对口支援是一项公共政策或制度

对口支援实践是什么？具有哪些中国特点？这个看似简单的问题，在国内政府间关系理论中却有多种不同答案。从发展经济学派看来，对口支援是发达地区（或东部地区）对不发达地区（或少数民族地区）的经济帮助，从而促进区域（尤其是行政区）之间的共同发展的政策性投资。就宏观政治而言，对口支援是维稳政治之一，是发达地区政府帮助边疆地区发展的政策工具，是实现边疆安定、全社会稳定和国家经济发展的战略安排。社会学派观点认为，对口支援是一种慈善，是一种形式上看似政府间的慈善而实质是个体间的善举或布施。而在公共财政学派的视界中，对口支援是不同行政级别政府之间的财政平衡。从公共管理学角度，对口支援，即结对支援，它是社会主义制度优越性和大协作精神的体现，是区域、行业乃至部门间开展合作与交流的有效形式。

从现有的文献来看，理论界与实务界的研究均聚焦于对口支援“能做什么”和“做了什么”，而比较少关注对口支援“是什么”。学者和实践者所研究的典型问题包括:（1）通过对口支援能否促进东西部地区或者发达地区与边疆少数民族地区的人民更加团结（国家统一或民族团结）？（2）通过对口支援能否实现经济的梯度发展走向均衡发展（发展战略转移）？（3）对口支援能为国家重大战略或工程实现提供多大贡献（国家战略实施）？且大量的研究均着重“支援”，而轻视“对口”。然而，如果只关注“对口支援”中“支援”功能而没有突出“对口”的含义，那么，就无法准确地锁定它的真实功能。

3.1.1　争议的焦点

也有少数学者探讨对口支援实践是什么，并形成了具有分歧的如下观点。

一是对口支援是一种中国特色制度。在这种观点内部还存在细微差别:其一是将其作为独立的制度，是中央政府处理央地关系（政府间关系）的一种制度，即省际对口支援是一种制度，其中支援是一种行为，对口是对支援行为的一种规则约束（李庆滑，2010）。其二是将其作为财政平衡的制度，即财政学者将对口支援纳入到横向财政平衡制度范畴，视对口支援是我国所特有的一种横向财政转移支付形式。对口支援的目的从最初的解决财政纵向不平衡逐渐转变为解决财政横向不平衡，且支援方财政支出在其中扮演了主要作用，对口支援具有横向转移支付的性质（花中东、刘忠义，2012）。很显然，将对口支援作为财政平衡制度忽略了对口支援工作中包括人力、财政资源和技术对口支援的内容。

二是对口支援是一项公共政策。政策学研究者把对口支援视为，在中国特定政治生态中孕育、发展和不断完善的一项具有中国特色的政策模式（赵明刚，2011）。一些学者按照政策科学的研究路径，分析了中国高校对口支援政策执行机制，认为高校对口支援体现出明显的政策主导的特征，政策质量的好坏和政策体系的良性运行，对高校对口支援的有效开展有着重要的影响（解群，2012）。也有学者进一步指出了对口支援的政策偏差，即在贯彻执行对口支援政策时，由于其中部分要素的缺陷，导致了部分地区对口支援政策出现选择性执行、替代式执行等执行偏差的现象，致使对口支援政策偏离原来的目标（黄艳芳，2012）。明显的是，将对口支援视为公共政策的研究者们，偏重于政策过程和政策结果分析，也就是对口支援过程以及对口支援的效果。

三是对口支援是一项正在演化的制度。这种观点内部又有实然和应然的分歧。其一，对口支援工作已由一项政策演变为半常规化的制度。持实然论的研究者以汶川灾后恢复重建对口支援为分析对象，将对口支援视为制度来分析，认为我国对口支援政策在发展中得到了不断的完善和丰富，已经从一种暂时性的政策演化为一种半常规化的制度（赵伦、蒋勇杰，2009）。也有研究者从财政角度认为对口支援已经具有横向转移财政制度属性了。这种看法认为，汶川地震灾后对口支援建设、三峡库区移民对口支援建设、扶贫建设以及东部地区支援中西部地区的其他对口支援实践都属于横向转移支付（毕彦珍，2011）。其二，对口支援工作应通过法律化成为正式制度。持这种应然观的主要是一些法学研究者，他们从对口支援和经济技术协作运行中的法律问题（杨道波，2005）以及对口支援本身法律化（杨道波，2006）两个层面分析应该不断完善与对口支援工作相关的各项法律；未来的对口支援必须要走向法制化，并提出了法制化的路径（刘铁，2010）。很显然，法学家们希望对口支援应该成为中国特色的制度体系中一个制度分支。

