澳大利亚发展的政策经验及对中国的启示

李支东

摘　要　本文阐述了澳大利亚中小企业SMEs发展的一般政策背景，并从融资、技术、市场、集群及管理服务五方面考察了其促进SMEs发展与创新的产业政策，目的在于分享其政策经验并促进我们的学习。

关键词　产业政策　SMEs　澳大利亚

在过去的数十年，澳大利亚SMEs获得了飞速的发展，并在刺激经济增长、增加就业及促进科技创新等方面对社会与经济发展做出了巨大贡献。然而，由于自身受到规模小、创新与竞争力弱、资源获取困难等条件的约束，SMEs常常在竞争中处于弱势并因而难以发展与创新。为帮助SMEs克服这些约束，澳大利亚采取了一系列的产业政策来促进其发展，并因而获得了许多政策经验。根据APEC号召成员国评审各自的SMEs政策环境从而为促进其发展与创新采取合作措施的建议，我们考察了澳大利亚促进SMEs发展与创新的产业政策，目的在于分享其政策经验并促进我们的学习。

对大多数的政策措施，澳大利亚并没有指定SMEs为政策目标，而是不论企业规模，促进企业总体的发展与创新。由于大企业数量较少，SMEs实际上是政策的主要受益者或受影响者。回顾过去，澳大利亚产业政策可分为两个阶段。一个在1983年之前，以高关税保护和较少关注创新为特征。

1901年，六个殖民地组成了澳联邦。为保护幼小的工业，联邦产业政策受到保护主义思维的影响，这种思维弥漫在政府有关制造业决策的各个方面。1902年、1906年及1908年，政府先后通过关税法案，对制造业采取越来越严格的保护。1905年到1908年间Deakin 政府又通过了立法，对制造业形成了“新的保护”。为进一步提高收入及减轻一战后高失业率的压力，联邦在1921年实施了《绿色关税》法案，提高了保护水平，将保护范围扩大到覆盖72%的入境货物。同年，关税委员会成立。在其指引下，随后10年间关税保护增加非常迅速。在30年代初期，政府又增加了关税，并且禁止进口某些工业品。

二战后，Chifley 力图通过产业政策重构经济。为此，政府采取了一系列广泛的产业政策，如研发激励、技术和管理咨询、税收与金融支持、贸易协助等。然而大部分的这些政策都被随后的Menzies 政府所抛弃。Menzies 将保护主义作为国家发展的核心平台，并于1952年实施进口配额制，一直保留到1960年。这些措施，涵盖了进口值的98%，实际上大幅提高了保护比率。

1973年，Whitlam政府当选。为促进制造业参与国际竞争，Whitlam实施了微观经济改革，强调政府主要关注产业重构和关税削减。同年，他将关税削减了25%。失去了高关税的保护，制造业遭到重创，导致大量的失业。在巨大压力下，1975年当选的Fraser政府不得不提高关税。但同时，政府也实施了一些积极措施，如刺激出口、研发补贴等。

第二阶段从1983年至今，以越来越关注创新为特征。1983年，Hawke政府当选。为解决国家的经济问题，提高国际竞争力，Hawke实施了一系列的宏观和微观改革。宏观方面，政府逐渐解除了金融市场管制，浮动汇率，解除兑换控制，促进经济参与国际竞争。同时，微观方面一系列的产业计划——主要围绕研发激励、促进出口、培训技能及促进风险资本发展等方面，也开始实施。这样，到1986年大多数的产业计划都已到位。随后，产业政策的关注点又转向支持和发展高技术产业。

1991年，Keating接替了Hawke成为总理并继续Hawke的改革路径。1992年2月，Keating发布了《一个国家》宣言，宣布创立集合发展基金以帮助SMEs获取股权资本及建立澳技术集团以促进科技成果产业化。1993年，Keating发布了《投资澳大利亚》，提出赋予通过集合发展基金取得的收益较优惠的税率折让(30%～25%)，将企业所得税从39%降到33%，加强对SMEs的金融支持。1994年，Keating又发布了《澳大利亚工作》白皮书，提出在未来4年内将注资6.3亿澳元，用于激励创新及通过鼓励创新和新技术吸收的企业协助计划打造有竞争力的企业。

1996年末，Howard自由联盟当选。在竞选政策中，联盟承诺提高澳大利亚企业研发支出占GDP比重的国际排名。然而，Howard却在1997年将研发税收优惠从150% 削减到 125%。不过同时，政府也采取了许多积极措施，如减少红头文件、改善小企业经营环境、提高小企业技能等。同年，Howard发布了《投资增长》政策，提出从1998—1999财年起，在4年内将拨款12.6亿澳元用于支持技术创新。2000年2月，政府与澳企业理事会召集了国家创新峰会，评议了国家创新系统，通过了《支持澳大利亚的能力——2001创新行动计划》，提出从2001—2002财年起5年内将拨款30亿澳元以支持科学和创新及建立科学与创新委员会来监督该决议的落实。基于这项决议，Howard又于2004年5月发布了《支持澳大利亚的能力——通过科学与创新打造未来》，宣布再注资53亿澳元，打造一个史无前例的83亿澳元的10年创新计划。

