对口支援制度化的中央意图

随着对口支援制度被中央政府在诸多事务中运用，它成为解决诸多政治问题、社会问题和经济问题的有力政策工具。因此，根据对口支援实践的时间顺序，梳理它所负荷的中央意图，研究对口支援能否承受“任务之重”，对于优化对口支援制度具有重要价值。

4.2.1　中央意图之一:维护边疆安定

对口支援启动之初的最重要的目的就是发展边疆经济和巩固国家边防^[4]。这两个目的是互相促进、互为基础的，以至于中央在1979年将边防会议与民族会议合并召开。对口支援作为维护边疆安定的有力举措还表现在本书所称的特殊民族地区对口支援。这里的特殊民族地区指的是新疆和西藏两个少数民族自治区。实际上，1979年中共中央总体部署对口支援时已经明确了“上海支援新疆、全国支援西藏”。本书之所以要将两个地区又单独提出，是因为这两个民族地区在民族关系、边防建设和国家统一上都有其特殊性。因此，中共中央、国务院对口支援新疆与西藏部署非常重视，支援力度空前。

2001年6月25日至27日，江泽民在第四次西藏工作座谈会上强调:“在关系党和国家工作全局的战略地区和战略部门，通过国家和各地的支持，引进、吸收和应用先进技术和适用技术，集中力量推动跨越式发展，是我们必须采取的一种发展战略。”（中共中央文献研究室，2005:547）新疆和西藏的稳定工作正式关系到党和国家工作全局的工作，为了维护边疆安定，党和国家对西藏和新疆采取了不同于其他民族地区的支援举措。

1.对口支援西藏

从1980年到2010年，中共中央总共召开了五次西藏工作座谈会，其中三次会议都对对口支援提出了安排或要求，充分表明了对西藏的重视。1984年中央召开的第二次西藏工作会议，号召北京、上海、天津、广东省、浙江省、江苏省、山东省、四川省、福建省等多个省市大力开展支援西藏的建设活动。1994年7月20日至23日，在第三次西藏工作座谈会上江泽民强调:“全国各地方和中央各部门都要大力支持西藏的建设。都要从党的工作全局和经济社会发展的全局，从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义，从人才、资金、技术、物资等多方面做好支援工作。”（中共中央文献研究室，2005:460）2010年1月18日至20日，在中央第五次西藏工作座谈会上温家宝强调要“加大对口支援力度，继续坚持分片负责、对口支援、定期轮换的办法，进一步完善干部援藏和经济援藏、人才援藏、技术援藏相结合的工作格局”（新华网，2010.1.22）。国家各部门也对这项工作相当重视，直接发文支持西藏对口支援。

在卫生方面，1984年12月18日，卫生部下发的《关于进一步做好对口支援西藏卫生事业建设的几点意见》［卫医字（1984）38号］提出，“对西藏的支援，主要是智力的支援，人才的支援”。

在教育方面，1987年11月16日，国家教委、国务院西藏经济工作咨询小组转发了《关于内地对口支援西藏教育实施计划》，其中指出:“认真贯彻中央关于全国支援西藏的方针和国务院第二次援藏工作会议精神，更有成效地做好智力援藏工作，把智力援藏的各项任务落实到国家有关部门、内地有关省市和学校，实行对口支援。”2004年1月14日，国务院办公厅转发了教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人事部《教育部等部门关于进一步做好教育援藏工作意见的通知》［国办发（2004）6号］，该意见指出:国家将采取“分片负责，对口支援”的方式和“定点、包干、负责”的办法，由北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、陕西18个省（直辖市）对口支援西藏的拉萨、昌都、山南、日喀则、那曲、林芝、阿里7个地（市），继续支持西藏基础教育和中等职业技术教育的发展。2005年10月27日，教育部下发了《教育部关于对口支援西藏、新疆地区本科高等学校的通知》［教高（2005）1号］强调:“进一步扩大对口支援西藏、新疆地区本科高等学校的范围，使西藏、新疆地区的所有本科高等学校均与我国高水平大学建立对口支援关系。”2006年12月20日，中央统战部、国家民委下发了《中央统战部国家民委关于进一步加强教育对口支援西藏工作的意见》［教民（2006）8号］，其中明确指出对口支援对维护边疆稳定的意义:“进一步提高认识，统一思想，高度重视教育援藏工作。西藏是我国重要的边疆民族地区，在维护国家统一、民族团结、保持边疆稳定方面具有十分重要的战略地位。”

在干部方面，1994年7月，党中央、国务院对援藏工作做出了重大决策:实行“分片负责、对口支援、定期轮换”的办法，选派优秀年轻干部进藏。中央确定，首批由北京、江苏、上海、山东、湖北、湖南、天津、四川、广东、福建、浙江、辽宁、河北、陕西14个省、市，分别对口支援西藏的拉萨、日喀则、山南、昌都、林芝、那曲和阿里。两个省市分片负责西藏的一个地区。同时，由国务院29个部委对口支援西藏自治区区直各部门（伍皓，1995）。1995年，中央机关和各省市共选派了621名年轻干部支援西藏，被称为“第一批援藏干部”。

在科技方面，2005年7月14日，科技部下发的《关于下发〈关于进一步加强科技援藏工作的若干意见〉的通知》［国科发计字（2005）293号］指出要“从国家发展全局的高度，切实做好新时期科技援藏工作”。

