对口支援制度背后的国家战略

对口支援的历史可追溯至中华民族“一方有难、八方支援”的优良传统。对口支援最常见的情形，是经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施援助。对口支援与其他援助不同的地方在于:援受双方形成了比较稳定的合作关系，因此对口支援的结构比较固定。本书重点讨论的省级对口支援，是中国省级政府与各级地方政府在中央政府的统筹协调下进行横向资源转移和互助协作的重要方式。从组织形式来看，普遍采取“中央安排、地方对接、任务分解”的运作模式:（1）中央政府就对口支援工作作出战略部署，明确援助方和受援方之间的结对关系；（2）对口支援双方成立对口支援工作机构，确定对口支援的具体内容；（3）把对口支援任务进行分解，确保总体任务的顺利完成。因此，从一定意义上讲，对口支援工作是以实现中央政策意图为基本目标的。

4.3.1　对口支援制度中的政策意图类型

根据国家活动系统，可以划分政治、经济和社会活动，因此，政治性意图、经济性意图和社会性意图是政策实践所追求的基本意图类型。据图4-1所示，维护边境安定和维持中央权威应该属于政治性意图，培育市场经济和协调区域发展可归为经济性意图，而公共服务均等化则可框定为社会性意图。不同类型政策意图主要是由不同活动的内容所决定，也就是说，对口支援的具体内容和类型决定了对口支援实践的意图。总体而言，中央启动了对口支援的政策意图亦有经济意图也有政治意图，而且不同时期对口支援实践的政策意图稍有不同，但是，通过经济发展解决受援地区问题是对口支援工作的中心事务，而借助经济、教育、卫生等对口支援实现国家政治任务是其中心思想。

早在20世纪50年代中期就启动了文化对口支援，即教育部从内地各省市调配中等师范毕业生支援边疆地区。20世纪70年代中期到80年代早期内地向西藏选派大中专师资，支援西藏民族地区基础教育发展。1985年中央在内地相对发达城市举办内地西藏班，开启了内地办班支援边疆教育的先河。1992年原国家教委、国家民委组织内地发达省市教育对口支援民族贫困地区，帮扶全国143个少数民族贫困县。1997年中央扶贫工作会议决定将对口支援工作纳入地方政府经济、科技扶贫计划，开展全面扶贫，并重新调整了对口支援的省份，扩大了支援的范围。2000年举办了内地新疆高中班。2001年教育部实施“对口支援西部地区高等学校计划”。由北京大学、清华大学等18所教育部直属高校对口支援石河子大学、青海大学等西部民族地区高校工作。2002年教育部实施“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援本省贫困地区学校工程”、促进“两基（即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）”攻坚县普及九年义务教育、巩固提高普及义务教育的成果和水平。2007年随着“两基”攻坚目标的实现，原先以基础教育为重点的对口支援项目结束以后，逐步转向以教育援藏、援疆及援青为重点的新的对口支援项目。同时继续依托东西部扶贫协作关系，开展教育对口帮扶。2010年举办了内地西藏中职班。教育部组建高校团队对新疆、西藏高校进行全方位支持。2011年举办了内地新疆中职班。5所教育部直属高校对口支援5所国家民委所属院校。2011年11月全国扶贫开发工作会议决定把14个集中连片特殊困难地区作为未来10年扶贫攻坚的主战场，并确定了部委定点联系片区的工作机制。教育部负责定点联系滇西边境山区。2014年教育部建立了17个职教集团和33所民办本科学校对口支援西藏和四川藏区中等职业学校的新机制。至今，文化对口支援仍然还在延续。

而经济对口支援是改革开放以来对口支援的重点，也是适应国家工作转移到“以经济建设为中心”格局大变化的需要。经济对口支援主要包括三种类型的对口支援:边境、少数民族地区对口支援、贫困地区对口支援、重大工程和重大灾难事故恢复重建对口支援。这三类对口支援的主要内容是经济帮助，通过援助方政府的财政横向转移以及项目援建助力受援地方发展。

