中缅贸易便利化问题及解决方法

1988年以来，缅甸军政府的上台虽然遭遇了西方制裁的寒冬，但同时也进入了中缅贸易高速发展的黄金时期。1989—1991年，中缅贸易平均增长率高达317.89%^[1]，随后双边贸易虽跌宕起伏，但总体上保持了良好发展的势头。进入21世纪后，中缅之间的双边贸易出现了新机遇也面临了新问题，诸如莱比塘铜矿、中缅油气贸易等都先后出现了波折，民间投资与贸易也承受着由于政治动荡所带来的压力。因此，中缅双边关系无论是外交还是边贸都到了需要重新定位的阶段，而贸易便利化则成为解决“经贸顶层机制设计”^[2]的关键一环，只有解决了贸易便利化问题才能为未来经贸的健康发展提供可靠的保障，才能为中缅双边的政治合作奠定坚实的基础。

一、中缅贸易便利化问题的提出

中缅商务交流的迅速发展掩盖不了贸易结构失衡、运输成本巨大、海关效率低下等诸多弊端。中缅贸易便利化的问题并不是一个新命题，但是缅甸民主改革以来出现的新变化确是以往研究所没有涉及的。因此，要解决中缅贸易便利化问题的根源，首先就要先了解中缅贸易发展的现状。

（一）中缅贸易的基本现状

近25年来是中缅贸易发展的黄金时期，取得的成就也是令人瞩目的。1988年西方国家开始对缅甸施行制裁，中国由于秉持不干涉他国内政的原则，依然与缅甸军政府保持较为友好的双边关系，两国经贸发展也随之进入了快车道。当年中缅贸易额仅有951万美元，而在2014年则达到了90.5亿美元，创下了历史新高，尤其是进入了21世纪后，双方贸易额保持了连续13年的高速增长，这其中边贸与投资是双方合作的主要领域。

在边贸合作领域。滇缅边贸是中缅贸易的重要组成部分，常年保持中缅贸易额的50%左右。滇缅在长达1997.1公里的国境线上互有瑞丽、木姐等多处通商口岸，彼此互为最重要的进口与出口对象。此外，滇缅边贸的建设也得到了国家层面的重点支持，在资金方面大力向交通基础设施倾斜，以进一步推动双边贸易的发展。2010年6月8日，中缅两国签署了中缅孟公路瑞丽至皎漂项目合作备忘录，大力支持木姐—腊戍、腊戍—曼德勒—皎漂铁路项目的工程建设，同时中缅双方还进一步探讨了中缅陆水联运合作的可能性，全力保障滇缅边贸的跨越性发展。

在投资合作领域。在20世纪90年代早期，中国对缅甸的投资几乎没有，这一方面是由于缅甸政局的动荡、资本环境不成熟所引起的；另一方面则是中国的改革开放尚处于“拥抱世界”的阶段，资本的运作主要集中于国内经济潜力的发掘。90年代中期中国资本开始涉足缅甸市场，缅甸军政府也先后颁布了《缅甸联邦外国投资法》《缅甸联邦外国投资法实施条例》和《缅甸联邦外国投资项目条例》等法律法规以便于国际资本的进入。自此，中缅规模投资开启了连续飙升的模式。2012年达到峰值，中国成为缅甸的第一大外资来源国，投资金额高达141.679亿美元，占国际投资比例的34.15%。但是，中国对缅甸的投资项目主要是侧重于为经济服务的能源领域，如中缅油气管道、密松水电站、莱比塘铜矿，而关乎缅甸国计民生的制造业、服务业等却鲜有投资，缅甸的高失业率并没有因为资本的进入而有所缓解。

（二）贸易便利化问题的提出及发展

中缅贸易的迅速发展虽说是成绩斐然，但绝不意味着没有问题、不存在波折。实际上，在贸易繁荣的表象下，中缅贸易间存在贸易结构失衡、运输成本巨大、通关效率低下等诸多问题。其实，中缅问题我国早已有学者关注，但都仅仅是就贸易谈贸易，尚未上升到贸易标准的学术体系。如李继云的《中缅贸易发展的制约因素与对策分析》、李河流的《中缅边境贸易现状》，这些研究着重于中缅贸易的全局，而且没有将所存在的问题系统化，尤其是关于中缅贸易便利化的问题。近年来，中缅贸易便利化的问题在边境政务处理中越来越突出，如2011年，云南省商务厅外资处长殷永林提出了“促进中缅贸易便利化的建议”，以进一步促进滇缅贸易发展，但这些政务处理的经验并没有从学术的角度加以梳理。因此，对缅甸民主改革以来的贸易实践与经验进行系统化、学术化的总结和概括便显得尤为重要。