2.对口支援新疆

与对口支援西藏类似，干部支援由中央、中组部等直接安排；其他对口支援由地方自主完成。面对新疆的边疆安定威胁，1996年，中共中央发出了《中共中央关于新疆稳定工作的会议纪要》［中发（1996）7号］，指出“要培养和调配一大批热爱新疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本发针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去新疆工作”。1996年10月18日，中共中央、组织部、人事部下发了《关于做好为新疆选派干部工作有关问题的通知》［组通字（1996）44号］，进一步细化干部援疆的措施。大规模的干部援疆也就此开始。1997年2月，由北京、天津、上海、山东、江苏、浙江、江西、河南、河北9省市和中央及国家有关部委选派到新疆工作的首批200多名干部陆续抵疆，大规模的对口援疆工作正式拉开序幕。其后，又有广东、辽宁、福建、湖南、湖北5省市参与其中。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《中共中央办公厅、国务院办公厅关于确立有关省市、企业与新疆维吾尔自治区支援关系的通知》［中办发（2005）15号］明确:从2005年起，对新疆南疆四地州和兵团在南疆的三个师，实行干部支援和经济对口支援相结合，分别由北京等8省市和中国长江三峡工程开发总公司等15户国有重要骨干企业承担对口支援任务。该文件还明确:从2005年起，援疆工作要继续坚持干部援疆工作的好经验、好做法，以干部支援为龙头，实行经济、科技、文化全方位支援，将无偿援助与互利互惠结合起来，努力促进南疆的发展稳定。同时要求新疆维吾尔自治区党委、政府“本着争取无偿援助与开展互利合作相结合的原则，提出干部、项目、资金、技术等方面需求计划，争取内地有关省市和国有重要骨干企业的支持”。

2007年，国务院出台《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》［国发（2007）32号］，加大了对新疆的对口支援工作力度。2010年3月，国务院出台《国务院关于进一步加强和推进对口支援新疆工作的实施方案》，提出了对口支援新疆工作的具体要求、基本原则、主要任务及组织领导方式。从2010年到2012年的三年中，国务院总共召开三次全国对口支援新疆工作会议，中共中央在2010年召开新疆工作座谈会，足见对新疆对口支援工作的重视。2010年5月17日至19日，中共中央召开新疆工作座谈会，随后下发《中共中央国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安的意见》［中发（2010）9号］，开始实施“推进新疆跨越式发展和长治久安”战略。该《意见》提出:“应加快缩小新疆同东部地区的发展差距，缩小新疆城乡之间、南疆与北疆之间的发展差距。”

对口支援对维护新疆安定的重要性备受重视。2010年3月29日至30日，时任国务院副总理李克强在全国对口支援新疆工作会议上强调:“进一步加强和推进对口支援新疆工作，是中央新时期新疆工作总体部署的重要组成部分，是发挥社会主义制度优越性、巩固和发展各民族大团结的重要体现，是促进社会和谐稳定、实现新疆长治久安的必要保证。”2011年5月27日至29日，李克强又在第二次全国对口支援新疆工作会议上指出:“全面实施对口援疆，是中央新时期新疆工作总体部署和整体安排中的重要组成部分，是推进新疆跨越式发展和长治久安的重大举措。”（廖文根，2011.5.30）2012年5月30日，李克强总理在第三次对口援疆工作会议上又强调:“进一步做好对口援疆工作、推动新疆实现跨越式发展和长治久安，对于培育西部地区开发开放新的增长极，对于稳定经济增长，对于调整优化区域经济结构，都具有重要现实意义。”（徐京跃、杨维汉，2012.5.30）

除了对口援疆、援藏外，从2008年起，国家开始酝酿实施对口支援青海省藏区的政策；由于特指藏区，本书将支援青海藏区合并到特殊民族地区对口支援一个系列中。2008年国务院印发《支持青海等藏区经济社会发展的若干意见》［国发（2008）34号］，第一次提出开展对口支援青海藏区经济社会发展工作。由于四川、云南、甘肃、青海共有10个藏族自治州，其中6个在青海，而青海省存在着诸多的特殊困难。于是，2010年中央下发了《中共中央、国务院关于加快四川云南甘肃青海省藏区经济社会发展的意见》［中发（2010）5号］，国务院办公厅也下发了《关于印发支持四川云南甘肃青海省藏区经济社会发展若干政策和重大项目意见通知》［国办函（2010）63号］，由此对口援青工作被提升到了国家层面。2010年4月，中组部、人力社保部下发《关于做好第六批援藏干部和第一批援青干部选派工作有关问题的通知》［组通字（2010）25号］，选派出了第一批102名援青干部。2010年12月，按照中央要求，国家发展改革委召开了对口支援青海藏区工作会议，宣布成立了中央西藏工作协调小组经济社会发展专项工作小组（主要职责是统筹做好支持西藏和四省藏区经济社会发展政策、经济对口支援工作的指导协调），研究部署了对口支援青海工作。随后，经报国务院领导同意，2011年3月10日国家发展改革委下发了《关于开展对口支援青海省藏区经济社会发展工作的指导意见》［发改地区（2011）480号］，明确了对口支援青海工作的重要意义、主要目标及重点任务等，还明确了6省市（北京、天津、上海、山东、江苏、浙江）13家央企和26个中央国家机关与青海省6个藏族自治州及所属33个县的结对关系（北京对口支援玉树藏族自治州），初步确定对口支援工作期限为2010年至2020年，2011年开始全面组织实施。