2007年12月，Rudd政府当选，承诺通过支持合作、协作和外商在澳研发投资，使创新系统真正国际化。为此，Rudd将科学与创新预算从2007—2008财年的65.6亿澳元增加到2008—2009财年的68.8亿澳元。对于2009—2010财年，这个数字则增加到85.8亿澳元。此外，政府还于2008年1月实施了一系列广泛的对国家创新系统的评审。2008年9月，评审报告《拼搏的澳大利亚——打造创新优势》发布，报告识别了国家创新系统的优势和弱势，建议对国家创新政策框架进行一系列的改革。基于对报告建议的响应，2009年5月政府发布了《驱动创意： 21世纪创新议程》，其中规划了2020年国家创新系统远景，制定了创新系统优化的框架及详细具体的行动以实现其政策宏伟蓝图。

在总体的宏观政策背景下，澳大利亚政府还出台了一系列具体的促进SMEs发展与创新的产业政策，这些政策主要关注融资、技术、市场、集群和管理服务五个领域。

融资政策。作为市场化的经济主体，澳大利亚既不为SMEs提供直接融资，也不出台政策要求银行给SMEs发放贷款。不过，澳大利亚主要通过实施一系列的项目计划来支持SMEs获取融资。工业司，作为政府主要的企业计划管理机构，掌管30多个企业项目计划。其中，关于SMEs融资的项目主要包括集合发展基金计划(1992)、创新投资基金计划(1997)、创新投资后继基金计划(1998)、前种子期基金计划(2002)、风险资本有限合伙项目(2002)、早期阶段风险资本有限合伙项目(2007)。通过这些项目计划，政府大力发展风险投资，积极引导风投基金投资于SMEs。

技术政策。在澳大利亚，SMEs技术政策由工业司掌管，主要有研发税收优惠和研发补贴计划。前者于1985年7月出台，给予符合条件的研发支出最高150% (现在125%)的抵扣。2010年以后，研发税收信用取代了研发税收优惠，给予年流转额低于2000万澳元的企业45% 的可返还税收信用(相当于150%抵扣)。而后者，在其名下有1999年成立的新兴技术产业化项目、2004年成立的商业化准备基金和医药合作伙伴基金及2005年成立的产业合作创新项目。通过这些项目，工业司对符合条件的SMEs创新予以基金支持，以积极鼓励、引导与扶持SMEs的创新活动。

市场政策。 在市场政策上，澳大利亚也有促进出口和公共采购两方面的措施。在促进出口方面，贸易司有两个项目： 贸易启动项目和国际市场发展基金。前者成立于1998年7月，其机构网点遍布澳洲全境，各网点都聘请精通国贸事务的咨询专家帮助SMEs开展出口活动、拓展海外市场；而后者，为符合条件的出口促进活动退还最高50%的费用（但不高于15000澳元)，从而支持SMEs开发出口市场。在公共采购方面，《财务管理与责任法案(1997)》和《联邦采购条例》要求必须有至少10%的采购值来自SMEs；对于超过2000万澳元的ICT合同，要求向SMEs采购至少10%的硬件和20%的软件合同额。为确保公开透明，防止歧视及故意排除SMEs参与采购过程，政府要求必须公开有效要约及合同细节。受这些政策的制约，SMEs参与公共采购合同值每年都在40%左右。

集群政策。在集群政策方面，澳大利亚主要有小企业孵化器计划、合作研究中心计划及企业联结计划。小企业孵化器计划为初创的非盈利性小企业孵化器提供资助，以促进其在软硬件方面服务于小企业；对信息技术产业，在小企业孵化器计划下，澳政府在1999年6月成立了信息技术优势基金，用以培育与研发机构更强的商业化联结，从而创设基于ICT的创新企业集群，打造信息产业的优势和竞争力。合作研究中心计划成立于1990年，用以联合大学、科研机构及产业伙伴进行研发活动，促进将科学创新成功的转化为商品、服务与技术。而企业联结计划成立于2008年5月，包括制造网络与创新中心两部分，在全国拥有12个网点，各网点都聘请技能娴熟的顾问团队为SMEs提供广泛的支持。

管理服务政策。在管理服务政策上，澳大利亚也有两项措施： 小企业咨询服务计划和打造小企业家计划。前者是一个4600万澳元的项目，为符合条件的非营利性咨询机构提供最高10万澳元的资助来促进它们为小企业提供高质量的咨询服务，从而促进小企业的发展与创新。而后者在其名下又有四个项目： 1） 企业技能培训和指导项目，通过综合的培训和顾问服务为小企业主和管理者提供创业技能；2） 接续计划项目，通过综合的培训和顾问服务帮助小企业主增加企业价值、寻求市场及提供退出战略，并确保企业的连续性；3） 孵化器项目，通过发展小企业孵化器来为小企业提供孵化服务；4） 小企业现场专员项目，通过60个网点为企业获取整套的政府资助项目提供一站式咨询服务。