从现有的研究文献来看，尽管在很多方面有深入研究，但是，缺少站在对口支援实践的重要参与方立场来观察、分析对口支援的定位。对口支援工作是由中央政府发起的，并一直由中央政府强力推动，因此，中央政府如何定位对口支援的属性，是解释、预测对口支援实践的基础。

3.1.2　作为一项公共政策的对口支援

从中央政府角度来看，对口支援就是一项公共政策。下文将从公共政策与制度之间的差异，详细地分析中央政府为何将对口支援视为一项公共政策。

什么是制度？不同学科和不同学者对制度有不同的定义。从历史学家看来，制度就是一种惯例；伦理学者将制度视为一种价值观或一种意识形态；政治学家认为，制度就是一种规则，用来指导人们行动的规范；政策学家则将制度等同于公共政策，是一系列成文的文本或文件。总之，界定制度的含义涉及价值、组织和行为等构成要素。归纳起来，制度具有三个特征:它是行动的手段；它因有内在价值而超越了手段意义；它是一个政治性（如政策）实体。

那么，公共政策是什么呢？不同学者也有不同定义。托马斯·R·戴伊（Thomas R.Dye）将公共政策定义为“政府做什么，为什么这样做，会产生什么样的效果”（托马斯·R·戴伊，2011:1）。哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）认为公共政策是“一个包含了目标、价值观和实践的，经过设计的计划”。詹姆斯·安德森（James Anderson）将这一术语定义为:“由一位或者多为参与者，为应对一个难题或者关注的问题，那就是，它们说的都是政府为了纠正某个真实的或者想象的政策问题所采取的行动或者决策的过程（process）、系列或者模式。”小约瑟夫·斯图尔特（Joseph Stewart Jr.）认为，“公共政策就是政府选择做与选择不做的事情。公共政策涉及调节个体行为、构建官僚体系、分配利益、征税，或者同时完成这些事务”（小约瑟夫·斯图尔特、戴维·M·赫奇、詹姆斯·P·莱斯特，2011:1）。归纳起来，一句话，公共政策是政府针对一定政策问题所采取作为或不作为的行动。

下文从构成、目的、时限、机制和过程几个方面区分制度与公共政策之间的差异。

从构成来看，制度是由组织、价值和规则构成的，其中组织是制度运行的基础；而公共政策是由政策文本以及一系列行动构成，其中行动是公共政策的基础。

就目的而言，制度是维持某个系统运行的实体部分；公共政策是为了解决某个社会问题（公共问题或政策问题）而采取的行动。

从时限来看，一般而言，制度使用时限长，且效力大，不能被诉讼；公共政策往往是临时性的，效力有限。

从机制来看，制度运行依托是实践者或研究者对文本的解读、理解和运用；公共政策实施则需要执行者重新再决策，出台新的、适合于本地实际的文本。因此，制度运行的机制是照章办事，而政策实施机制是不断地再决策。

