民族地区对口支援制度实施中的问题与对策

6.4.1　民族地区对口支援制度实施中的问题

民族地区对口支援制度实施中存在不少问题，这些问题需要通过工作改进得以缓解和消除。

1.认识不足

（1）政策解释不足，缺乏时代性解释。在政府实践和理论界，对口支援制度运行的理由通常被解释为:实现各民族共同发展、增进民族团结、促进区域协调发展以及保持经济增长。而在政策宣传中又较为注重宣传民族团结、共同发展这种道义性的因素，较少谈到全国经济增长对支援双方都有积极意义。更为重要的是，对口支援一直以来被视为发达地区对民族地区的无偿援助，我们一直没有鲜明地提出对口支援是发达地区支援民族地区，民族地区也支援发达地区。科学发展观要求全面、协调、可持续发展，发达地区促进民族地区经济发展，而民族地区在一定程度上能够促进发达地区的文化和思想的发展，这种文化互相援助显得相当重要。毛泽东同志早就提道:“那种以为只有汉族帮助了少数民族，少数民族没有帮助汉族，以及那种帮助了一点少数民族，就自以为了不起的观点，是错误的。”（毛泽东，1999:405）在政策宣传上，仍然过多地强调“政治任务”“牺牲奉献”，难免造成一种“施与受”的观念误区，使对口支援的吸引力不断下降。

（2）目的宣传不足，缺乏对支援目的的充分说明。目前关于民族地区对口支援目的宣传偏重于政治和经济目的，而较少强调文化目的和区域公共服务均等化目的。对口支援的目的应当有四点。首先，加强民族团结，维护边疆安全。西藏、新疆由于历史原因长期存在不稳定因素，特别是进入20世纪90年代，分裂势力活动增多。民族地区没有经济发展，人心必将不稳。这是对口支援的政治目的。其次，稳定经济增长，增强国家实力。新疆等民族地区地域辽阔、资源丰富、发展潜力巨大，是实施扩大内需战略的主战场之一，是深入推进西部大开发的重点所在，也是承接国内产业转移的重要区域。做好对口援疆工作、推动新疆实现跨越式发展和长治久安，有助于培育西部地区开发开放新的增长极，有助于稳定经济增长。这是对口支援的经济目的。再次，促进区域协调发展，推进公共服务均等化。发达地区对口支援民族地区，有助于缩小民族地区与非民族地区之间的经济差距，提高民族地区的发展能力，为全国群众提供同等水平的教育、医疗等基本公共服务。这是对口支援的社会目的。最后，对口支援有助于不同民族的宗教、文化、习俗的交融碰撞，通过对口支援的人、财、物的流动，不论是发达地区还是民族地区都有新文化、新思想的进入，这就使得文化传播和文化交流更为频繁。这是对口支援的文化目的。

（3）行动共识不足，在支援方式上援助双方缺乏共识。在支援内容上，从对口支援制度正式确立至今，对口支援的内容涉及经济社会发展的各个方面，包括干部支援、农业支援、工业支援、商业支援、科技支援、教育支援、卫生支援以及文化支援八大方面。对民族地区来说，最能推动本地区经济发展、体现政绩的支援内容无疑是工业支援，但是支援省市要考虑行政成本和自身优势，提供给民族地区的往往不是其最想要的支援内容，这就显得共识不足。对口支援最主要的操作方式是项目支援，项目支援在实践中有三种形式:一是交钥匙，二是交支票，三是前两者不同程度的结合。“交钥匙”模式是针对支援任务重、建设项目多、投资额度大、建设周期长的实际，以支援方为主体，支援方发挥资金、技术、施工队伍强的优势，克服了受援方资金、技术力量不足的劣势，整个项目完成后，整体移交给地方。“交票”模式是指受援方发展问题相对较轻、支援方资金相对较少、项目投资额度小，以受援方为主体，受援方全程参与项目的监督与管理。不同项目建设方式的背后是责任和利益的划分。可以说，“交钥匙”的主要投入、主要责任在支援方，但是包括就业促进、企业收入这些利益也多由支援方享有。反之，“交支票”的主要投入、主要责任在受援方，但是就业促进、企业收入这些利益也多由受援方享有。这也会导致共识不足。

