6.1.2 制度主义与公共政策的制度分析
在公共政策学中，制度分析是最主要的研究方法。公共政策学中的制度分析经历了传统制度主义、行为主义和新制度主义三个阶段。
1）传统制度主义
传统制度主义把公共政策看做是政府机构或制度的产出，有关国家、宪法、政党等的制度是传统政治学的主要研究对象。政策是由政府机构制定并加以实施的，一项政策方案如果不被政府机构所采纳和执行，就不能成为政策。政府机构赋予政策三个特征：合法性、普遍性和强制性。这也正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度和个人决策的根本所在。传统制度主义强调制度安排和机构设置与公共政策之间的相关性，认为只要找出机构的内在机制，就可以系统地预测政府组织的行为。
传统制度主义往往偏重描述，并纠缠于行政的细节和正式的程序，而忽视了个人和团体会利用制度来谋求私利，也忽略了社会背景对正式制度安排的形成和调整所发挥的作用；再者它是从静态的角度来看待政策过程，而且制度在其中并非是独立变量，制度的规则和运作实际上有赖于官僚和政客的个人所作出的政治选择。因此，在行为主义时期诞生的公共政策学最初倾向于反对制度主义(14)。
2）行为主义
20世纪中叶，制度分析的研究传统让位于行为主义的实证研究，传统制度主义一度销声匿迹。行为主义（Behaviorism）指的是一种观察个人、组织或动物等有机体在既定环境中或内外刺激下的表现和反应的学说。它强调上述观察者可观察的、可计量的、有规律的，甚至能够操作和重复的各种行为表现的重要性，相信能够从这样的行为表现中发现事物本身固有的因果关系或者某种相关性。因此，作为方法论的行为主义与科学主义在内涵上几乎没有什么差异。
行为主义对传统政治学研究来说是一场革命，行为主义反对传统政治哲学研究中抽象思辨和演绎的方法，也反对传统制度主义对法律条文和正式制度的静态描述和简单写实，力图采用新的科学方法深入探究现实的政治过程和政治行为。行为主义使得对国家的研究让位于对政治系统或具体政治行为主体的研究；制度研究让位于行为研究；规范分析让位于纯粹的实证研究。行为主义非常重视对数据的收集和整理，强调价值中立，在现象和数据允许的范围内尽可能多地掌握和运用数学，尤其是统计学的定量方法和计算机技术，以便得出明晰的结论，从而达到对政治行为的解释、预测和控制。因此，行为主义非常强调科学的研究技术，比如数学模型、模拟实验、直接探察、实地考察等等。
3）新制度主义
由于行为主义过分强调研究者“价值中立”和研究方法的科学化，使政策研究远离了现实的政治制度和政治生活。到了20世纪80年代，由于行为主义自身的缺陷以及新制度经济学的冲击，行为主义开始重新关注制度问题。新制度主义弥补了行为主义的不足，将制度因素重新置于政策研究的中心位置，公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的聚集，而是通过一定规则制定出来的，新制度主义为公共政策研究提供了一种新的思路和新的范式(15)。新制度主义的“新”体现在既关注制度在政治生活中的作用，又吸收了行为主义的动态、过程、定量化的研究方法。新制度主义是在传统制度分析的基础上，批判地吸收了行为主义的研究方法，同时还借鉴了社会学、制度经济学以及其他社会科学的研究成果，在其内部有许多分支。按照彼得·霍尔（Peter A.Hall）和罗斯玛丽·泰勒（Rosemary C.R.Taylor）的划分，主要有以下三大流派：
（1）历史制度主义（Historical Institutionalism）
历史制度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合的基础上形成的，该流派认为历史是克服人类理性局限性的一个途径，注重以国家、政治制度为中心分析历史。该流派的基本观点是，在一定的历史发展中所形成的具有稳定性的制度是推动历史沿着某一条道路而不是其他道路前进的重要因素。它吸收了新制度主义经济学所揭示的在制度变迁过程中易形成一种自我强化的路径依赖的观点(16)。它认为政治制度变迁比经济制度有着更强的路径依赖，制度变迁是一个不断演进的过程而非单纯设计的产物，制度的创设和政策选择并非纯理性建构的空中楼阁，而是在已有的制度基础之上，在特定的环境下展开，因此现行制度不可避免地会残留过去制度的成分。
（2）社会学制度主义（Social Institutionalism）
社会学制度主义源于对传统组织理论的反思。传统的韦伯式官僚组织理论认为，组织是为了实现特定目的而设立的，效率是组织建立的一个主要原则。社会学制度主义批判地认为这是一种典型的工具主义和功利主义的说法，它仅仅从资源分配和效率的角度来看待组织的存在，没有看到符号、仪式象征等文化活动对组织存续的重大意义。社会学制度主义扩展了制度的外延，认为制度同时包括了象征体系、认知价值和为人类行为提供“意义框架”的道德模型等具有特殊文化内涵的成分。社会学制度主义的理论基础是建立在“社会人”假设之上的，认为个人的政治行为不完全是理性选择的结果，而是受到制度的规定和制约。个人的偏好不是既定的，政治和社会制度能够影响和塑造个人的性格、偏好以及行为方式。因此，制度安排的产生，不是因为它推动了组织的效率，而是因为它有助于提高组织及其成员的社会合法性。社会学制度主义对制度和个体行为的关系提出了新的“认知解释”——制度不是直接影响人们的理性计算和行为选择，而是通过影响人们基本的偏好、特定的认同和自我形象的形成来指导人们的行为。
（3）理性选择制度主义（Rational Choice Institutionalism）
理性选择制度主义主要吸收了新古典经济学中有关“经济人”的假设和新制度经济学中有关制度在经济生活中作用的理论，如诺斯的制度发展理论和米尔格罗姆（Paul Milgrom）、普拉特（John Pratt）等人的委托—代理理论，其主要分析工具是产权、寻租和交易成本等理论。理性选择理论认为个体在政治活动中同样寻求自身利益最大化，政治过程与经济过程相比同样是一个理性人为实现自身的最大利益而展开的交易过程。理性选择理论将制度看作是个人行为的结果，在政治交往中，行为者相互妥协、形成规范，目的是从合作中获取收益，实现双赢，制度的创造及变迁就是相关的政治行为者之间达成一致协议的结果。理性选择制度主义在坚持“经济人”假设的同时，发现在决定政治结果时，制度对个人的选择具有重大约束和激励作用，制度影响着行动者之间战略互动的方式。
制度分析是公共政策分析的重要方法，公共政策学科来源于政治学，而制度分析在政治研究中有着悠久的历史。旧制度主义在经过行为主义洗礼之后发展出的新制度主义对制度与行为的关系有了新的认识。本章就是从新制度经济学对制度的理解出发，以厦门、南京为例，对规划制度进行简要的分析。
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