其一，边境、少数民族地区对口支援。1979年，提出和实施改革开发的第二年，中央提出了边境地区和少数民族地区对口支援，要求各级党委“把搞好边疆、少数民族地区经济文化建设提到党委的重要议事日程上来，提到加强民族团结、反修防修、巩固国防、保卫祖国的高度来认识”。到1982年首次召开的“经济技术协作与对口支援座谈会”中提出，经济发达地区同少数民族地区不仅要开展经济技术协作更要加大对口支援力度。1984年第二次“经济技术协作与对口支援座谈会”明确要将经济技术协作与对口支援相互交叉从而推动横向经济发展。1991年全国部分省市对口支援座谈会突出了对口支援不同于一般的经济技术协作和横向联合，它是有领导、有组织、有计划的、不以营利为目的而以帮助少数民族地区加快发展作为己任的一项既有经济意义又有政治意义的工作，应按照“支援为主，互补互济，积极合作，共同繁荣”的原则进行。

其二，1994年开动的三峡库区对口支援、2008年汶川灾后恢复重建对口支援和2010年玉树地震灾后恢复重建对口支援均属于非常规性经济对口支援。所谓非常规对口支援是指因临时重大政治任务而开启的经济对口支援。

其三，1996年启动的扶贫协作。开展扶贫协作的主要任务是:以党的基本理论和基本路线为指导，坚持东西部地区优势互补、互利互惠、共同发展的原则，加大对贫困地区的扶贫开发力度，如期实现《国家八七扶贫攻坚计划》确定的目标。扶贫协作既强调了经济性意图又突出了政治性意图，以经济性意图为主。

1994年，中央第三次西藏工作座谈会作出了全国支援西藏的战略决策，并确定了“分片负责、对口支援、定期轮换”行动部署。20余年间，对口援藏围绕“民生改善、产业发展、城镇经济社会建设”三个重点展开，形成经济援藏、干部援藏、人才援藏和科技援藏相结合的工作格局，中央部署、对口支援和社会力量形成三大援藏合力，推动西藏跨越发展和长治久安。2010年3月30日，全国对口支援新疆工作会议在北京闭幕，要求19个援疆的省区市建立起人才、技术、管理、资金等全方位对口援疆的有效机制，把保障和改善民生置于有效机制，把保障和改善民生置于有限位置，着力帮助各族群众解决就业、教育、住所等基本问题，支持新疆特色优势产业发展。从中央政策意图来看，全国对口援藏、援疆是一种全方位对口支援，是以民族团结和国家长治久安等政治目标为首要选择。

通过前文对不同时期、不同类型的对口支援原则进行分析，本书发现了一个重要规律，即教育支援从来都称呼对口支援，医疗卫生方面亦如此。其原因在于对口支援兼具经济性和政治性两大属性，经济性主要关注的是利益分配，政治性则主要关注中央权威的作用。而涉及经济技术的对口支援则有对口支援、对口帮助、扶贫协作、对口帮扶等不同的说法和不同的类型呈现，究其因，是中央调整对口支援的经济性与政治性功能的结果。20世纪50年代开启的教育支援社会性意图最强，因为当时处于计划经济时期，经济性意图非常弱。1979年启动的对口支援政治性意图最强、经济性亦弱；1982—1991年的经济技术对口支援因与经济技术协作密切相关，其经济性意图很强，而政治性意图相对弱；1996年替代经济技术对口支援的东西扶贫协作（扶贫协作对口支援）更加突出经济性意图。尽管对口援疆、对口援藏逐渐更多强调经济性，但是因民族团结和边防巩固的重要性，其政治性意图还远大于经济性意图；至于教育、卫生方面的对口支援，由于几乎无利可图，其经济性意图很弱，其政治性意图相对较强。另外，地震灾后重建对口支援和重大工程对口支援都主要是项目援建，两者有不少相同之处，其政治性意图都逐渐让位于经济性意图。两者都有向对口合作转变的趋势。

总体而言，不同类型的对口支援尽管均有政治性、经济性和社会性意图，但是，它们又会侧重于某一个方面。研究发现社会性意图与政治性、经济性意图时常呈逆向关系，即当某类对口支援经济性和政治性意图越强，社会性意图则越弱。总之，不同类型对口支援呈现出按照以社会性意图为中线两侧分布状态（如图4-2所示）。总之，对口支援工作既是一项文化工作，也是一项政治工作，还是一项经济工作。其中文化对口支援延续时间最长，经济对口支援力度最大，而政治对口支援则形式最少。