4.2.2　中央意图之二:培育市场经济

改革开放后，中国的经济体制急需从计划经济向市场经济转型。在1979—1991年，不少领导人和政府部门一直将经济技术对口支援与经济技术协作和横向经济相提并论，有时甚至将经济技术的对口支援直接纳入横向经济中。正如1991年在上海召开的“全国部分省区直辖市对口支援工作座谈会”提到的:“对口支援工作在很大程度上与横向经济联合有交叉”。而到了1992年中共十四大宣布要建立社会主义市场经济体制的时候，江泽民、李鹏等党和国家领导人都不再把经济技术协作和对口支援一起说了。可以说，1992年以前的经济技术对口支援的最主要作用就是支持国家建立市场经济体制。

1982年10月，在银川召开的“经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会”上，国家计委和国家民委总结了对口支援工作的经验，肯定了已取得的成绩。该座谈会纪要提到，对口支援和经济技术协作对参与其中的双方都有利:“事实说明，经济发达省、市同少数民族地区开展对口支援和经济技术协作，对于加速少数民族地区的经济文化建设，促进经济发达省、市经济的发展，是一条投资少、见效快、收益大的重要途径”，“对口支援和经济技术协作的开展，也帮助了经济发达省、市的生产建设。例如，1981年8月，上海市焊锡紧缺，如不解决焊锡的供应，将会影响电子、轻工、仪表、冶金等行业的产值约18亿元，云南及时支援精锡50吨，解决了上海生产上的急需”［国发（1983）7号］。

1984年9月，国家经委、国家计委、国家民委和国家物资局共同在天津召开了“全国经济技术协作和对口支援会议”。这次会议上增加了上海支援新疆、西藏，广东支援贵州，沈阳、武汉支援青海等对口支援任务。这次会议，总结、交流了过去几年来经济技术协作和对口支援的经验，并就进一步思想解放、体制改革、协作推进和对口支援向深度广度发展等议题，进行了充分的讨论。中央领导同志万里、胡启立、田纪云和杨静仁听取了大会汇报，并讲了话。主要领导的讲话内容都充分表明:经济技术协作和对口支援的重要意义就在于推动市场的建立。吕东汇报谈道:“这次会议的主要任务，就是推动全国经济技术协作和对口支援工作进一步更广泛地发展，按照平等协商、互惠互利、互相支援、共同发展的原则，加强各省市之间的横向联系，把经济搞活，提高经济效益。万里强调:沿海城市有与国外进行经济技术交流这个任务，也还有如何帮助不发达地区的任务。沿海地区，中心城市，要带头把经济技术协作开展起来，帮助不发达地区、帮助郊区、帮助乡镇企业、帮助专业户提高经济技术水平。”（吕东，1993:486）田纪云指出:“我国幅员辽阔，交通、通讯又很落后，一切经济活动都要由主管部门用行政办法来统一组织，其结果必然是许多事情办不了或者办不好即使办了，也是事倍功半。而经济技术协作和对口支援正是由于按照客观经济发展的要求，把地区、部门、企业的积极性调动起来，发展了多方面、多层次的，各种各样的联合和协作，办了许多我们过去想办而办不了、办不好的事情。胡启立也指出:帮助落后地区把经济搞上去，增加那里人民的收入，就为加工工业开拓了市场，开发能源和扩大原料来源。”（田纪云，1993:485）上述领导的讲话尤其是田纪云的讲话非常明确地提出，对口支援是按照客观经济发展要求办了过去（即计划经济）所办不了和办不好的事情。可见，中央利用对口支援推动市场经济建设的意图非常明显。

1982年10月座谈会的名称将“对口支援”放在前面，在一定程度上还是贯彻1979年全国边防工作会议精神。而到了1984年9月的会议，组织者就将经济技术协作放在会议名称的前半部分。这说明经济技术协作与对口支援两者的重要地位发生了明显变化。以发展横向经济为目的的经济技术协作比以突出垂直经济的对口支援更加重要了。

4.2.3　中央意图之三:协调区域发展

应当说，不论是何种类型的对口支援，包括经济技术对口支援、扶贫协作对口支援、特殊民族地区对口支援、教育卫生对口支援、重大工程对口支援、灾后恢复重建对口支援等都体现了中央政府支援经济建设和促进区域协调发展的意图。不过，从其意图表现的明显程度来说，1996年正式启动的扶贫协作对口支援和1979年以来启动的教育、卫生对口支援的协调区域发展意图更具有代表性。下文，我们仍然按照对口支援发展的历史顺序展开分析。