2.动力不足

对口支援的动力来自三方:中央政府、援助双方地方政府，当然，最为重要的是具体支援个体。经过多年运行，三方的动力均有所下降。

首先，启动的制度化动力不足，对口支援尚未从政治任务转向到法律义务。从对口支援建立之初，党中央和国务院不断下发各类意见、文件、规划、方案等来指导对口支援，这些文件强有力地推动了对口支援的运行。而相关的法律规定则只有在《民族区域自治法》中加以规定，2001年2月28日修订的《中华人民共和国民族区域自治法》第64条规定:“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”区域自治法的这一规定仅具有原则性的约束。政策多于法律，指导不够具体，对口支援还只是党和国家分派给发达地区的政治任务，并没有经由人大立法使之成为法律义务。

其次，支援方动力不足，支援方地方政府财政持续吃紧。尽管支援方地方政府相对民族地区经济实力较为雄厚，但是发达地区地方政府也面临更大的发展压力和民间压力。对口支援给地方政府带来的负担主要由两个。一是经济成本，一些省市支援民族地区每年调动上亿资金，如果这些资金没有提前做好预算就挤占了本地区的发展资金，同时资金需要从地区内各地市募集，给省内地区也带来经济成本，对援疆的19个省市来说无疑是一种压力。另一个是行政成本，支援方为了做好支援工作至少要做两件事:一是成立相应机构负责对口支援工作，这可能导致机构臃肿、行政费用增加；二是合理安抚参与对口支援的干部，给予他们适当的职位升迁和物质奖励，这也是行政成本增长的又一原因。

再次，受援方的自助动力不足，习惯于“要”而不是“创”。长期以来，我们认为对口支援给民族地区带来了新思维新方法，不过经济基础决定上层建筑，试图短时间改变一个地区尤其是地方政府的整体思路颇有难度。一些地方政府尤其是基层政府仍然习惯于“等、靠、要”，这一问题从争当国家级贫困县就可见一斑。如何带动地方政府走出误区，激发地方创新活力，是对口支援今后面临的问题之一。

最后，支援者个人的执行动力不足，个体利益受损大。民族地区生活环境和生活条件不同，支援者健康受到影响；三年支援，夫妻双方两地分居，夫妻感情受到影响，赡养老人和抚养子女的责任无法承担；三年支援返回原工作单位时一旦不能得到足够的职位提升和精神或物质奖励，支援者个人职业前途也受到影响。

3.机制不足

对口支援民族地区是一项长期工作任务，需要长效的工作体制机制。从过去对口支援的三十多年来看，体制机制不足已经制约了对口支援工作。

其一，对口支援领导体制有待完善。在中央，对口支援的领导部门先是国家计委后来是国家民委，而同时教育部、卫生部、解放军总后也组织领导对口支援工作并分别发文做出指导。目前对口支援的归口领导部门有党中央、国务院、国家民委、国务院扶贫办、教育部、卫生部等，但是关于对口支援的领导部门、执行部门、支援内容、支援方式和资金调拨、使用、监督始终没有一个统一的系统的概括总结。这让中央政府各部门和地方政府在组织对口支援时缺乏可以参照的标准，一直都是通过分别摸索、相互协调来开展对口支援工作。

在地方，各省份主管对口支援的单位也有所不同。有的省市专门成立对口合作机构，而有的省市则在发展和改革部门内设机构负责，还有的仅有相关工作领导小组，而并无主抓对口支援工作的领导机构。专门的对口合作机构在协调和执行方面做得更好，而没有专门机构的省市往往缺乏对口支援的推动力。