图4-2　对口支援制度中的政策意图类型分布

4.3.2　中央政策意图背后的国家战略

20世纪50年代支援政策在国家萌芽，例如，20世纪50年代中期教育部协调内地各省市调配中等师范毕业生支援边疆地区小学师资。20世纪60年代企业支援农民、工业支援农业。1979年，全国边防工作会议，决定国家加强边境地区和少数民族地区的建设，组织内地省、市对口支援边境地区和少数民族地区，对口支援政策第一次明确提出。20世纪90年代，站在国家全局战略高度认识全国对口支援西藏，“加快西藏发展，不仅是解决地区发展差距的经济问题，而且是关系到战略全局的政治问题（李鹏，2016:244）”。此后，对口支援政策无论支援形式还是援助内容都发生了重大变化。

以受援客体区分，对口支援发展出三大形式:（1）边疆地区对口支援，如援疆、援藏；（2）灾害损失严重地区对口支援，如援建汶川地震灾区；（3）重大工程对口支援，如三峡工程。

从援助方和受援方的关系来看，对口支援也产生了三种大形式:（1）中央部委对口支援，主要领域包括经济、干部、教育、科技、文化、医疗卫生等；（2）东西部对口支援，即经济发达地区对口帮扶民族地区、经济欠发达地区；（3）省内对口支援，即省内不同地区之间、行业与行业之间以及上级机关及科研、大专院校等通过与县乡定点挂钩等其他形式对口支援。对口支援的内容则由初期的物力支援和财政资金横向转移支付，逐步推进到“硬件”（基础设施建设）＋“软件”（人才、技术、管理等）。对口支援的内容更加全面、领域更加广泛和层次更加多元。于是，对口支援形式与内容发展相伴而行，推动了对口支援逐步成为一项重要的政治制度。

从受援的地区来看，从1979年开启对口支援以来，所支援的地区主要包括四类:边境（疆）地区、少数民族地区、贫困地区、特殊民族地区和重大建设工程所在地区。这些地区也常被称为边远地区，多半是少数民族居住区。现在最贫穷的地区，也多半是这些地方。因此，先进地区有责任帮助边远地区、少数民族地区发展经济。对口支援，帮助少数民族地区发展经济。让他们尽快富起来，不仅有经济意义，而且有重要政治意义。其中，不少受援地方，如云南、贵州和甘肃等，既是民族地区，又是贫困地区，还是重大建设工程地区，甚至是边疆地区。而作为特殊民族地区的西藏和新疆，则更是融合多种角色与功能，西部地区、贫困地区和边境地区等。事实上，这些地区对口支援常常被纳入不同战略之中，换句话说，很多时候，对口支援是诸多国家战略实施的政策工具（或措施）。

在邓小平的“两个大局”思想^[5]和梯度发展思路^[6]指导下，中央先后制定了一系列国家发展战略，其中有20世纪50年代就开始的现代化战略、60年代戍边战略、70年代的改革开放战略、80年代的横向经济发展战略、90年代的扶贫战略以及21世纪初的西部大开发战略。这些国家战略实施都借助了对口支援措施，要么是东部地区支援中西部地区，要么经济发达地区支援少数民族地区，支援的内容也从财物等经济对口支援发展到技术人才等文化对口支援，支援的方式也从“交支票”发展到“交钥匙”等多种形式（如表4-1所示）。

表4-1　国家战略实施中的对口支援

【注释】

[1]《人民日报》1960年12月8日第5版报道了浙江、江苏、福建、江西、安徽大力增产节约支援山东灾区，大批食品药品棉衣调往灾区，并派出灾区慰问团的新闻。

[2]1983年8月4日卫生部发布了《关于组织城市医疗卫生机构支援农村卫生事业建设若干问题的意见》，开启了卫生对口支援。

[3]值得注意的是，从1980年开始，四川就安排省内不同地区进行对口支援。属于省内对口支援的还有目前浙江、福建的山海协作工程、湖北616工程、内蒙古自治区内对口支援等。鉴于本书的主要研究对象是国家层面的对口支援制度，因此，不对省内对口支援做深入分析。

[4]1979年全国边防会议提出，实施对口支援政策有四个意图:一是为了建设边疆，并以此巩固国防；二是为了落实民族政策、促进民族团结；三是为了实现区域优势互补，促进区域协调发展；四是为了保证国家的政治稳定。

[5]“两个大局”思想，指沿海地区要对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。

[6]梯度发展思路，即先东部改革开放，再中部崛起，最后西部大开发的发展思路。