对口支援行为与地方政府间关系

援助是一方对另一方的援救和帮助。援助可以发生在个体人与个体人、组织与组织、国家与国家等多种行为体之间，但是，根本性的行动者是个体。因为人们之间需要互相依存地生活，于是，人们通过援助行为可以创造出互相依存的关系。

两个行为体间的援助行动就会产生相互依存的关系。相互依存的关系可以按照行动的目标差异进一步细分为更复杂的行动方式，也可以按照行动主体本身属性划分为各种关系。从行动目标而言，可以分为援助方式和合作方式；从而行动主体属性可以划分为人际关系、组织间关系、国内政府间关系和国家间政府关系。

5.2.1　相互依存关系的光谱

人与人（或者组织与组织之间）的互相依存关系中，浸润着权力痕迹；简单地说，互相依存维系的过程是权力运用的过程。在权力的运用当中，有两种截然不同类型的方式:一种是不对等的方式，即援助方式；另一种是平衡方式，即合作方式（让-雅克·加巴，2010:3—4）。如果以互相依存关系中双方的自主性与依附性的强度，可以对上述两种不同类型方式进一步细分。援助方式又可以分为:协助、扶助和帮助方式。其中，协助方式是指以受援方自主确定自己发展方向和行动操作，援助方只是根据受援方在行动过程遇到困难求助时，才给予相应支持；扶助方式则是受援方需要援助方提供发展方式指导以及行动操作辅助，否则受援方无法实现其发展或进程极为缓慢；而帮助方式是指援助方已经代替受援方制定发展方向和行动操作，受援方只需享受援助成果即可。合作方式又包含了两层含义:其一是“共同工作”，即援助方与受援方一道完成某个行动或实现某个目标，但援助方并不获取收益，也就是说，合作是以行动过程中互利为原则的；其二是“分享合作成果”，即援助方与受援方不仅一道完成行动和实现目标，而且援助方还要参与未来收益分配，也就是说，合作是以结果的效益为原则的。于是，按照上述的划分，可以将它们之间的差别镶嵌在一张光谱带上（如图5-2所示），但是，根据人性中的自利性，合作则反映了与人的本质牢不可分的相互依存的关系。因此，从各种关系的参与方的意图而言，合作是参与方的终极目标，平等是参与方关系的最终理想状态。

图5-2　援助双方互相依存的关系图谱

5.2.2　对口支援政策实践行为的演进

事实上，不同国内支援方式也会导致不同政府间关系。

1.协助

1979年乌兰夫副总理启动对口支援时，更多是协助的含义，主张边疆地区、少数民族地区在“自力更生、艰苦奋斗的革命精神下，在国家大力支援下，加速边疆、少数民族地区的经济建设、文化建设和战备建设，加强对敌斗争，为建设繁荣的边疆、巩固的边防，为实现四个现代化而奋斗”（乌兰夫，1997:399）。换句话说，边疆地区、少数民族地区发展还是依赖于边疆少数民族地区人民和当地政府自身努力，自行决定、自行确定方向，国家和其他地方只是提供相关的经济、技术等方面的协助。

2.共同工作

从1979年到1982年间，国家为了推动经济从垂直经济向横向经济转型，鼓励发达地区对少数民族地区开展经济技术协作，并要求受援方要考虑支援方的利益诉求，从这一点看来，国家有意将发达地区与少数民族地区之间的关系从协助向共同工作的合作方向推进。

3.共享收益

事实上，从1982年到1990年，由于作为支援方的东部地区经济发展较快，技术发展相对较快，对资源需求旺盛，1982年所确定的“经济技术协作和对口支援”双重任务最后偏离到经济技术协作上而减弱了对口支援。换句话说，地方政府在自我利益激励之下，更乐意从事对自己有补偿的“经济技术协作”而淡化了“对口支援”工作。1991年，全国部分省市对口支援座谈会，中央再次提出，应按照“支援为主，互补互济，积极合作，共同繁荣”的原则进行相关的工作。

