 进行资源倾斜扶持与资源配置干预, 最大限度地培育这些产业的增长潜能, 推动整个经济实现转型发展。

(一) 出口增长战略时期, 发展劳动密集型轻工业

20世纪60年代, 韩国还是一个低收入的贫穷国家, 劳动力资源丰富、 价格低廉。 韩国政府根据实际情况, 选择劳动密集型轻工业为主导产业, 既发挥了比较优势, 又缓解了当时的潜在失业压力, 出口产品从农产品与采掘业产品为主, 转向以出口工业制成品为主, 通过出口带动, 实现贫困陷阱的跨越。 为增加韩国产品的国际竞争力,1964年韩元几乎贬值一半。 同时, 韩国政府推出各种出口补贴措施, 最主要的就是出口信贷和中间品进口实施关税减免。 韩国政府不遗余力增加产品出口。 根据每年各个出口企业的预测出口量, 加总得出全国出口目标值。 每月召开出口促进会议, 总统亲自主持督促, 政府各部门官员与出口企业代表共同参加, 分析监控每月出口情况, 迅速发现和解决问题。 成立韩国贸易协会与贸易促进委员会 (KOTRA), 由KOTRA负责帮国内企业建立海外网络, 面向海外市场营销及收集国外市场信息。 在出口增长战略下,韩国出口占GDP的比重, 从1963年只有5%, 激增到1973年的28%。

(二) 政府导向的重化工业时期, 发展资本密集型重工业

20世纪70年代, 韩国政府主导第二次产业结构调整升级, 实施对新兴产业投资战略, 以带动经济增长。 当时韩国选择机械、 钢铁与化工等重化工业产业为新兴产业。 这一考虑主要基于: 对工业化落后于韩国的国家来说, 能够以更低成本的轻工产品占据国际市场, 从而对韩国轻工产品国际市场竞争力形成压制; 上一阶段发展劳动密集型轻工业的实践历程, 导致韩国本身对资本密集型重工业产品需求变大; 前期快速发展为韩国积累了一定的资本存量; 发达国家正从资本密集型产业向技术密集型产业转换, 发达国家迫切需要实施相应的产业转移。 因此, 抓住发达国家产业结构调整转移的外部机遇, 针对本国资源禀赋结构变化的实际, 韩国政府确定了资本密集型重化工业的主导产业选择。 选择完成后, 韩国开始刺激引导投资。 在韩国东南沿海, 选址建设15个重化工业区, 对符合产业发展重点并进入重化工业区的企业, 提供长期低息政策性贷款与外汇贷款, 减免租金税收等。 对重化工业投资与优惠政策的实施,使得现代化工业部门迅速发展, 韩国经济迈出工业化进程中最困难和最关键的一步, 为未来腾飞打下了良好基础。

重化工业是资本密集型产业, 韩国当时资本品严重短缺, 除了国际商业贷款, 政府主要实行 “以轻养重” 的办法解决这一问题。韩国以劳动密集型轻工产品出口收入, 进口所需的资本品。 同时, 1960—1970年, 韩国劳动密集型建筑业发展迅速, 为韩国基础设施与工厂建设提供了重要保障。 特别是20世纪70年代, 韩国在国外承建很多建设项目, 极大增加了韩国外汇收入。 在具体产业实施过程中, 韩国政府通过私人财阀来落实产业政策。 当时汽车造船行业的大宇集团, 钢铁行业的浦项制铁, 化工行业的蔚山化工等, 都是知名的企业代表。 这些大财阀与我国央企有类似的作用, 政府是他们的后盾, 他们听从政府调控指挥, 按照政府规划运营。 这种合作, 有力促进了韩国重化工业发展。 到20世纪80年代, 韩国产业结构顺利实现升级。