从过程来看，制度运行过程包括了创设、遵从、质疑和完善的过程；公共政策过程包括从问题认定、决策、执行和评估的全周期。

因此，判断中央政府将对口支援视为一项公共政策，主要是基于以下理由。

一是对口支援被用于解决不同政策问题。政策问题是人们的需求与现实、期望与现状之间差距。它造成了人们的需求不满或供给短缺，必须给予满足或加以纠正。根据新的信息或对问题的新的理解，政策问题不断地被重新界定。1979年，中央政府启动对口支援政策意图是解决边疆地区安全问题、民族问题。到1996年，中央政府开动了对口帮扶，其目的是解决贫困问题，削减贫困、扶贫开发成为对口帮扶的重要任务。其中在1979年所确定对口援助的六个民族地区（云南、广西、贵州、青海、内蒙古、甘肃）转向对口帮扶。2010年再次开启了西藏和新疆的对口支援工作。1992年，为了支持三峡工程顺利，中央政府开启对口支援工作，确保三峡工程移民安置工作落实到位。2008年国家启动了四川的汶川和青海玉树地震灾后重建的对口支援工作。2012年首次启动了对口支援赣州的工作。从整体来看，国家启动对口支援主要是针对涉及国家安全与社会稳定问题等重大战略性问题。例如边疆地区涉及国家边疆安全，三峡工程移民安置不仅涉及国家安全而且关涉社会稳定，而灾后重建和革命老区贫困则主要涉及社会稳定。

二是中央政府并未设立一套组织落实对口支援工作。尽管党中央和国务院多次启动对口支援工作，然而并未在中央政府层面建立起对口支援工作日常工作机构。1979年开动对口支援边疆民族地区后，国家民委承担协调任务，并与国务院的职能组成部门（如教育部、卫生部等）签署合作协议予以落实。此后，历次对口支援工作均由临时设置的支援办公室将相关任务分配给国务院的部委，然后由部委与支援方和受援方的地方政府协商落实。可以说，尽管对口支援工作已经开展了30余年，但是一直并未有一个专职机构负责此项工作。这种缺乏专门组织落实此项工作的事实符合公共政策实施的特点。公共政策实施的重要特点就是将政策任务分解给现有机构落实而一般不创设新的机构。一旦创设新的常规性机构意味着政府需要增设一项新的职能，也意味着一项制度建立起来了。

三是对口支援自身也在发生不停地演化，缺乏稳定性。制度与政策最大的差异表现在两者的稳定性。一般而言，政策的稳定性较差，而制度的稳定性较好。从国家启动的对口支援工作来看，都在实践过程中发生了演化。一部分对口支援任务随着问题重新的定位而演化成为另一种援助形式。例如，1979年启动的边疆地区对口支援最后演化成为对口帮扶，而2008年启动的灾后重建对口支援演化成了合作；另外一部分对口支援任务则随着国家需要支援的力度和强度都在调整。但是，总体上，对口支援走向对口合作成为一种趋势。

四是对口支援是调整央地关系和发挥政治优势的一项政策。归纳起来，作为一项公共政策的对口支援是由政策问题、政策文本和政策结果所组成的。从中央政府的角度来看，对口支援是中央用来解决国家安全和社会稳定问题的一项公共政策，由一系列的政策文本构成，最终由国务院的职能部门和地方政府予以落实。这些部门在实施过程中不停地重新决策、不断地分解任务并最终安排执行下去，中央政府从政策最终受体角度评估政策结果。

3.1.3　作为一项制度的对口支援

从地方政府角度而言，对口支援已经成为一项制度，并设置了专门组织机构来运行。尽管中央政府仅将对口支援视为公共政策，而长期作为支援方或受援方的地方政府将对口支援视为一项需要长期落实的制度。制度运行于一个复杂的系统之中。其中，诸多要素相互起作用，共同实现制度的价值、制造政治的意义。

一般认为，制度运行结构包括:行动者、资源以及行政者之间的关系。对口支援实践运行结构包含了多层次、多类型的行动者，也隐含了多种资源和滋生了复杂的关系。从行动者来看，对口支援实践包括三个层面:一是宏观层面，包括中央政府、援助方省级政府和受援方省级政府；二是中观层面，包括中央政府的职能组成部门、省级政府对口支援主管部门、援助部门和受援地方政府；三是微观层面，包括参与援助干部及志愿者、受援群众等。就对口支援制度运行中的资源而言，包括人力资源、物质资源和技术资源，其中人力资源主要是干部与技术人才的支援与交流，物质资源主要是实物援助和资金援助，技术资源则是技术援助。再就对口支援中行动者之间的关系而言，主要是央地关系。央地关系是对口支援制度运行中的核心关系，属于纵向关系；对口支援的双方的地方政府是一种横向和斜向关系的综合体。