为了更好地贯彻党的十三届七中全会、我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要中关于加强对口支援的精神，促进经济发达省、市与民族地区的对口支援工作，国家民委于1991年9月24日至26日在上海召开了“全国部分省、自治区、直辖市对口支援工作座谈会”，北京、天津、上海、内蒙古、辽宁、江苏、广西、海南、四川、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆等省、自治区、直辖市民委的有关负责同志出席了会议，国家民委副主任文精、上海市副市长谢丽娟出席会议并讲话，国家计委国土地区司、中国工业经济协会协作咨询部、北京市科协办、上海市协作办及上海市县民建、工商联的有关负责同志也应邀出席了此次会议。1991年12月16日，国家民委转发了《全国部分省、自治区、直辖市对口支援工作座谈会纪要》，针对1986年以后经济技术协作和对口支援交叉，造成了对口支援工作弱化的问题，这次会议纪要明确指出“对口支援不同于一般的经济技术协作和横向联合，它是有领导、有组织、有计划的、不以营利为目的而以帮助少数民族地区加快发展作为己任的一项既有经济意义又有政治意义的工作，应按照‘支援为主，互补互济，积极合作，共同繁荣’的原则进行”（中央民族工作会议精神学习辅导读本编写组，2005:56）。此时，国家民委明确地将经济技术协作与经济技术对口支援区别开来，这为后来的经济技术对口支援转向扶贫协作做了准备。

1991年座谈会后，国家民委向国务院报送了《关于进一步开展对口支援的请示》。1992年，国务院对此作了批复，确定由国家计委牵头，国家民委、国务院生产办共同参加，归口统一领导，组织协调对口支援工作。从主管部门来看，这次讲的对口支援仍旧是经济技术方面的对口支援。

1994年4月15日，国务院下发了《国务院关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》［国发（1994）30号］，要求“北京、天津、上海等大城市，广东、江苏、浙江、山东、辽宁、福建等沿海较为发达的省，都要对口帮助西部的一两个贫困省、区发展经济；动员大中型企业，利用其技术、人才、市场、信息、物资等方面的优势，通过经济合作、技术服务、吸收劳务、产品扩散、交流干部等多种途径，发展与贫困地区在互惠互利的基础上的合作”。国家开始将地区间支援与反贫困工作联系在一起。有一个重要变化是:在政府政策文件中出现了“对口帮助”一词，它在后续文件中被“扶贫协作”取代。至于为何称“对口帮助”而不是“对口支援”或者“扶贫协作”，本书认为，“对口帮助”的意义在于中央对扶贫协作对口支援尚未做出成熟的计划，该称呼起到过渡作用。

扶贫协作对口支援取代经济技术对口支援的标志是，1996年7月6日国务院办公厅转发《国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告》［国办发（1996）26号］。该报告指出:全国各地对口支援西藏自治区、有关地区对口支援三峡库区以及原有的区域经济合作安排不变。可见，扶贫协作由此取代了国家计委等部门主管的经济对口支援，或者也可以说从此以后经济面上不讲对口支援了，而主要讲扶贫协作（当然，这与在需要的时候，中央针对特殊地区启动的几轮对口支援并不冲突，因为扶贫协作很大程度上来讲主要目的是发展经济、协调东西，其主体也往往是企业），强调协作，几乎回到了20世纪80年代那种强调市场经济的状态。这也说明扶贫协作更强调企业参与、强调互惠互利。另外，20世纪90年代初期也是对口支援新疆和西藏行动较频繁的时期，这是因为以前重在建市场，要的利益太多，导致各地对口支援的积极性下降。于是，20世纪90年代初期对口支援就少谈利益，多讲政治了。当然，这也是边疆大环境所致。到了20世纪90年代中后期，经济性就得到了更多考虑。

经由有关地方政府同意，国务院扶贫办商定开展扶贫协作，由北京市与内蒙古自治区，天津市与甘肃省，上海市与云南省，广东省与广西壮族自治区，江苏省与陕西省，浙江省与四川省，山东省与新疆维吾尔自治区，辽宁省与青海省，福建省与宁夏回族自治区，大连、青岛、深圳、宁波市与贵州省相互结对。扶贫协作的主要目的是:“引导区域经济协调发展，加强东西部地区互助合作，帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题，逐步缩小地区之间的差距，是今后改革和发展的一项战略任务。经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作，对于推动地区间的优势互补，推进社会生产力的解放和发展，加快贫困地区脱贫致富步伐，实现共同富裕，增强民族团结，维护国家的长治久安，都具有重要的意义。”（《国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》［国办发（1996）26号］）由此可见，扶贫协作对口支援是以引导区域协调发展为重要目标的。

2001年6月13日的《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》［国发（2001）23号］再次明确，“继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作”。这里又有一个称呼变化，即从1996年的“扶贫协作”变成了“对口帮扶”。

2011年12月23日，中共中央国务院发出《中共中央国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的通知》［中发（2011）10号］，继续要求“东西部扶贫协作双方要制订规划，在资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面积极配合，发挥贫困地区自然资源和劳动力资源优势，做好对口帮扶工作。国家有关部门组织的行业对口帮扶，应与东西部扶贫协作结对关系相衔接。积极推进东中部地区支援西藏、新疆经济社会发展，继续完善对口帮扶的制度和措施”。这部分内容除了证实对口支援的意图是扶贫开发、协调发展，也表明前文的对口支援分类是合理的，即将西藏、新疆对口支援单独列为特殊民族地区对口支援。

2012年6月28日，国务院出台了《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》［国发（2012）21号］，提出“建立中央国家机关对口支援赣州市18个县（市、区）的机制，加强人才、技术、产业、项目等方面的对口支援，吉安、抚州的特殊困难县参照执行。鼓励和支持中央企业在赣州发展，开展帮扶活动”。革命老区的扶贫对口支援安排是出于以下目的:“支持赣南等原中央苏区振兴发展，是尽快改变其贫困落后面貌，确保与全国同步实现全面建设小康社会目标的迫切要求；是充分发挥其自身比较优势，逐步缩小区域发展差距的战略需要。”

