对口支援方式与过程

从20世纪70年代以来，相对稳定的国内政府间援助方式有四类:对口支援、对口帮扶、对口帮助和对口合作（如表5-1所示）。这四个均无固定用法，也没有确定的含义，都是中共中央通过行政经验创设的，也主要出现在政策文件之中；因此，下文只能从政策文件的先后顺序观察相关内容的变化。

表5-1　对口支援政策实践成长历程

上述四种政府间援助形式之间差别不仅很难区分的，而且在一定时期相互转化，最终成长为对口合作。从政府间行为来看，主要有两种:一是竞争；二是合作。政府间援助行为属于合作关系，只是合作过程中双方的地位和心理感受存在级差。从已有的相关政策文本以及政策实践中，我们窥视出它们之间的细微差异。

任何政策是解决问题的，不同政策往往用于解决不同类型的问题。如果将问题划分为政治问题、经济问题和社会问题，那么，从长期实践来看，政治问题和社会问题多由对口支援政策实践来解决，而经济问题则更多采用对口合作。这是因为对口支援遵循的是无偿原则，而对口合作更加侧重于互惠互利原则。那么，对于一些难以界定类型的问题则倾向采用对口帮助或对口帮扶。

5.1.1　对口支援政策及其反复启动

从政策使用技巧而言，对口支援政策往往与另外一项政策同时出台，或者下降为一种政策工具成为某项政策中多种工具之一。1979年启动对口支援政策的同时，也提出了经济技术协作政策。对口支援政策是为了解决边防安全和民族地区发展问题，而经济技术协作则是为了推动横向经济发展。但是，在20世纪七八十年代，由于地方政府实力较弱和政企不分，所以无论是对口支援还是经济技术协作往往都借助企业完成的。而企业总是具有赢利的动机，于是，在实际过程中经济技术协作占了优势，对口支援被弱化了。总体而言，对口支援政策被启动有以下重要的回次。

1.1991年重新强调对口支援

1991年，“全国部分省、自治区、直辖市对口支援工作座谈会”在国家民委的组织下得以召开，会后，国家民委转发了会议纪要。在这次会议上，时任国家民委副主任伍精华在总结对口支援工作已经取得的成绩基础上，针对有的地方、有的同志对对口支援和经济技术协作缺乏认识、工作开展不力的情况，继续指出:“对口支援是在社会主义现代化建设新时期，根据我国各民族之间经济文化发展水平还存在着事实上的不平等，地区之间自然资源分布不平衡的客观实际，为了更好地帮助少数民族地区发展经济文化建设，促进经济发达省市的经济得到更大的发展所采取的一个重要措施。党和国家决定采用对口支援的办法帮助少数民族地区进行经济文化建设，是必要的，也是完全正确的。这是一种把汉族地区先进的经济文化科学技术条件与少数民族地区地大物博、资源丰富的优势结合起来的好形式，是一条投资省、见效快、收益大的重要途径。它在我国社会主义现代化建设中具有强大的生命力，是一项前途广阔、大有作为的事业。”（伍精华，1993:495）

2.1992年三峡对口支援启动

三峡工程不仅涉及大坝建设的巨大资金而且更为困难的是坝区人口迁移，即百万大移民，这显然不是一项简单的经济问题而是重要的政治、社会问题。1992年，在三峡工程开工之前，国务院就号召全国人民，对口支援三峡库区移民工作与经济建设。57个国务院的组成部门、21个省（自治区、直辖市）、10个大城市，向库区人民申请了援助之手。1992年3月27日，国务院发出《关于开展对口三峡工程库区移民工作对口支援的通知》，对口支援三峡库区，一直持续到今天。

3.自1980年以来持续对口援藏

从1980年到2015年，连续召开了六次西藏工作会议，其中援藏是每次西藏工作会议的重要议题，而且每次均由党的领导人出席并发表重要讲话（见表5-2）。援藏的内容从特殊政策到重大工程项目、资金、物质、干部人才和技术等。援藏的范围也从西藏自治区扩展到四省藏区。2015年的第六次西藏工作会议确定了“对口支援四川、云南、甘肃、青海省藏区规划”。这也标志着对口援藏正从以地区为中心转向以民族为中心。