从现行的宪法规定而言，任何行政层级的地方政府都是中央政府在地方的代表，用管理学术语来说，就是中央政府与任何一级地方政府构成委托-代理关系，即地方政府是中央政府的代理人。在对口支援实践中，需要支援的市县乡政府向直辖上级省市政府提出支援诉求，然后，由省级政府向中央政府提出支援需求，中央政府指令经济发达的省级政府对口支援，实行“一个省对口支援一个县”的用大帮小、以强助弱的支援模式。于是，在中央政府、省市政府与市县乡政府之间形成了“两个委托-代理关系、一个上下级政府间关系和一个代理人与代理人之间的关系”，即中央政府与支援方的省市政府的委托-代理关系、中央政府与受援方省市政府的委托-代理关系、受援方的市县乡级政府与上级省市政府间的层级关系、作为中央代理人的支援方省市政府与受援方的市县乡级政府之间双重代理人之间关系。

事实上，在对口支援实践中，中央政府、省市政府和市县乡级政府等五方共同在行动过程中结成了更为复杂的关系；且这些关系会随着其他因素而变得漂浮不定，甚至呈现出更为繁杂的结构。但是，无论如何，上述的“两个委托-代理关系、一个上下级政府间关系和一个代理人与代理人之间的关系”是其基本结构（如图3-1所示）。从它们之间关系强度而言，两个委托-代理关系和一个上下层级关系是强关系，日常联系较多；而代理人间关系是弱关系，除了对口支援过程中联系紧密之外，日常联系甚少。

图3-1　对口支援中行动者结构

一些学者将对口支援视为一项政治制度，或者说试图将它变成一项政治制度。前文已经谈到制度实体部分中最基础的东西是文本，就目前而言，并未有一个专门法律文本来框定对口支援实践的内容使之制度化。那么，也许将对口支援由公共政策转变成为制度成为研究者、公共管理人员和政治家共同的重要任务。

政治制度，如同一个生命的有机体，总是在不断地调适与完善，以适合民众公共政治生活的需要。不断总结政治制度成长中的经验，发现存在的问题，分析其缘由，探寻制度完善的路径是政治学人的天职。

一项公共政策成为政治制度取决于两个方面。一是制度功能。制度功能是制度所承担的具体社会需求。一项制度的社会价值不仅取决于其所承担的制度需求对社会生活的意义和重要性，同时也依赖于该制度对这种社会需求的满足能力，即取决于制度功能的发挥水平和实现程度。二是制度地位。作为一项政治制度来说，制度地位是就其在国家政治生活中的重要性程度而言的，制度的政治地位取决于其对国家政治、经济、社会事务的影响程度。

就制度功能而言，对口支援制度不仅对于党和国家内部治理体系具有重要作用而且对于外部治理体系亦有非凡价值。就内部治理体系而言，对口支援制度实际上是中央与地方关系制度的具体化，既是调整中央与地方关系的一个工具，又是密切地方与地方关系的一种伦理准则。就外部治理体系而言，对口支援制度是调节群体关系、增进行业关系、融合民族关系、发展城乡关系和平衡区域关系的黏合剂，是党和国家实现边疆稳定、民族和谐和国家安全的重要帮手。

就制度地位而言，对口支援制度是中国特色制度体系的一片叶子或者一根细枝，它要依托于其他制度才能运转起来。因此，中国特点的对口支援在官方宣传中，一直将其视为政治任务和政治义务。对口支援是党中央、国务院为帮助边境地区和少数民族地区的经济文化建设，而赋予经济发达省市的一项重要的、光荣的政治任务（伍精华，1992:495）；经济发达地区与少数民族地区的对口支援和经济技术协作，是社会主义制度优越性的体现，也是发达省市应尽的义务（赵维臣，1992:490）。但是，官方和主流媒体宣传时，并未说清楚中央政府与边境地区和少数民族地区的政府在对口支援行动中有何特殊关系，即因政策而生成的关系（李瑞昌，2012）。换句话说，对口支援制度的中国特点究竟表现在何处缺乏足够的阐释。