2013年2月4日，国务院办公厅发出了《关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》［国办发（2013）11号］，要求:完善机制，互惠互利；建立帮扶资金稳定增长机制，建立和完善帮扶资金、项目管理制度和工作机制，创新对口帮扶方式，完善合作机制，拓宽合作领域，提升合作层次，实现互利共赢。

经济技术对口支援鲜明地体现出协调发展的意图。教育和卫生方面的对口支援的意图则主要是提高欠发达地区人口的教育水平和身体素质，促进基本公共服务的均等化，从而实现协调发展。

4.2.4　中央意图之四:公共服务均等化

公共服务均等化是一项国家发展的长期战略任务。为此，国家除了通过投入均等化之外，也希望通过教育对口支援和卫生等方面对口支援实现公共服务质量逐步均等化。

1.教育对口支援推进教育公共服务均等化

自1980年到1987年，内地有70多所高等院校，同新疆、内蒙古、宁夏、广西、云南等9个边远省区部分高等院校，建立了对口支援协作关系。为了进一步加强我国内地发达地区与边远民族地区高等院校之间的支援协作，促进边远民族地区社会主义现代化建设和教育事业的发展，国家教育委员会和国家民族事务委员会于1987年8月19日至22日，在新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市召开了内地与边远民族地区高等院校支援协作会议。为了贯彻《中国教育改革和发展纲要》精神，加快落实全国民族教育工作会议提出的《关于对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫的意见》，国家教委、国家民委于1993年11月27日至29日，在宁夏回族自治区银川市召开了全国教育对口支援协作工作会议，发布了《全国教育对口支援协作工作会议纪要》，具体部署和明确了全国教育对口支援工作的目的、任务、实施方式及内容等。1994年3月10日，国家教委办公厅、国家民委办公厅印发了《全国教育对口支援协作工作会议纪要》［教民厅（1994）3号］，提出:沿海和内地经济发达地区与少数民族贫困县结成一对一的对口支援协作关系，实施教育扶贫，是一项开拓性的工作，难度比较大，特别需要在逐步建立社会主义市场经济体制的过程中，继续大胆探索，拓宽思路，不断完善……并认为，邓小平同志关于共同富裕的思想对于今后进一步开展对口支援协作，具有重要的指导意义。对全国143个少数民族贫困县实施教育扶贫，最终目的是逐步提高少数民族贫困县教育自身发展的能力。

为贯彻中央扶贫工作会议精神，1996年11月，国家教委、国家民委联合在深圳召开了全国教育对口支援协作第二次工作会议，总结交流了1993年以来全国开展教育对口支援协作工作的经验，调整了教育对口支援协作关系，部署了下一步工作。并于次年4月下发了《关于认真贯彻中央扶贫工作会议精神，进一步加强对口支援民族和贫困地区发展教育事业的通知》［教民（1997）5号］，重新调整了帮扶的对口省份。其中，强调:“组织沿海发达地区对口支援贫困地区发展教育事业，是全国贯彻中央开发式扶贫方针的重大措施。……根据中央的安排，为便于统一组织协调，将教育对口支援纳入政府经济、科技扶贫计划，开展全面扶贫，现对民族地区教育对口支援关系作一相应调整:北京帮内蒙古，天津帮甘肃，上海帮云南，广东帮广西，江苏帮陕西，浙江帮四川，山东帮新疆，辽宁帮青海，福建帮宁夏，深圳、青岛、大连、宁波帮贵州，全国支援西藏。原结对省、自治区、直辖市与本《通知》的安排一致的，继续做好对口支援工作，与新的安排不一致的，按本《通知》的要求，尽快转到新的对口帮扶关系上来。暂时不能中断对口关系的，可继续保持一段时间，做好善后工作，逐步脱钩。其他省、市的贫困县，由所在省、市按上述有关要求，组织本省、市较发达地区开展教育对口支援。”实际上，1979—1996年，教育对口支援工作都是由教育部和国家民委主要负责。而1996年这次会议以后，教育支援则与东西对口帮扶联系在一起。也就是说，各类对口支援都以中央决定为先，然后由政府各部门加以落实，所以究竟如何落实，仍然要依据中央的总体战略部署来行动。此后的教育对口支援重新被纳入扶贫协作整体布局中。

2000年4月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》［厅字（2000）13号］提出了实施西部大开发战略。这是党中央、国务院贯彻邓小平关于我国现代化建设“两个大局”战略思想，面向新世纪所作出的重大决策。西部大开发战略能否顺利实施，在很大程度上取决于劳动者素质的提高，取决于各类人才培养的数量和质量……党中央、国务院决定，在中央对西部地区教育事业继续加大扶持力度的同时，启动实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援本省（自治区、直辖市）贫困地区学校工程”（以下简称“两个工程”），进一步动员东部地区和西部大中城市的各方面力量，大力支援西部贫困地区的教育事业……其中，“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”的实施范围按照《国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》［国办发（1996）26号］确定的扶贫协作关系组织实施。