表5-2　历次西藏工作会议中援藏议题

（续　表）

具体而言，1980年3月14日、15日，时任中共中央总书记胡耀邦同志在北京主持召开第一次西藏工作座谈会，确立了中央的援藏和特殊政策。

1984年2月至3月，中央召开第二次西藏工作座谈会，会议由胡耀邦同志主持，会上决定由北京、上海、天津、江苏、浙江、四川、广东、山东、福建9省市和水电部、农牧渔业部、国家建材局等有关部门帮助西藏建设43个近期迫切需要的中小型工程项目，这次会议的召开标志着全国性的援藏工程的开始。

1994年7月20日至23日，时任中共中央总书记江泽民同志在北京主持召开了第三次西藏工作座谈会。此次会上提出“对口援藏”政策，号召全国各地方和中央各部门都要大力支持西藏的建设，都要从党的工作全局和经济社会发展的全局，从增强中华民族凝聚力的高度，深刻认识中央关于全国支援西藏的决策的深远意义。从人才、资金、技术、物资等多方面做好支援工作。

2001年6月25日至27日，在北京召开了第四次西藏工作座谈会。全国支援西藏力度加大，国家投资建设了交通、能源、通信、农牧业、社会事业等一批基础性骨干项目，为西藏的长远发展奠定了良好基础。

2010年1月18日至20日，中共中央、国务院召开的第五次西藏工作座谈会在北京举行。时任中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛同志在会上发表重要讲话。时任国务院总理温家宝同志要求加大对口支援力度，继续坚持分片负责、对口支援、定期轮换的办法，进一步完善干部援藏和经济援藏、人才援藏、技术援藏相结合的工作格局。第五次西藏工作座谈会全面部署了四省藏区发展。

2015年8月24日至25日，中央第六次西藏工作座谈会在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志在会上发表了重要讲话，并指出:要搞好对口支援西藏工作，优化援藏干部人才结构，把优秀人才选派到条件艰苦和情况复杂地区去磨炼意志、增长才干。西藏和四省份藏区广大干部职工要把党和国家的关心转化为工作动力，在各自岗位上作出更大成绩。此次会议上确定了“对口支援四川、云南、甘肃、青海省藏区规划”。

4.1996年恢复和强化对口援疆

1996年到2009年的13年间，对口援疆的发展走过了三个阶段。先是干部支援，而后是干部支援与经济对口支援相结合，近期则是在全疆范围开展全方位对口支援。自2010年到2012年，三年中，国务院总共召开三次全国对口支援新疆工作会议，足见对对口支援新疆工作的重视。新一轮对口支援工作期限为2011年至2020年。对口援疆工作大力展开，全国19个省市对口援疆。对口援疆的主要任务有:改善当地各族群众基本生活条件；支持受援地区产业发展；促进当地就业；培养干部人才。

5.2008年重启对口支援青海藏区

出于某些特殊考虑，国务院在2008年重新提出开展对口支援青海藏区经济社会发展工作，如《支持青海等藏区经济社会发展的若干意见》［国发（2008）34号］。2010年，对口支援青海工作在国家层面开展。根据《关于做好第六批援藏干部和第一批援青干部选派工作有关问题的通知》［组通组（2010）25号］，2010年4月，国家选派第一批援青干部102人赴青海藏区展开对口支援青海藏区工作。2010年12月，国家发展改革委组织召开对口支援青海藏区工作会议。2011年3月10日，国家发改委发文《关于开展对口支援青海省藏区经济社会发展工作的指导意见》［发改地区（2011）480号］，明确指出:北京、天津、上海、山东、江苏、浙江6省市、13家央企、26个中央国家机关先后启动对口支援青海省6个藏族自治州。对口支援青海藏区工作期限初定为2010年至2020年，支援资金量标准为支援省市按2009年财政一般收入的0.618%。