二、中缅贸易便利化存在的问题

贸易便利化是指通过简化贸易程序、协调法律规定、改善基础设施，为国际贸易交易创造一个协调的、透明的、可预见的环境。缅甸自建国后一直受限于内政的困扰，西方的制裁又加剧了国内的贫困，缺乏对外部世界的了解，尤其是在贸易便利化的标准上一直是比较模糊的状态。虽然缅甸自民主改革以来，加快了对外开放的步伐，但在贸易便利标准的落实上依然存在诸多问题。这里就从海关环境、法律文规、贸易汇兑、电子商务、政治环境等五个维度出发，观察中缅贸易便利化所存在的问题。

（一）海关环境有待提高

海关环境是贸易便利化中的第一条标准，也直接体现了一国贸易便利化的程度。对于缅甸而言，海关环境的“安全性”“效率性”都是严重缺乏的。在安全性方面，国家内部长年割据战乱，再加上西方国家的严厉制裁，使缅甸既缺乏稳定的投资环境，又缺乏统一的国内市场，而这些都无法在短时间内得到根本解决。因此，积重难返的政治环境、错综复杂的社会矛盾是缅甸改善海关环境的第一大“拦路虎”。2015年初缅北果敢战事再起，通商口岸木姐几乎陷于停滞状态，足见其海关安全环境的脆弱性。在效率性方面，缅甸基础设施薄弱，道路交通基本上还是殖民时期的产物，年久失修又没有开辟新的贸易路线致使中缅贸易的运输成本激增。此外，缅甸公务员的腐败是一个普遍现象，各种名目的盘剥不仅严重迟滞了通关效率，更加重了企业的成本负担。

（二）法律文规亟须协调

缅甸独立以来，政局变动频繁，宪法与法律的更迭仅仅只是为不同的统治集团服务，在法律体系的完备性与稳定性上都是存在着严重的不足。虽然1988年以来军政府先后颁布了《缅甸联邦外国投资法》《缅甸联邦外国投资法实施条例》和《缅甸联邦外国投资项目条例》对国际投资与贸易加以规范，但是这些规范仅是着重于能源矿产领域的大宗商品，仅仅是为统治集团的外贸创汇服务，对于普通商品和贸易流程简化方面的努力非常有限。此外，缅甸的腐败情况比较严重，腐败使得法律的执行存在严重阻碍。缅甸国内即使有法律对贸易发展有比较明确的规定，但由于地方腐败严重，层层盘剥成为贸易通道的最大阻碍。密松水电站的暂停很大程度上是因为与当地居民在安置补偿款上存在纠纷。当时，中电投在项目动工后，按照涉及的移民人口数目逐步发放补偿款，但补偿款并非直接发给村民，而是交给了与中方合作的前政府，在资金下放的环节中，存在补偿款被层层克扣的现象。^[3]因此，不少民众并未将这个项目视为双方互惠的项目，以为有少数人从中受益。地方政府的腐败所激起的民怨，在西方反华势力的煽风点火下迅速形成了“要求中止密松水电站”的群众运动，使得中国企业蒙受严重损失。

（三）贸易汇兑风险规避

相当长时间以来，经济的封锁致使缅甸与外界金融体系脱节，国内经济的困顿又加剧了货币的膨胀。缅元稳定性低，风险性强，汇率起伏较大，汇兑成本的巨大极有可能对实体经济发展造成伤害。因此，中缅间贸易应积极促进中缅银行之间的相互沟通和合作，推动人民币跨境结算，使人民币成为继美元、欧元和新加坡元之后的第4种外汇账户。据统计，由于中缅合作的不断加强，目前中缅边境小额贸易已经有90%实现了人民币结算，但是一般贸易占了中缅贸易总量的80%左右，人民币结算率却不到10%。^[4]如若能够实现中缅贸易的人民币跨境结算，将会大大降低企业的贸易成本，对两国贸易的进一步发展将会有非常积极的影响。