(三) 政府主导的投资协调与优化期, 重点推进产业重组

在重点发展重化工业过程中, 韩国政府对经济干预过多, 尤其是发展大财阀政策, 带来很多问题。 一是政府对重化工业的大量投资导致经济结构失衡, 货币供应增长过快, 政府财政赤字增加及通货膨胀严重等。 二是大财阀过度发展导致产业垄断, 削弱了市场机制发挥应有作用。 三是重化工业产业政策对投资形成扭曲, 相关领域投资过度, 企业利润下降、 产能过剩、 企业破产。 四是政治与财阀结合, 寻租问题严重, 引起社会不满。 韩国政府注意到这些问题, 从1979年开始停止重化工业驱动政策。1979年开始实施宏观经济全面稳定计划。 为解决产能过剩与利润下降等问题, 韩国政府于1979—1983年间连续实施三轮 “投资协调” 活动, 提供国有银行贷款, 帮助问题企业重组。 实际上, 政府投资协调行为并没有解决产能过剩问题。 直到20世纪80年代中期之前, 重化工业发展仍然困难重重。 为此, 1985年, 韩国又实施 “产业优化” 行动, 通过金融支持及税收减免等手段来落实。 在执行产业优化行动期间,政府对相关产业如汽车、 建筑机械、 合金、 纺织印染等, 实行严格的市场准入限制, 对产业内的企业则给予金融支持。 应该说, 韩国政府主导的投资协调与产业优化行动的实施, 获得了部分成功。 金融支持与税收优惠等工具的实施, 以及支持破产企业重组等, 在短期内确实避免了产业危机的发生, 但政府主导的产业重组, 依赖的主要还是垄断及限制市场准入等反竞争手段, 都对市场机制产生了不良影响。 更突出的问题是, 韩国政府对产业结构调整的推迟, 银行部门道德风险的增加, 都破坏了经济长期稳定增长的根基, 为1997年金融危机的发生埋下隐患。

(四) 新经济政策构建先进产业体系时期, 发展知识密集型高技术产业

1992年韩国总统金泳三执政, 开始实行新经济政策, 以谋求第二次经济腾飞。 一个关键的变化是, 新经济政策与过去政府主导的产业政策有根本区别, 它是政府与民间共同参与的经济政策, 目的是使韩国经济最终进入发达国家行列。 在产业发展战略上, 新经济政策提出以技术开发为中心, 建立政府和民间力量共同参与发展的体制, 使韩国经济产业向技术和知识密集型转变。 在促进科技开发上, 新经济政策提出要以民间为主导、 面向市场需求的新体制,强化企业主导的产学研联合研究体制, 促进技术开发应用, 推动新技术产品加快进入市场。 应该说, 实施新经济政策以后, 韩国经济下滑势头得到抑制, 开放步伐扩大, 经济国际化程度日益提高。 最为关键的是, “技术立国” 战略在韩国得到强化, 产业调整升级进程大大加快, 夯实了韩国经济持续增长的基础。

从20世纪90年代开始, 韩国重新确立先进产业发展体系, 向发达国家的产业结构转变。1990年, 韩国政府根据当时世界高技术发展重点领域, 制订了高技术产业发展的七年计划, 重点发展信息技术、 自动化技术、 新材料、 机械电子、 精细化工、 生物工程、航空航天等技术。 特别是在信息技术产业上, 韩国起步较早。 为增强面向21世纪的信息产业基础实力, 韩国先后制订了尖端产业发展五年计划 (1990—1994)、 信息通信技术开发计划 (1990—2000)、 信息产业育成计划、 信息高速公路计划, 提出把信息产业发展作为基本国策, 在财政金融等方面给予支持。1999年, 韩国经济增速达到10.7%, 而信息产业对经济增长的贡献率达38.3%。2000年, 韩国信息产业对经济增长贡献率飙升到50.5%, 占据半壁江山。 随着韩国信息产业壮大, 一批具有国际竞争力的大企业也诞生了, 比如三星电子、 LG电子、 现代电子等, 都是世界知名企业品牌。

韩国经济向技术知识密集型转型, 从出口产品结构就可以看出, 早已经从20世纪80年代出口服装鞋帽、 化纤、 木材、 橡胶及钢铁等为主, 转变为目前以半导体、 平板显示、 无线通信及电脑等ICT产品为主, 还包括船舶、 汽车及零部件等产品。 对韩国经济成功转型与否的最大检验, 就是2008年的全球金融危机。 与20世纪末相比, 此次金融危机中韩国表现优异, 企业破产的现象大大减少, 特别是大企业, 基本没有破产发生。 韩国产业转型升级是非常成功的。 经过两次金融危机洗礼, 韩国先进技术产品整体竞争力得到提升, 韩国出口的主要产品与技术, 包括IT产品、 电子产品、自动化系统、 新材料、 光学设备、 核电技术、 航空航天技术、 生物科学及生物工程等。 实践表明, 韩国已经建立了完备的现代产业体系。

三、 韩国经济体制改革的政策着力点

必须承认, 韩国经济长期保持增长, 与韩国政府坚决进行市场经济制度改革有很大关系。 特别是在经济转型阶段, 韩国政府进行了广泛的经济体制改革, 促进了经济国际化与自由化, 这使得国内市场狭小的韩国经济实现了持续增长。

经历第一次经济起飞后,20世纪80年代末的韩国增长遇到了障碍。 当时韩国政府遭遇的最大挑战是, 韩国经济传统增长动力行将枯竭, 未来进一步持续增长只能依靠韩国自身的技术创新来驱动。 自主技术创新能力的形成过程漫长, 不确定性也非常大, 政府不可能像从前一样详细绘制整个国家技术进步的路线图。 在此背景下, 选择依靠市场的力量进行资源配置与技术选择, 就是最优也是唯一的道路。