6.2012年新启动对口支援赣南

赣南是革命时期的中央苏区，具有强烈的政治价值；因此，该地区的贫困并不仅是简单的经济问题还是重要政治问题。2012年6月28日，国务院发文《国务院关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》［国发（2012）21号］，提出“建立中央国家机关对口支援赣州市18个县（市、区）的机制，加强人才、技术、产业、项目等方面的对口支援”。

5.1.2　对口帮助

经过有计划的商品经济到商品经济体制转型，1994年，党中央最后决定建立市场经济体制。经济体制转轨所带来的变化是作为经济主体的企业开始进入市场，市长不能随意支配企业的行为。但是，在20世纪90年代，消除贫困不仅是中国重要的经济发展问题而且也是中国向世界反贫困的庄严承诺。企业是“以发展消除贫困战略”的最为重要的参与者，于是，政府为了给国有企业参与反贫困的一个名分，创造出“对口帮助”这一新概念。对口帮助的方式主要是政府动员大中型企业开展经济合作、技术服务、吸收劳务、扩散产品以及交流干部。国家开始将地区间支援与反贫困工作明显地联系在一起，“对口帮助”由此出现在政策文件之中。

5.1.3　对口帮扶

“以经济建设为中心”的改革开放战略部署在党中央提出建立和完善市场经济体制后得到全面落实。中央政府试图在更大程度上将“经济问题”与“政治问题”区分开来，于是，针对边疆地区和少数民族地区的贫困问题不再统一划归为“政治问题”，而是区分为经济问题和政治问题，经济问题依托“开放、开发”和“扶贫协作”来解决，而政治问题依然通过对口支援这一政治含义极强的“政治性馈赠”方式来解决。1996年7月6日，国务院办公厅根据《国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告》［国办发（1996）26号］，将“北京-内蒙古、天津-甘肃、上海-云南、广东-广西、江苏-陕西、浙江-四川、山东-新疆、辽宁-青海、福建-宁夏、‘四市’（大连、青岛、深圳、宁波）-贵州”的这些配对政府的活动称为“扶贫协作”。1996年10月23日，中共中央、国务院发文《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》［中发（1996）12号］，将配对活动进一步明确为“对口帮扶”，这与1979年所确立的“对口支援”有了比较多的调整（参见表5 3）。1999年6月28日的《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》［中发（1999）10号］同时使用对口帮扶和对口帮助，说明它们之间并无大的区别，都是扶贫协作的内容之一。对口帮扶和对口帮助的内容包括:第一，培训和引进人才，引进技术和资金，传递信息，沟通商品流通渠道，促进物资交流；第二，发展种植业，养殖业及相关产业，以帮助劳动密集型和资源开发生产的发展；第三，经济发达地区的经济效益好的企业组织，指导和帮助企业发展贫困地区的生产；第四，在贫困地区剩余劳动力的组织，在经济发达地区工作；第五，动员社会力量，捐赠的钱、衣服、药品、医疗器械、文化和教育用品和其他生活用品。

表5-3　对口支援到对口帮扶的配对关系变化

①从2002年国务院扶贫开发领导小组下发《关于厦门市、珠海市与重庆市扶贫协作关系的通知》后，厦门、珠海两市按照重点帮扶三个县、适当兼顾面上帮扶的原则，分别对武隆、黔江、万州三区县和巫山、巫溪、奉节三县开展了对口扶贫活动。珠海和厦门在重庆贫困地区实施了较大规模的劳动力培训转移项目，选派了多批优秀干部、医生、教师到重庆贫困地区挂职扶贫和支医、支教（重庆市扶贫开发办公室，2008.11.19）。
②根据国务院扶贫开发领导小组办公室《关于调整重庆市东西扶贫协作工作的通知》［国开办发（2010）61号］，经国务院批准，从2010年7月起，将原来对口帮扶重庆市的广东省珠海市、福建省厦门市调整为山东省，与重庆市14个国家扶贫开发工作重点县开展东西扶贫协作工作。对此，重庆市委、市政府高度重视，目前已安排市发改委、市扶贫办负责与山东省有关部门进行衔接（颜安，2010.6.24）。