（四）电子商务缺失平衡

缅甸的网络发展尚处于起步阶段，普通民众对于费用高昂的网络望尘莫及，使用相对生疏。此外，互联网的使用与监管完全受控于军政府，信息处理技术不够精湛，专业人才和设备稀缺，费用也是极其昂贵。在缅甸如果要申请2.5 Mbps的ADSL网络，那么首先要交50000缅元（约合303元人民币）的初装费，然后每年需要交50000＋（80000×12）＝1010000缅元（约合6131元人民币），这对于人均月收入不到100美金（约合600元人民币）的缅甸普通民众而言，网络是消费不起的奢侈品，更遑论电子商务的发展。^[5]如缅甸较大的电商网站omyanmar.com，一周日均IP（Internet Protocol）只有600左右，一周日均PV（page view）在3000左右，发展水平极为缓慢滞后。网络建设的滞后对贸易便利化的影响主要表现在两个方面：其一是边境海关缺乏管理物流网的技术与手段，通关效率低下；其二是电商发展的滞后，实体经济的成本相对高昂，无法通过“互联网＋”实现经济发展的加速度。

（五）政治环境动荡频仍

在政治稳定性方面，缅甸依然处于一个不稳定的活跃板块上。缅甸自第二次世界大战独立以来，经历了三次失败的民主转型，无论是建国伊始的吴努议会民主制，还是吴奈温的社会主义纲领，抑或是苏貌领衔的1990年大选乱局，都没有最终构建内政稳定的民主平台。但不可否认的是，90多年的乱局也随之开启了缅甸民主化的大门。其后，随着民主七步走路线图的公布，缅甸的民主逐渐拥有了机制上的保障，并于2011年成功举行并较为平稳顺利地产生了半个世纪以来首个民选政府，为缅甸的政治转型做出了巨大的贡献。虽然民主已经成为缅甸社会的共识，但是历史堆积的矛盾依然是脆弱民主下的最大潜在风险，尤其是军人势力依然在缅甸政局发挥着重要影响。缅甸军方的势力不仅仅体现在对于国家暴力机器的掌握上，同时还在缅甸联邦议会和省邦议会的议席中保留有25%的席位。缅甸军方依然拥有改变一切的力量，依然拥有在利益受到侵犯时扼杀民主的力量，这在拥有军事政变传统的缅甸并非是一个不可能的选项。如若缅甸的民主进程再度出现波折，那么中缅贸易必然会受到政治风波的影响而陷入停滞状态，中缅贸易便利化的问题便也无从谈起。

三、中缅贸易便利化问题的解决思路

中缅贸易问题的提出并不意味着问题的终结，而是要通过问题的发现来寻求可能的解决办法。中缅两国国情不同，现代化进程的发展阶段更是大相径庭。因此，在思考中缅贸易便利化的同时要充分考虑到“区别”的存在，只有这样才能实现更具针对性的发展。本书据此提出了双向区别发展、边贸“全通”保障、文约立法规范、物流网络建设等四条建议以作为参考。

（一）双向区别发展

“双向区别发展”是指中国的跨境电商应当认清中缅两国国情的区别，利用好缅甸的资源，开拓好中国的市场。中缅两国发展程度殊异，绝不能一厢情愿地去缅甸发展电子商务的大众消费，而应有针对性地进行重点开发。缅甸属于世界最不发达的国家之一，国家现代化程度极为滞后，网络与电商的概念只有富裕阶层才会有所涉及。因此，中国的跨境电商企业应该在大使馆商务司的支持下，有选择有重点地就缅甸的原材料供应商、国企、大型民企展开商洽工作，帮助他们在中国的电商网站上（如阿里巴巴）设站设点，为中国国内制造加工企业寻求原材料产地提供便利。同时，缅甸企业可以通过对中国电商模式的了解，也有利于缅甸企业扩大产品选择空间和购买渠道，从而通过“便利化”实现贸易的“扩大化”。21世纪是信息化的时代，“互联网＋”^[6]不仅是中国经济的升级模式，同样也是未来世界经济发展的主流。目前，缅甸的互联网经济尚未得到有效开发，中国的跨境电商企业更应抓住机遇，抢占缅甸信息化时代的高地。中国的跨境电商相较缅甸而言要成熟得多，而且在国家政策的支持下，更应走出国门，将战略眼光投向诸如缅甸这样的第三世界国家。

（二）边贸“全通”保障

“边贸‘全通’保障”是指中缅双边贸易要解决好“安全”“畅通”两大难题，要用国家力量去为边贸发展保驾护航。中缅两国互为邻国，主要贸易通道是以边境交通为主。然而近年来缅甸“民地武”问题再度激发，尤其是北部边境果敢等地区一直存在着战乱冲突的风险，这就给中缅双边的民间贸易制造了最大的困难。如今中国政府一方面运用外交力量向缅方施压，最大限度地维护中缅边境的和平安定；另一方面则试图以中缅油气管道为交通轴，加大对缅基础设施的投入，建设一条“环沿中缅油气管道”的贸易通道，以此实现贸易流通、货物畅通。此外，缅甸国内的和平进程、民主进程都一直是经贸发展的不确定因素，任何的动荡都有可能波及中缅双边贸易。如2015年初果敢战事再起，中缅边贸几乎陷于停滞，中缅边境贸易额排名第二的清水河边贸路线则因战争爆发停止贸易往来。因此，中国政府应当适度加强“有建设性的外交介入”，通过采取适当的外交方式来保障两国边贸“全通”，从而为中国西南地区的经济发展提供有力保障。