其二，对口支援评价标准不确定。对口支援作为协调区域发展、促进民族共同繁荣的政策需要适时对其效果进行评价。对口支援能否产生效果以及产生多大的效果取决于这些政策的科学性。当前，对口支援多是中央政府下达给地方政府的政治任务，地方政府为了在规定的时间内完成这一重要任务，在政策出台和项目的选定上可能顾此失彼，进而导致一些项目的前期开发程序不规范，有的项目在签订后难以落实，还有项目在实施过程中夭折。有些经济技术合作项目在对口支援方一撤离后就迅速垮掉，靳薇教授在西藏的调研可以证明这一点（靳薇，2010:3）。目前对口支援评价体系尚未建立起来，各省市对口支援的效果评价目前主要是对成果的总结，这种评价重成果、轻过程，重表扬、轻批评，从修正完善政策的角度来说还需要很大的改进。谁来评价对口支援？是主管对口支援的中央部委来评价还是由支援方评价又或是由受援方自行评价？评价哪些主体和哪些内容？评价标准如何？这些问题都还需要解决。

其三，对口支援认同力下降。一方面，随着对口支援政策的长期坚持，不少省市在支援中投入了大量人力、财力、物力，然而支援省市由于前文提到的认识不足和制度缺陷逐渐产生了对支援政策的质疑。目前，尽管对口支援总体执行水平比较高，但是以资金代替人力、对口支援资金投入不成比例增加的现象也开始出现。支援成本过高，支援获利不足，仅从道义和政治任务上推动对口支援，发达地区对支援政策认同力有所下降。另一方面，民族地区选择权不足，发达地区和民族地区在支援对象上缺乏双向选择，不合适的合作组合削弱了支援的效果，民族地区对该政策的认同力有下降的趋势。由于没有制度化的调控约束手段，不同支援省市对受援省市的资金投入呈现出很大差异，这对受援方来讲造成了新的不平衡和不公平。受到全国支援的新疆和西藏得到的投入就远比受到北京援助的内蒙古得到的援助多。这也会引起民族地区的认同力下降。

6.4.2　加强民族地区对口支援制度实施的建议

前文已经就对口支援的规模、影响、动力和不足做了较为全面的分析。根据上述内容，结合对口支援的可能性发展，我们认为要做好将来的对口支援工作，必须从以下三方面着手。

1.解释政策，提高认识

全面认识对口支援的独特性和普遍性价值，改变对口支援的观念，对于实施对口支援政策具有重要意义。

一是将对口支援解释从政治任务向互利共赢发展。对口支援制度的运行需要时代性的解释，这一解释就是在新时期，一个地区的全面发展不可能独自完成，合作共赢是时代的大势所趋。发达地区与民族地区的对口支援从政治、经济、社会、文化四个方面都能有所互补，可以说对口支援双方是你支援我、我帮助你的关系，而不是单方面的无偿支援。强调政治动员的同时，应大力宣传“互利共赢”的理念。要看到对口支援不仅仅是无偿援助一批物资、资金给民族地区，其长效机制的建立仍在于“对口合作”，因此，在对口支援的实施中，双方都是获益者，不应当仅仅着眼于完成“政治任务”的目标，发达地区要看到民族地区的经济发展空间、互利合作的潜力和民族文化的积极效果。

二是向全社会宣传对口支援的长远意义。在政策宣传上，需要进行多渠道、多形式的宣传工作，利用多种宣传媒介对对口支援工作的必要性、重大意义和新时期的目的进行广泛宣传，诸如组织企业参与多种洽谈会，安排各类组织参加考察活动，通过报纸、网络等媒介对民族地区进行宣传，鼓励非政府组织和各种志愿者组织加入常规对口支援的工作中等。有效地政策宣传将促使整个社会营造各民族共同繁荣、积极参与对口支援的氛围，这就有利于消除政府、市场和社会各方面的摩擦和矛盾，能够促进对口支援工作的和谐开展。

三是力促支援双方对援助方式达成共识。支援双方应该在中央的组织领导和将来出台的对口支援综合法规的协调下，共同决定支援内容和支援方式以及支援互利的内容，以便于对口支援在共识的基础上顺利进行。在确定支援内容时，不能单纯考虑见效快、实施简便的工业支援，还要考虑对民族地区做更多的文化支援，帮助其解放思想、推广民族文化。在确定支援方式时，应当考虑双方特长和利益需求，项目的具体执行是“交支票”还是“交钥匙”，其原则应当是对双方有利而民族地区获利更多，否则对口支援的支援意义就流失了。