在韩国经济转型阶段, “政府主导” 的经济发展模式, 已经暴露出越来越多的弊端。1993年, 金泳三政府开始实施新经济政策,所进行的经济体制改革, 内容涉及广泛, 包括财税制度、 金融制度及行政管理制度等。 其中, 财税改革主要包括提高租金税收负担率, 扩充财政能力; 降低人事费用及经常费用, 改善财政支出结构; 整顿特别会计和基金, 改革有关预算编制执行, 引入地区发展综合计划制度, 改革国债管理制度, 实行中期财政计划, 提高财政管理效率等诸多方面。 税制改革包括改革有关税制税政, 增强租税负担公平性; 减少因租税导致的不合理资源分配, 改善所得分配,提高国民勤劳创业意识。

在金融制度改革上, 以引进自律化与竞争机制为主要方向, 推动金融机构根据市场机制调节运营, 提高金融效率与服务质量, 进而提升金融产业的整体竞争力。 金融制度改革的主要措施, 包括利率自由化、 金融机构经营自律化, 资产运用自主化、 金融产业先进化、 金融市场国际化及金融交易实名制等。 单就利率自由化来看,分四个阶段推进: 一是活期贷款、 转让性储蓄证书, 短期企业期票贴现等利率自由化; 二是金融债券发行利率与通货债券及公债发行利率自由化; 三是财政支援及韩国银行再贴现贷款利率自由化; 四是有附加条件储蓄利率自由化。

在行政规章制度改革上, 韩国政府大幅度放宽或简化诸多领域权限: 限制竞争的各种批准与许可事项等规章, 以及一些限制性程序, 比如, 有关市场准入及设厂、 生产、 流通及进出口等规章; 各种工业品价格、 个人与公共服务费用的限制等。 同时, 韩国对环境、 产业安全、 保健医疗等规章进行合理化改革。 另外, 政府整顿行政秩序, 推行行政规章改革制度化机制。

同时, 经济体制改革相关事项也得到落实。 包括确立公平交易秩序, 改善国内经营环境, 提高中小企业竞争力等。 对于引起社会不满的大企业集团导致的垄断等问题, 韩国政府提出要逐步缩小债务担保限度, 加强对不正当内部交易行为的监视, 改善大企业集团的认定标准等, 以限制垄断行为, 促进市场公平竞争。 在国有企业改革上, 政府对其进行大幅度调整, 对一半以上经营松弛, 或者没有必要继续由国家经营的企业, 予以撤销或者合并, 或干脆实行民营化改革。 在扶持地方中小企业及提高小企业竞争力上, 制订实施了 “新经济百日计划”, 为资金短缺但很有发展前途的中小企业提供融资途径。

总体来说, 金泳三政府的经济体制改革对韩国现代化进程有重要的促进作用。 但在落实过程中, 不仅遭到当时一些大企业的抵制和反对, 社会舆论对于市场自由与开放的后果也充满疑虑。 在金泳三执政的后期, 外贸逆差与国际收支赤字的持续增加, 大型企业倒闭引发金融危机, 韩国经济陷入了空前困境, 使得金泳三政府的很多改革措施都没有得到深入执行。

20世纪最后的几年, 金大中政府上台, 对韩国经济痛下猛药,对政府过度干预企业和银行贷款投向、 企业热衷盲目举债扩张、 银行呆账坏账较多、 政企勾结及贪污腐败等问题进行整改。 对金融机构、 大企业、 劳动及公共部门领域进行全面改革。 一是取消对外汇、 资本流通及利率的所有管制, 开放金融市场, 逐步允许外国金融机构接管与收购部分韩国金融机构, 大力提高金融机构经营透明度, 公开金融机构不良贷款状况, 鼓励银行间竞争。 二是与大企业集团协商, 清理整顿子公司与不动产。 大企业集团被要求最多保留5—6家子公司, 其余全部清理, 卖掉非生产用不动产, 用所得资金还债或充实主业。 三是对政府公共部门开展大范围改革, 削减政府开支预算, 精简机构, 减员节流, 增加政府工作透明度, 加强对公务员的监督。 实际上, 金大中政府改革的重点在于简政放权, 真正将经济运营决定权还给市场, 实现政府职能从计划与管理向给经济社会提供咨询与服务方面转变。 金大中的 “经济复苏三年计划”全面奏效, 助力韩国经济从1999年开始实现新的腾飞。