（三）文约立法规范

“文约立法规范”是指中缅的法律完备性方面存在着较大的缺失，应当通过“立法制约”去趋避可能存在的纠纷风险。以中缅油气贸易为例，中缅石油管道和中缅天然气管道分别作为“过境能源管道”和“跨境能源管道”，管道建成后，不排除将在国际项目投资、司法管辖、环境保护、跨境民族人权保护、过境费与过境条款、贸易结算等问题上存在争端的可能性。^[7]如果这些问题不能妥善解决，中缅油气管道的运营依然有夭折的可能。例如，中缅为解决油气运输可能的争议，签订了《中缅关于鼓励促进和保护投资协定》，以此作为临时国际商事仲裁机构，但是这样的临时性争议解决制度作用是有限的，仅凭它是不能完全解决可能出现的中缅油气管道运输争议的。此外，西方所诟病的人权和环境保护问题，如果不能在合理完善的法律机制内得到妥善解决，那么将来依然可能会成为中缅油气合作的绊脚石，依然会产生法律完备性的风险。

（四）物流网络建设

缅甸网络建设发展滞后，信息化办公程度也远远落后。中国政府应当协助缅甸政府做好软件平台建设和相关人员培训，共同推进中缅贸易的便利化。中缅两国政府应当加强信息化建设，建立基于次区域国家的物流信息服务网，以开放、便捷、合作为原则，形成以物流为中心的信息交换中心，以企业为主体进行物流整合，加速本地区口岸及物流配套行业的整合和升级，达到降低成本的目的，并为贸易投资活动提供便利条件。^[8]此外，中缅还要加快推进物流基础配套设施建设，大力支持两国贸易通道的铁路、公路、水路和航运建设，全力保障物流的畅通。中国企业也应当加入到缅方软件部分的建设，因为软件部分的建设不仅需要形成各种现代化的财务结算、信息传递、物流调配等运行机制，还需要有大批现代物流企业参与而构成的供应链网络。物流网络的建设是21世纪提高海关通关效率的必然之路，也只有真正达成了“物网一体”，才能真正实现贸易便利化程度的飞跃。

总而言之，变革后的缅甸在中缅经贸领域势必会做出调整，而调整后的方针也必然会对中缅关系产生一定的冲击。“变局”虽说是在所难免的，但只要能够维持住中缅友好合作大局的“不变”，正确处理调整期所遇到的问题，着力解决针对贸易便利化的技术问题，那中缅经贸关系依然会有上升的空间。这其中，政治环境的稳定是具有决定性作用的，没有政治环境的保障，任何的资本运作和贸易便利化都只是空谈。因此，中缅在解决贸易便利化问题时必须得时刻着眼于缅甸国内政治进程的稳定，只有实现了政治的稳定，中缅贸易才有可持续的发展，贸易便利化的标准才会有规范的空间。

【注释】

[1]李继云：《中缅贸易发展的制约因素与对策分析》，《人民论坛》，2013年第20期。

[2]对经贸机制进行宏观设计，包括定制度、立标准、设指标。

[3]高胜科、蔡婷贻：《中缅水电风波》，2011年11月8日，http://www.powerfoo.com/news/sdkx/sdkx2/2011/118/111189314EHAAEJJJ8ADH1IEC35D.html。

[4]李继云：《中缅贸易发展的制约因素与对策分析》，《人民论坛》，2013年第20期。

[5]缅甸MPT官网：http://www.mpt.com.mm/en/。

[6]通俗来说，“互联网＋”就是“互联网＋各个传统行业”，但这并不是简单的两者相加，而是利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，创造新的发展生态。

[7]杨振发：《中缅油气管道运输的若干国际法律问题》，《昆明理工大学学报（社会科学版）》，2011年第4期。

[8]殷永林：《促进中缅贸易便利化的建议》，云南网，2011年12月8日，http://special.yunnan.cn/feature4/html/2011－12/08/content＿1945436＿4.htm。