2.统筹协调，增加动力

前文已表明，对口支援动力不足体现在四方面，即由于对口支援尚未从政治任务转变为法律义务，对口支援启动动力不足；支援方财政成本、行政成本高，对口支援支援动力不足；受援方思想保守、创新不足，对口支援自助动力不足；支援方干部个人损失严重，对口支援执行动力不足。针对这四个不足，我们提出统筹协调、增加动力的三点建议。

其一，推进对口支援法制化步伐。对口支援的政治动员性使得对口支援更多表现出政治任务的性质。今后要尝试通过构建一套对口支援法律体系。这一体系至少包括一部对口支援纲领性文件，将对口支援的领导机构、合作形式、支援内容、支援方式、资金使用、干部管理、绩效评估等做出原则性规定。另外要梳理三十多年来各部门发布的对口支援文件，过时的予以废止，合理的明确适用范围，协调整合不同部门的文件效力，使之构成较为完善的对口支援法律体系。这样，对口支援制度将从政治任务转向法律义务。而在具体支援和合作中，双方可具体探索互利共赢的举措。

其二，同等重视外援与自助行为。应当进一步加强民族地区的开发程度，合理布局，精心谋划，加强民族地区发展的内生动力，对口支援对象的选择应当具有适当的自主性。发达地区如果发现民族地区存在严重的“等、靠、要”行为，滥用支援资金和物资，可以要求停止对该地区的支援甚至要求返还支援资金，以此来倒逼民族地区提高行政效能、增强创新能力，在接受输血的同时，提高自身造血能力，借鉴发达地区的新思想新思路以提高自身活血能力，最终促进本地区的经济发展。

其三，贯彻谁参与支援谁获益的原则。为了增强支援动力和执行动力，要完善政府引导和激励制度，对支援地方政府和支援者给予补偿。对口支援需要政府强有力的引导和鼓励。应当尽快建立稳定的对口支援优惠制度。1983年国务院批转《关于经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要的通知》，曾经在七个方面提出对当时的经济管理体制的某些方面给予松动，建议适当放宽某些经济政策。2001年修订的《民族区域自治法》第64条规定:“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援”，同时第65条还规定:“国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作”。今后的方向是根据对口支援绩效评估结果提供给支援方不同的税收等优惠政策。对支援干部，要注重职位、物质和精神三方面都能够适当给予补偿，在对口支援法规中应规定各级政府安排相应资金做好此项工作。

3.着眼长远，完善机制

民族地区对口支援工作是一项长期工作，它不是简单解决贫困问题而是涉及民族问题和边疆问题解决，因此，需要着眼长远、完善各种机制。具体而言，包括四个方面。

第一，健全领导体制，明确主导部门。对口支援是一项复杂的系统工程，涉及政府、部门、企业及社会各界，横跨东中西以及从中央到地方的广大地域，必须加强统一的组织与协调，并建立相应的中央与地方工作、支援双方政府协调制度，形成领导有力、协调及时、运转有序的工作机制。三十多年间，国家各个机关，诸如国家发改委、国家民委、国务院扶贫办等，都依据自身职能做出了对口支援相关规定。这些规定相互矛盾重叠、缺乏协调性。因此，今后应当具体规定由发改委或国家民委归口管理对口支援，同时清晰划分各部门对口支援的责任和权限。另一方面，国家法律法规与地方政府规章之间也可能产生冲突。这就要求国家确立一部或至少前期确立几部原则性和指导性兼备的对口支援法律法规，避免一次会议、一个文件、一些措施影响对口支援政策的有效执行。

第二，建立科学的对口支援评价体系。对口支援效果评估关系到对口支援工作的成效和该项制度的未来发展。首先，对口支援效果评价的主体应当是中央领导下支援双方共同考核。至于考核内容，对支援方来说，应注意评估支援方提供资金、项目、人才以及文化交流活动的数量；对受援方来说要注重民族地方对上述人力物力财力的使用效果，产出与投入比越大说明对口支援效果越好。鉴于我国政府绩效考核较为注重经济指标，对生态环境和自然资源保护等公共利益绩效考评有所忽视，造成对口支援中过度追求“面子工程”，忽视产业转移中的“外部不经济性”，在评价内容中还要相当重视环境因素评价和文化因素评价。今后需要把对口支援工作的评估工作抓起来，否则新一轮对口援疆政策将投入的600亿元以上的资金将会被低效率利用。