在《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中仍指出:“全国各地对口支援西藏自治区、有关地区对口支援三峡库区以及原有的区域经济合作安排不变”，“坚持东西部地区优势互补、互利互惠、共同发展的原则”。在《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作决定》中将“组织和动员社会各界，通过定点扶持、对口帮扶、经济合作等多种方式，支援贫困地区的开发建设，在全社会形成扶贫济困、团结协作、互助友爱的良好社会风尚”作为“充分发挥党和政府的政治优势”所在。扶贫协作实际上成为鼓励多种组织和个人参与，强调互惠互利、互帮互助等多项原则的战略性政策安排，对口支援、对口帮扶等方式成为实现扶贫开发的政策工具。

2001年6月13日，国务院发文《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知》［国发（2001）23号］，再次明确“继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作”。2011年12月23日，中共中央、国务院发文，《中共中央国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〉的通知》［中发（2011）10号］，通知东西部扶贫协作双方在“资金支持、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业”等方面积极配合，做好对口帮扶工作。国务院要求所属部门的行业对口帮扶要与东西部扶贫协作结对关系联系起来，还特意强调“积极推进东中部地区支援西藏、新疆”。这也表明对口支援西藏、新疆一直延续下来，不同于其他贫困地区的对口帮扶。

2013年以前，对口帮扶贵州的是宁波、青岛、深圳和大连四个城市。2013年2月4日，国务院综合考虑原有的东西协作扶贫关系、帮扶方财力状况、受帮扶地区困难程度以及双方合作基础等因素，发布《关于开展对口帮扶贵州工作的指导意见》［国办发（2013）11号］，确定由辽宁、上海、江苏、浙江、山东、广东6个地区的8个城市，分别对口帮扶贵州的8个市（州）；并提出了对口帮扶的资金要求，即2013年各帮扶方安排的帮扶资金原则上不低于3 000万元。

5.1.4　对口合作

前文已经谈到，从政府间关系角度而言，对口支援、对口帮扶本身就包含着合作的成分。但是，对口支援的主要内容表现是财政、人才、物质和技术的支援，对口合作的主要内容是产业合作、经济合作。随着市场经济的快速发展，以营利为主要目的的企业影响力逐渐增强，产业对口支援正在转化为产业合作。主要表现为:财政支援比例缩小，重在营造经济发展环境；产业合作比重增多，双方经济地位趋于平等；以统一市场、基础设施建设为主要内容，签订了全方位的合作协议。对口合作是对口支援双方的地方政府之间的创举，尽管中央领导人也有表态，但至今未有关于对口合作的官方文件。

1.北京对口支援内蒙古走向对口合作

北京从1979年开始对口支援内蒙古，到1996年在中央要求下转为对口帮扶，由18个区对口支援内蒙古的18个国家级贫困县。对口帮扶探索出“优势互补、注重效益、互惠互利、共同发展”的原则，并多层次、多形式、多渠道地推进了对口帮扶活动。截至2007年年底，北京市无偿援助内蒙古的资金和物资折合人民币5亿多元，有近百万农牧民的温饱问题通过对口帮扶得到解决。2009年，中央政府调整了结对帮扶关系，由全北京集中帮扶内蒙古赤峰市和乌兰察布市的贫困县。在对口帮扶期间，北京向内蒙古提供的帮扶资金年均在3 000万左右，每年变化不大，这种财政支援力度在双方财政收入中都是较小比例。