2001年7月10日，在教育部“对口支援西部地区重点建设高等学校座谈会”上，教育部部长陈至立讲到:对口支援是一项政治任务，是西部大开发战略的重要组成部分……其次，“对口支援”也是促进教育相对均衡发展的需要。教育对口支援是在现在试点的基础之上，还可以发动一批中部和东部学校支援这些受援学校以外的学校。即教育部号召、鼓励、倡导东部学校这样做，但不强制。2009年3月12日，在天津大学对口支援海南大学签约暨正式启动仪式上，教育部副部长陈希致辞:高校对口支援工作是高等教育战线为贯彻落实中央实施西部大开发战略的重要举措，以教育促进发展。

2010年1月22日，教育部出台了《教育部关于进一步推进对口支援西部地区高等学校工作的意见》［高教（2010）1号］，提出:高等学校对口支援工作取得了很大成绩，促进了西部地区高等教育的发展和教育公平，提高了西部高校的办学水平和服务区域经济社会发展的能力，形成了奉献西部、服务西部的精神文化。一个以政策为支撑，以各支援与受援高校为主体，以科学管理和长效机制为保障的对口支援体系已经基本形成。……在新的形势下，要从西部地区现代化建设的大局出发，把服务和促进西部经济社会发展作为对口支援工作的核心目标。要从注重促进受援高校自身发展，转移到增强受援高校服务区域经济社会发展的能力上来。对口支援的本质是无私支持和无私奉献。特别是支援高校要认清，对口支援工作既是政治任务，更是自己的社会责任和历史使命；要勇于肩负起政治任务和社会责任，要自觉地履行自己的历史使命。

2.卫生对口支援推动卫生公共服务均衡化

1980年5月26日，卫生部出台了《关于内地省市对口支援少数民族地区发展医学教育试行方案》，指出:卫生部门对边远少数民族地区的支援，应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。1983年5月8日至14日由卫生部和国家民委联合召开的“全国少数民族卫生工作会议”，在北京举行。1983年7月15日，国务院批转了卫生部、国家民委《全国少数民族卫生工作会议纪要》，强调:“对口支援的内容，主要是技术支援和技术协作，应该把帮助培养当地的卫生技术人员摆到首位。……承担支援任务的省、市应把关心少数民族地区的卫生事业建设，当作义不容辞的光荣任务。”1983年8月18日，卫生部、国家民委、劳动人事部根据《国务院批转〈关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要〉的通知》［国发（1983）7号文件］的精神，拟定了《关于经济发达省、市对口支援边远少数民族地区卫生事业建设的实施方案》［卫医字（1983）36号］。卫生部门对边远少数民族地区的支援，应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。

2002年11月，《卫生部、国家中医药管理局、总后卫生部等关于城市卫生支援农村卫生工作的意见》［卫医发（2002）316号］规定:“城市卫生支援农村卫生工作的重点是东部支援西部、经济较发达地区支援经济欠发达地区。……城市卫生支援农村卫生工作，是落实‘三个代表’重要思想的具体实践。各级卫生行政部门和地（市）级以上政府举办的医疗卫生机构要将这项工作列入议事日程，建立对口支援和巡回医疗制度，使这项工作经常化、制度化。”

2009年7月29日，卫生部、财政部、国家中医药管理局发出了《关于印发〈城乡医院对口支援工作管理办法（试行）〉的通知》［卫医管发（2009）72号］，其中明确:城乡医院对口支援是指支援医院与受援医院（包括有条件的乡镇卫生院）结成长期稳定的对口支援和协作关系，帮助受援医院提高服务能力和水平，改善和加强管理。……对口支援工作应当以国家扶贫开发工作重点县为重点，逐步扩展到省定贫困县和民族自治县（旗）、陆路边境县。……对口支援工作应当坚持和体现公立医院的社会责任和公益性，不以营利为目的，不增加受援地区和单位的经济负担。

2009年9月，卫生部、国家中医药局、总后卫生部下发的《关于东西部地区医院省际对口支援工作有关问题的通知》［卫医管发（2009）93号］指出:“城市医院对口支援农村医疗卫生工作，发达地区对口支援贫困地区和少数民族地区，是深化医药卫生体制改革意见做出的一项重要部署，是统筹城乡和东西部地区医疗卫生事业的重大举措。……各有关部门和医疗机构要从贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，从医药卫生体制改革和卫生事业发展的战略高度，认识东西部地区医院对口支援工作的重大意义，充分重视对口支援工作，切实抓紧抓好。”并确定了东西部地区医院省际对口支援关系如下:北京市支援内蒙古自治区，天津市支援甘肃省，辽宁省支援青海省，上海市支援云南省，江苏省支援陕西省，浙江省支援贵州省，福建省支援宁夏回族自治区，山东省支援新疆生产建设兵团，广东省支援广西壮族自治区。援藏、援疆和对口支援四川工作，继续按照有关政策和目前的渠道组织实施。军队医院支援西部地区县级医院工作，纳入全国整体规划，由总后卫生部统一安排支援任务和配对关系，军区级单位卫生部门认真组织实施。

4.2.5　中央意图之五:完成重大工程建设

建设三峡工程，根治长江水患，并发挥其巨大的电力、航运效益，是国人的百年梦想。但三峡水库淹没区涉及重庆、湖北两地20多个区县，上百万移民需避让搬迁、重建家园。截至2010年，三峡库区共搬迁移民139.76万人，安置任务全面完成（新华网，2010.9.18）。三峡移民能否“搬得出、稳得住、逐步能致富”就成为三峡工程成功完成的重要保障。为了实现上述目标，国家在1992年启动了重大工程对口支援。