第三，完善资金、物资和人才管理制度。资金的筹集是发达地区的政府、企事业单位落实对口支援和经济技术协作法律制度的前提。特别是发达地区政府对民族地区的无偿援助的实施，更需要建立稳定的资金和物资筹措机制。发达地区政府对口支援的资金和物资来源主要涉及两类:一类是财政资金；另一类是社会募集资金和物资。就财政资金而言，承担对口支援的发达地区人民政府以及承担对口支援的国家有关部门当在本级财政中设立专项资金，专款专用。就社会募集资金和物资而言，国家有关部门以及承担对口支援的发达地区人民政府应当建立一个长期的资金和物资募集机制，设立募集机构，专门募集对口支援资金和物资。充分动员广大社会积极集资集物，动员海内外同胞、侨胞、华人、企业家、实业家参与到对口支援制度中来。

第四，探索建立横向财政转移支付制度。横向财政平衡也就是能使地方政府收入（包括转移支付）与其实际支出相等的转移支付水平。横向平衡的观点意味着转移支付政策需要设计成区域间的重新分配，这与政府间重新分配的传统目标大不相同。均等化的主要目标是为了消除不同地区的财政收入净值差距，而不是减少区域内或者区域间个人收入的差距（罗宾·鲍德威、沙安文，2010:177）。但是，大多数现代的财政工具都涉及个体之间的再分配。从区域角度来看，平均财政能力的区际非均衡分布是指，贫困地区的经济代理人享用公共服务及其补贴与他们所纳税的总额之间的差额。财政均等化问题是支出需求与税收能力之间的差距，涉及在相同的税收征管效率下能否提供相同水平的公共服务的问题（乔治·马丁内斯-维斯奎泽、弗朗索瓦·瓦利恩考特，2013:96）。均等化可以加强政治上的联合，因为均等化过程是对那些由偏好生产活动和财政资源空间集聚的共同市场所实施的社会分配进行重新分配的过程。均等化补贴有利于平息那些声称受到歧视因而要求补偿的地区的呼声。均等化也是防止落后地区分裂的一种社会黏合剂（乔治·马丁内斯-维斯奎泽、弗朗索瓦·瓦利恩考特，2013:101）。

均等化补贴可以采用两种方式:一是从联邦政府（或中央政府）到地方政府的垂直补贴，也称联邦补贴或中央补贴；二是地方政府之间的水平补贴，也称区际补贴。多数国家采用垂直补贴方式，如英美等国；德国则建立起了水平补贴制度，以平衡地区发展。我国虽然没有正式的横向财政转移支付制度，但中央政府历来鼓励省级政府间的互助，发达地区基本上都承担过对民族省份特定地区的对口支援工作，形成了事实上的、具有中国特色的省际横向财政转移支付模式。

我国是多民族、多人口、地理环境复杂和地区收入差距大的发展中国家，保证社会公平尤为重要。对口支援制度在全国范围内催生了浩大的地区间资源流动，因此，有必要在边境民族地区对口援建的基础上，建立正式的、规范的地区间横向财政转移支付制度。

【注释】

[1]上海市对口支援新疆阿克苏工作资料汇编（内部资料）。

[2]上海市对口支援新疆阿克苏工作资料汇编（内部资料）。

[3]上海市对口支援新疆阿克苏工作资料汇编（内部资料）。

[4]同上。

[5]上海市对口支援新疆阿克苏工作资料汇编（内部资料）。

[6]上海市对口支援新疆阿克苏工作资料汇编（内部资料）。

[7]“616”对口支援工程指的是由湖北省委、省政府牵头，省直6个单位（4个省直厅局、1所高校或科研院所、1家大型企业）参与，对口支援1个民族县（市），每年至少办成6件较大实事。