到了2010年，京蒙两地区的对口帮扶明显地转化为对口合作。2010年8月29日，京蒙双方政府签署了《北京市-内蒙古自治区区域合作框架协议》，协议的原则是“友好协商、优势互补、互惠互利、共同发展”。“友好协商”说明双方地位的平等性。为了全面加强经济社会合作，促进两地区经济社会的共同发展，京蒙两地将通过“政府主导、市场运作、企业参与”的方式开展全方位合作。京蒙合作的领域包括交通基础设施建设、生态环境建设、能源、工业、绿色农副产品产销、金融商贸、旅游、社会事业、对口帮扶等。对口合作模式诞生后，对口帮扶已经变成双方合作的一个领域之一（主要是扶贫）。

对口合作框架下的对口帮扶主要是以两个文件为依据。第一个文件是《“十二五”京蒙对口帮扶合作框架协议》，北京市承诺按照略高于“十一五”的支援规模（尽管按照财政或GDP比例来说是下降的），继续安排对口帮扶资金和政府贷款贴息，北京继续在干部挂职交流、人才交流、科技扶贫、助学帮教、送医送药、劳务培训等方面开展帮扶合作。第二个文件是《北京市—内蒙古自治区“十二五”时期对口帮扶合作实施方案》。京蒙两地政府围绕着北京市对口帮扶赤峰、乌兰察布为重点，在教育、文化、卫生、人才培训等领域进一步加强帮扶交流，在农业、工业、金融、商贸、旅游等领域全面促进经济合作。由此可发现，京蒙双方已经将对口帮扶与对口合作混同在一起。

2.汶川灾后重建对口支援发展为对口合作

对口支援汶川灾后恢复重建的初期，各支援方主要是遵照中央的指令和安排完成分配给自己的硬件建设任务。灾区开展支援的重点工作包括项目援建、智力帮扶、建设城镇基础设施，同时也向灾区输送和培养医疗卫生、城乡规划、项目管理、施工监理等方面的人才。不过，对口支援实施一年后，各支援方转向“输血”与“造血”相结合，把产业支援放到灾后重建的最重要位置。四川省灾区产业结构中农业占比大，于是，为受灾地区农产品打开销路就成为产业帮扶初始阶段的重点。支援方通过举办灾区农产品展销会和联系超市、集贸市场、集体食堂、社区、餐饮企业五个主体帮助销售灾区的优质农产品。在农业稳定后，工业也需要发展，支援方又在受援方工业基础好的地区筹划建设工业园区，向园区当地企业提供设备、资金和技术援助的同时，也把支援方的优势产业项目引进到受灾地区。支援方与受援方的合作由此逐步展开。

2009年6月10日，苏州市与绵竹市协商签订了《经济援建和合作发展协议书》，同时两地共同成立产业合作组织:苏州-绵竹产业发展促进会。双方决定通过产业发展促进会宣传、介绍各自工业企业和产品，使得两地经济合作往来全面铺开。同时，两市将来还要定期举行联席会议以不断优化、调整合作方案。以这个协议为起点，援建向合作的转变呈现出增长趋势，汶川灾后对口支援的各支援方与受援方普遍签订合作协议，试图将单边支援的对口支援发展为互利共赢的对口合作。截至2011年6月，各级受援政府就与支援省市签订34项政府间合作协议，其中包括6项省际协议，17项省市协议，8项市县协议，2项市镇协议，1项镇镇协议（郑春勇，2011）。

2010年4月29日，广东省结束汶川震后灾后重建对口支援后，与四川省签署了《广东-四川经济社会战略合作协议》。该协议目的在于“建立两省合作交流长效机制”，借助广东对口援建汶川的基础，将对口支援转变为长期合作^[1]。在这次协议的签署会议上，来自两省的企业在高新技术、优势资源、装备制造、现代农业等多个产业领域达成经济合作项目104个，投资总额达到326.73亿元，四川省的15个市州因此受益^[2]。

从历史发展趋势来看，各种利用党和政府的组织优势的援助形式向对口合作转化是一种大趋势^[3]，这既符合地区自主发展的需要，也是国家能力增长的必然结果（如图5-1所示）。

图5-1　对口支援过程发展线路图

注:本图由笔者的硕士研究生于永利制作。