1992年3月，国务院出台了《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》［国办发（1992）14号］，指出:在安排基本建设、技术改造和其他投资开发项目以及在横向经济合作、引进外资、人才培训、干部交流等方面，对三峡工程库区各县（市）移民工作给予重点支援。

1994年4月7日，国务院办公厅转发了国务院三峡工程建设委员会移民开发局《关于深入开展对口支援三峡工程库区移民工作意见报告》的通知［国办发（1994）58号］，确定:国家50多个部委，21个省、市、自治区，10个计划单列市对口支援三峡库区移民建设；并提出:有关省（区、市）要根据优势互补、互惠互利、各方支援、共同发展的原则，不断探索与库区优势互补、共同发展的结合点，要在合作兴办项目、技术支援、信息交流、市场拓展、劳务输出、经营管理、人才培训、产品开发等方面多下功夫，帮助受援方增强自我发展的能力，不断提高移民安置效益。

1996年2月5日，三峡建设工程委员会移民开发局发出的《关于加强对三峡工程库区移民对口支援项目管理工作的意见》［国峡移发综合字（1996）17号］强调:项目合作是对口支援三峡库区移民工作的基础，其实质是经济行为。因此，项目合作的双方要按社会主义市场经济规律办事，重合同，守信誉；既要体现优势互补、互惠互利，又要体现支援精神。

1997年11月7日，在国务院三峡工程移民暨对口支援工作会议上，李鹏总理强调:“对口支援方式体现了社会主义制度的优越性，既给受援方以很大帮助，又给支援方提供了向中西部发展的机遇……今后，各对口支援省、市、自治区在做好原来承诺的一个省对口支援一个县的前提下，为了发挥双方积极性，可以扩大合作范围，在全库区范围内主动选择合作伙伴。”（中国三峡建设年鉴编纂委员会，1998:10）

1998年11月6日，在“国务院对口支援三峡库区企业迁建技改工作会议”上，全国人大委员会委员长吴邦国强调:“对口支援是党中央、国务院为三峡库区移民工作制定的重要方针政策之一，是开发性移民工作的重要组成部分。在社会主义市场经济条件下，对口支援不能像计划经济体制下主要靠计划调拨、无偿援助的方式，而必须坚持‘优势互补、互惠互利，长期合作，共同发展’的方针。”（中国三峡建设年鉴编纂委员会，1999:8）

2001年2月，国务院公布的《长江三峡工程建设移民条例》［国务院令（2001）第299号］中的第52条规定:鼓励名优企业到三峡库区投资建厂，并从教育、文化、科技、人才、管理、信息、资金、物资等方面对口支援三峡库区移民。

2004年7月7日，在“三峡库区经济发展暨对口支援工作会议”上，曾培炎副总理强调:“要充分发挥企业作为对口支援主体的作用。通过加强企业合作和运用市场机制。推进对口支援，三峡库区有资源、市场和劳动力的优势，沿海发达地区有人才、技术、先进管理经验的优势。”（中国三峡建设年鉴编纂委员会，2005:9）

2008年3月6日，国务院发出了《国务院关于全国对口支援三峡库区移民工作五年（2008—2012年）规划纲要的批复》［国函（2008）21号］，其中提到:对口支援工作取得了显著成效，为继续推动这项工作深入持久开展，促进库区经济社会发展，实现移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《三峡库区经济社会发展规划》，制订本规划。其指导思想是:继续坚持扶贫与开发并重、政府援助与企业合作并行，强化人力资源开发、强化政府责任，纵横合力、联手共建、创新方式、健全机制，开创对口支援工作的新局面。其基本原则是:坚持政府引导与市场机制相结合。对口支援不同于一般的经济技术合作，政治性和政策性强，必须发挥政府和市场的双重作用，推动支援方和受援方优势互补、互利互惠，长期合作、共同发展。

4.2.6　中央意图之六:灾后恢复重建

2008年6月5日，中共中央政治局常务委员会召开会议，研究部署汶川地震灾后恢复重建对口支援工作。此次会议强调:灾后恢复重建是一项十分艰巨的任务，为加快灾后恢复重建，必须充分发挥社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，举全国之力。要坚持一方有难、八方支援，自力更生、艰苦奋斗的方针，按照“一省帮一重灾县”的原则，合理配置力量，建立对口支援机制，组织有关省市对口支援灾区加快灾后恢复重建。

2008年6月11日，国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》［国发（2008）53号］中提出了灾后恢复重建的原因、对口方案和支援方式等。灾后恢复重建是一项十分艰巨的任务，必须举全国之力，加快地震灾区灾后恢复重建，建立灾后恢复重建对口支援机制，并使各地的对口支援工作有序开展。承担对口支援任务的有关省市积极为灾区提供人力、物力、财力、智力等各种形式的支援；并根据各地经济发展水平和区域发展战略，中央统筹协调，组织东部和中部地区省市支援地震受灾地区，优先解决受灾群众基本生活条件，帮助恢复建设城乡基础设施、公共服务设施和居民住房，开展人才培训、科技支持服务等。