在1983年以来以关注创新为特征的经济政策的指引下，澳大利亚经济取得了快速的发展。据资料显示： 在1996—2007年这12年间，实际GDP年平均增长3.5%，在与加拿大（3.4%）、法国（2.2%）、德国（1.5%）、意大利（1.4%）、日本（1.0%）、新西兰（3.2%）、英国（2.8%）、美国（3.1%）等国的比较中位列第一；至2010年，澳大利亚人均GDP 54869美元，世界排名第六，G20国家中排名第一。经济的迅速发展带来了人们生活的极大富足： 2010年澳大利亚职工人均周薪1154.30澳元，约合月薪5000澳元。繁荣的经济、光鲜的经济指标数字背后，显示的是澳大利亚企业发展尤其是SMEs发展的勃勃生机： 在2009—2010财年，分别有35.7%的0—4人的微型企业、54.7%的5—19人的小型企业、61.2%的20—199人的中型企业、74.3%的200人以上的大型企业实施了至少一种以上的创新活动，企业总体实施创新活动率约平均为43.8%；截至2012年2月，平均约每5.4个澳大利亚在职职工拥有一家企业。

繁荣的经济、勃勃的SMEs发展生机，得益于澳大利亚政府宏观经济政策及产业发展政策的指引。

1. 宏观政策经验及对中国的启示

通过本文第一节中关于宏观政策的考察，澳大利亚宏观政策经验可以总结为以下三点： 一是政策鼓励创新，二是公平的市场环境，三是市场经济中“看不见的手”的引导。这三点政策经验，构成了澳大利亚经济发展的基础及政策土壤，滋润了澳大利亚经济，促进了澳大利亚企业的快速、健康发展。不过，这三点政策经验并非澳大利亚所特定的。世界发达国家过往迅速发展的实践及发展中国家艰难的发展历程从正反两个方面早已揭示： 这三点政策经验是一个国家发展经济及企业的共性要求。这就启示我们中国： 应继续深化经济体制改革，构建公平竞争的市场环境，让市场经济中“看不见的手”在资源配置过程中发挥主导作用（而不是政府这只“看得见的手”起主导作用），并积极引导创新。

2. 澳大利亚发展SMEs的产业政策经验及对中国的启示

宏观政策奠定了企业发展的土壤，而具体的产业政策则从各个方面为SMEs的发展提供了养分。

融资政策方面，澳大利亚主要关注市场失灵，很少依靠行政政策，常常通过实施一系列基于市场化竞争机制的计划项目来促进SMEs融资。从效果来看，2008—2009财年，大约14.7%的微型企业、23.6%的小企业、29.3%的中型企业可以成功获取融资。而情况在中国则不同，中国主要依靠行政政策，在过去的十数年里，政府出台了较密集促进SMEs融资的政策。不过SMEs融资依然比较困难，小企业和微型企业则更为严峻。全国来看，大约不到10%的SMEs能够获得融资。这启示我们： 在促进SMEs融资方面，中国应继续深化金融体制市场化改革，逐渐从体制上消除对SMEs的身份歧视，同时积极培育基于市场化竞争机制的基金项目。

技术政策方面，澳大利亚的政策措施主要是税收优惠和补贴资助。前者指对SMEs符合条件的创新支出予以一定比例的税收优惠，后者指成立基于市场竞争机制的补贴资助项目对SMEs符合条件的创新支出予以一定的补贴。在这方面，中国政策措施几乎与澳大利亚相同，些许不同的是澳大利亚的补贴资助项目更注重积极引导创新合作。在这点上，澳大利亚的经验值得学习与借鉴，因为现代的创新已越来越不是个体企业孤立努力的结果。

市场政策方面，澳大利亚的政策措施主要是出口促进和公共采购。在这方面，中国也有相同的措施。不过，尽管中国也通过公共采购来扶持SMEs，但在力度上要明显弱于澳大利亚。这启示我们： 中国应借鉴澳大利亚的政策经验，加大通过公共采购扶持SMEs的力度，并确保采购程序透明、公开。

集群政策方面，澳大利亚注重基于市场化竞争机制的计划项目，积极培育、发展小企业孵化器，同时引导企业间的创新合作。在这方面，尽管中国早已建立了各种地理集聚区及科技企业孵化器，但是中国主要依靠行政政策；而且中国更重视提供硬件，而澳大利亚更重视软件服务。在这方面，尽管中国有成功经验，但澳大利亚通过基于市场化竞争机制的计划项目积极引导企业间创新合作的经验依然值得我们借鉴。

管理服务方面，澳大利亚的政策措施主要是小企业咨询服务计划和打造小企业家计划。中国也有类似或相同的政策措施，如中小企业服务体系专项补贴和中小企业平台式服务体系专项补助基金等。从服务内容上看，两个国家的政策措施差别不大。不过，澳大利亚政策的名目要多一些，且政策的市场化力度也强一些。

（作者单位： 江苏科技大学商学院）

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