4.扶助

1994年国家启动扶贫协作，扶贫协作是以企业作为主体，因此，支援方千方百计鼓励企业前往对口支援地区投资，甚至一些支援方政府还以拉赞助等筹集资金方式在受援地方投资新建企业，企图推动扶贫协作走向共同工作状态。然而，从实际结果上看，扶贫协作并未走向共同工作。

5.帮助

2001年国务院确定的十年扶贫规划中提出，扶贫协作的一些新的形势，如对口帮扶、帮助和支持等，由于贫困地区的差异性、贫困程度深浅不一、贫困原因多种多样，解决贫困的手段措施也各不相同。为此，国务院提出了一系列推进扶贫协作工作的政策工具。

6.援助关系向合作关系转变

1992年国家启动的三峡工程建设对口支援，2008年国家开动的汶川地震灾后对口支援，2010年开启的玉树灾后重建对口支援，2012年国家宣布启动的对口支援赣南等原中央苏区，这些都属于典型的援助性质的项目。但是，一些项目的援助开始走向共同工作的合作方式，即通过政府开放市场，鼓励受援地区的产品进入支援方的超市等机构；于是，不仅受援方的产品能寻找到销售市场，而且支援方当地民众享受了更多产品，其市场也更加繁荣。

5.2.3　国内地方政府间关系的四种类型

对于地方政府间关系研究，有三种颇有见地的观点。一是地方政府间竞争关系，二是地方政府间合作关系，三是地方政府间竞合关系。持地方政府间竞争关系论者从“分税制”后的“财政联邦主义”出发认为，地方政府为了本行政区域经济发展和财政收入增加而通过优惠政策、竞相招商引资，相互竞争；同时，地方政府领导人也为了晋升以GDP为目标而开展“竞标赛”。当然，地方政府间的相互竞争既是地方政府自身的需要也是中央政府默许所致，即中央与地方“两个积极性”的结果。

持地方政府间合作关系论者认为，跨区域性公共事务治理涉及两个及其以上行政区域的公共事务需要两个及其以上的地方政府共同协商才能合力解决。就地方政府合作的动力而言，既有外部的压力也有内部的需要，例如，区域经济一体化、经济全球化等外部压力以及地方政府职能履行等内部需要促使地方政府开展横向合作；为此，应从经济、政治和法律等方面加强地方政府间横向合作与协调机制建设（杨小森，2006）。就地方政府横向合作模式而言，有学者将我国地方政府合作机制总结为互利模式、大行政单位主导模式和中央诱导模式三种（龙朝双、王小曾，2005）。我国地方政府扮演了准公共经济组织的角色，因此，实践中需要加强中央政府的协调作用，完善地方政府的利益共享和利益调节机制。总体而言，地方政府间合作是一种互惠互利的行为，合则两利、分则两伤，地方政府往往为了解决面临的共同的问题或者共同的资源需要而相互合作。总而言之，地方政府间合作行为少于竞争行为。

地方政府竞合论者认为，竞争与合作是地方政府间关系的一体两面，即“竞合式一体化”，也就是政府间良性关系的建立关键在于竞争与合作是相容的，竞争要有利于提升合作水平和合作层次；合作应当能够与竞争同时存在。与此同时，对于地方政府来说，竞争和合作的关系都有正向意义，而完全的竞争或完全的合作都有一定局限性。地方政府间合作的未来趋势主要是竞合，竞合也有利于解决地方政府之间的非良性竞争（祝小宁、刘畅，2005）。

当然，无论是地方政府间竞争关系、合作关系还是竞合关系均是从地方政府行为角度区分的。这个维度非常重要，因为两个行动主体之间关系既有规范性关系又有实践性关系，而后一种关系是由两者的行为所决定的。甚至可以说，地方政府行为所产生的关系才是实质性的、事实上的关系。但是，需要进一步追问的是，地方政府的行为选择受到除了中央政府意图和地方政府意愿之外，还受到何种因素影响呢？