2008年6月29日，国务院出台了《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》［国发（2008）21号］，要求统筹协调中央和地方各项财政投入、对口支援、国内银行贷款等资金，发挥资金最大效用。2008年7月3日，国务院出台的《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》［国发（2008）22号］要求组织实施好对口支援工作。2008年9月19日，国务院发出了《国务院关于印发汶川地震灾后恢复重建总体规划的通知》［国发（2008）31号］，其中规定:19个支援省（市）按每年不低于本省（市）上年地方财政一般预算收入1%的实物工作量，对口支援四川、甘肃、陕西省的24个县（市、区）。

2011年5月9日，在“汶川地震灾后恢复重建座谈会”上，温家宝总理强调:“对口援建项目，尤其要做好扫尾、移交、协调和衔接服务工作，切实把建成的项目运营好、维护好、管理好，使恢复重建的成果长期有效地服务人民。受援方要利用好对口援建的合作机制，加强与相关地区的经济合作，把承接产业转移与发展壮大特色优势产业结合起来，促进灾区经济加快发展。支援方要积极推动对口支援向对口合作转变，由‘输血’帮扶向‘造血’提升转变，由‘硬件’援建为主向技术智力等‘软件’支持为主转变。”（新华网，2011.5.10）

2011年10月15日，回良玉副总理也在汶川地震灾后恢复重建总结表彰大会上强调:“对口支援、多方参与是恢复重建的关键举措。中央确定的‘一省帮一重灾县（市）’的对口支援举措，将19个省市与灾区紧紧连在一起，这是我国抗灾史上的第一次，也是世界救灾史上的首创。我们注重创新对口支援形式，有效调动援建省市与灾区省的积极性；丰富对口支援内容，推动恢复重建与发展提升双赢；扩大对口支援效应，不仅使灾区群众生产生活在较短时间内得到恢复和提升，而且促进东中西部经济大合作、文化大交流、理念大融合、民族大团结。……援建省市要积极探索区域合作新机制。对口支援省市要推进与灾区省的长期合作，探索建立长效合作机制，促进优势互补，共同拓展发展空间，继续拓宽区域协调发展、实现共同富裕的新路子。”（回良玉，2011.10.29）

2010年5月24日，国务院出台的《国务院关于做好玉树地震灾后恢复重建工作的指导意见》［国发（2010）14号］提出:东西部扶贫协作、支援藏区的对口省市和中央有关企业，要组织工程技术人员和具有高原施工经验的建筑施工力量支持恢复重建。2010年5月27日，《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》［国发（2010）16号］确定的援建及援助政策包括:（1）中央企业要积极承担社会责任，充分利用自身在人才、技术、管理等方面的优势，提供规划编制、勘察、设计、施工以及人力培训等方面支持；（2）东部省市和中央国家机关对口支援青海藏区工作要优先在玉树灾区启动实施；（3）原有东西扶贫协作支援省要重点做好支持玉树灾区工作；（4）青海省要组织省内财力、物力、人力支援灾区建设。除对口支援省市确认为自愿、无偿援助的项目外，各类援建及援助项目按照市场运作、保本微利原则实施，所需资金由青海省从灾后恢复重建包干资金中解决。无论是中央企业还是援建省市，在组织实施援建及援助项目中，要尽量多吸纳灾区劳动者就业；受灾地区人民政府要做好就业指导和岗位培训等工作。

2010年6月20日，国务院玉树地震灾后恢复重建协调小组在青海西宁召开会议，部署对口援建工作。考虑到玉树特殊的条件和困难，中央决定玉树地震灾后恢复重建主要采取对口援建的方式。在中央加大政策支持力度的基础上，组织北京市、辽宁省、中央有关企业以及受灾省内部和周边地区力量承担施工建设任务，军队和武警部队参加部分项目援建、承担部分运输任务。各援建单位也分别与青海省签订了对口援建协议。

4.2.7　中央意图之七:维持中央权威

在总结已有官方政策和部分学者关于对口支援的各种定义基础上，本书认为，对口支援是在中央统一领导之下，以东部省为主的较发达地区按照一对一或多对一的配对形式采取介绍经验、转让技术、交流培训人才、支持资金和物资等多种方式，帮助以西部省为主的欠发达地区推进经济、文化、教育、科技、卫生等事业加速发展的公共政策。从公共政策的视角出发，对口支援是实现中央意图的一种政策工具。对口支援实践主要涉及三方，即中央政府、支援政府和受援政府。中央的权威渗透在对口支援政策的制定、执行、评估与变迁的全过程。

中国的中央政府与地方政府之间的关系无非是两大关系:其一是财政关系，其二是人事关系。中央通过对口支援对地方进行了多种形式的直接干预。对口支援主要表现为资源的横向流动，是资源从利润率高向利润率低的地方流动，显然与市场的基本原则相悖。由此，对口支援究竟如何搞？是无偿还是互利？就成为中央干预的关键。由此说，对口支援本质上具有经济性和政治性两大属性。所谓经济性就是市场因素，强调利益，表现为互利互惠；所谓政治性就是政府因素，强调任务，表现为加强支援。分析各类型对口支援的基本原则（有的是主要精神），可以发现中央权威在两者间权衡的效果。

随着对口支援的类型不断增多，对口支援政策实践的意图也不断被放大，类型与意图之间呈现出正相关关系（如图4-1所示）。不断扩张的对口支援的意图，是对口支援政策实践中实际参与者不能承受之重的外因，也是对口支援实践可能发生意图变异的外因；因此，只有理清中央核心意图，才能推进对口支援实践制度化。

图4-1　对口支援类型与中央意图关系