四、 对我国跨越 “中等收入陷阱” 的启示

改革开放30多年来, 我国已经成为中上等收入水平的国家。随着我国经济进入工业化后期, 这个历史阶段也是转型调整的重要时期。 此时, 我国经济发展也面临着进入并跨越中等收入陷阱约束的考验。 就目前情况来看, 我国以前惯用的国家计划指导与集中资源发展某些产业的政策模式, 正面临着严峻的挑战。 参考韩国, 其经济成功的关键因素之一, 就是韩国政府角色的转变与产业发展政策的成功适变。 作为东亚邻国, 韩国的发展历程与经验, 对于解决我国当前与未来一段时期的现实难题, 能提供重要参考借鉴。

一是在角色定位与产业发展政策上, 政府要有所为与有所不为。20世纪80年代以前, 在主导产业的选择和发展上, 韩国政府起着决定性作用, 特别是1970年期间, 韩国重化工业的选择发展完全由政府主导。 在经历了第一次经济起飞后, 韩国经济发生了翻天覆地的变化。20世纪80年代, 韩国政府开始遭遇新的问题。 一方面, 无论是韩国经济广度还是深度, 都得到了极大发展, 但政府对经济的直接干预开始变得难以控制; 另一方面, 韩国经济实践中形成的 “用已知的方式去做已知的事情” 的理念, 即所谓快速赶超战略阶段面临结束, 政府想要清晰地绘制整个国家未来技术进步路线图的想法, 变得十分困难。1980年之后, 韩国政府根据经济发展过程中出现的新问题, 适时决断地放弃了政府直接干预的政策模式, 同时对政府在经济发展中的角色与定位进行了重新思考, 并做出了适合经济发展要求的产业政策转型。 在政府政策改革上, 政府主导变成民间主导, 通过了 《产业发展法》, 强调市场机制的决定性作用, 减少政府干预行为。 而在市场失灵的公共服务领域, 如教育、 医疗及社区服务等福利保障领域, 政府则逐渐加大投入, 承担起了相应的社会责任。 在产业政策制定实施上, 政府从选择性产业政策为主逐步转向功能型, 为企业创造良好的公平竞争的服务环境。 韩国的经验做法, 对我国重新定位政府与市场的关系与地位,具有重要启发。 政府应该在市场机制能够发挥作用的领域少作为,转而在公共服务领域与保障公平竞争市场环境方面主动承担应有的责任。

二是在经济体制改革领域, 政府要推动政经分离与实施简政放权。 在韩国经济转型的困难时期, 金泳三与金大中两届政府都将关注重点, 放在大力推行经济体制改革上, 在金融机构、 大企业与行政管理制度改革领域, 实行全面改革, 从而打破了对 “政府主导”的路径依赖。 在金融机构与大企业改革领域, 韩国的重点是解决政经勾结与政企不分的问题; 在行政管理制度改革领域, 重点是简政放权。 近年来, 我国政府也面临着 “政府主导” 模式的困境, 如在政府担保的地方融资平台、 国有企业管理等领域, 都存在很大的潜在风险, 这些都是我们从要素驱动型向创新驱动型社会转变的重大障碍。 韩国经验告诉我们, 政府通过加大简政放权力度, 将自身从干预经济运行的领域抽出, 把经济运行的决定权交还给市场机制,多提供经济社会咨询与服务, 着力转变政府职能, 由此激发全社会创新热情, 才能真正推动全要素生产率的提高及经济长期稳定增长。

三是产业政策应为跨越中等收入陷阱约束早做准备。 韩国经济发展所经历的过程表明, 韩国虽然很成功, 但其产业转型升级也不是一帆风顺的。1980年末期韩国经济开始遭遇新难题, 不过经济仍然实现高速增长, 因此很多助推经济转型与改革的措施就没能得到彻底的落实执行, 结果在1997年的亚洲金融危机中, 韩国经济遭受了一定的打击。 对我国来说, 同样存在一些学者对摆在我们面前的中等收入陷阱约束不以为然, 认为在城镇化红利及众多大型基建项目等的支撑下, 经济还有持续增长的投资在驱动, 为此不必担心人口红利及土地资源红利正在消失等问题会造成太大影响。 在这种观点看来, 按照当前我国人均收入水平与经济增长速度来算, 未来我国跨越人均收入1万美元的中等收入陷阱是不存在任何隐忧的。 但韩国实践表明, 如果不充分重视转型跨越时期的政策调整问题, 妄图仅依靠投资拉动与增长惯性就可实现成功跨越, 则属于没有充分意识到现实的严峻性。 如果我国经济在人均GDP超越1万美元并向超过2万美元期间发生停滞, 则会像曾经的韩国一样经历某种大危机的考验, 甚至更严重。 因此, 韩国的经验教训值得我们深入思考。