就地理政治学而言，决定两个政治体之间关系的是地理位置，即空间关系，两个政治体在地理位置上的远近通常决定了他们的行动选择。一般而言，彼此地理上相距甚远的政治体更少发生冲突，当然也难以合作；而彼此邻近的政治体则容易发生冲突，亦也容易合作。那么，把这种空间论移植到中国地方政府间关系分析上，就可以发现，中国地方政府之间有些地理位置邻近，而另外一些则相距很远。根据中国地方政府角色定位，中国地方政府实际上有多重角色:首先它是地方国家行政机关，是中央政府在地方的代表；其次，它是地方人民代表大会的执行机关，是代理人民行使行政权力的机关，贯彻人民的意志；再次，它也是地方党委的被领导机关，要落实地方党委的执政理念；最后，从政治伦理来说，地方政府之间是一种兄弟关系，它们生活在由中国共产党领导下的社会主义大家庭之中。综上所述，地方政府有多种角色以及由此而生的多重关系。根据它们之间的地理位置，可以将地方政府间的关系划分为:邻亲地方政府间关系和远亲地方政府间关系。邻亲地方政府间关系是指两者地理上或界域上相邻的地方政府之间所形成的兄弟关系；而远亲地方政府间关系是没有地理上相接的两个地方政府之间形成的兄弟关系。

根据上述的行为选择和地理空间两个维度，就可以将地方政府间关系区分为四种类型（如图5-3所示）:邻亲竞争关系、邻亲合作关系、远亲竞争关系和远亲合作关系。

图5-3　中国地方政府间关系

无论是区域经济学还是地理经济学研究地方政府间关系时，均将重点放在邻亲地方政府间关系上，认为只有空间上相邻的两个地方政府才有相互处理彼此间关系的必要。而政治学者则从战略安全角度认为，远亲地方政府间关系对于民族国家而言，远比邻亲政府间关系更加重要，因为这涉及领土完整、边疆安全、民族团结和社会稳定等重要战略需要。

5.2.4　对口支援政策实践的积极效果

1.构造了一种远亲合作型地方政府间关系

对口支援政策实践的结果之一就是支援双方地方政府间关系发生了变化，现有文献研究将支援双方地方政府间关系分为两类。一是斜向政府间关系。即支援双方地方政府的行政级别不对等、有较大行政落差。对口支援政策是典型的地方政府间不对等合作模式，这种不对等从经济水平、政治实力、管理能力、文化影响力以及利益分配上都存在，其中最不对等的则是利益分配的不对等（李瑞昌、于永利，2013）。二是横向扶助关系。即对口支援和对口帮扶被认为都是中国特色的区域互助机制，地方政府之间形成一种横向扶助关系。对口帮扶就是在中央或省级政府协调下开展的，东部经济发达地区、中央单位和国有大型企业与中西部欠发达地区按照行政指令建立起区域互助帮扶关系，以加快欠发达地区发展（汪阳红，2011）。中央政府倡导，地方政府积极参与是构建中国横向援助机制的现实基础（王达梅，2009）。

然而，这些定位尽管有道理但不够准确。从上述的中国地方政府间关系类型来看，对口支援打造了远亲合作型地方政府间关系。即两个地理空间相隔甚远的地方政府在“兄弟关系伦理”和“政治任务”双重口号之下，相互合作帮助受援地方寻找发展之路，并共同促进区域性经济增长，扩大公共服务供给，加强公共设施投入，从而保持受援地的社会稳定。

2.建立了财政分享型央地关系

对口支援实践是否影响了央地关系？对此，学界有两种观点。

一是对口支援实践中只存在一种地方政府间的横向关系而无纵向关系。即作为政府间关系，对口援疆主要是横向府际关系而不是纵向政府间关系（郑毅，2010），原因在于:其一，支援双方地方政府之间并未有行政上下级隶属关系；其二，因为在法律和财政方面，地方政府具有相对的独立性。因此，随着对口支援的实施，西部地区经济发展加快，东西部区域经济差距发生了很大变化，地方政府间横向合作成为一种可能。于是，对口支援要逐步地从“单边支援”过渡到“双向合作”状态，合作对支援方和受援方地方政府的要求更加苛刻，双方地方政府要从政治性馈赠的对口支援走向互惠互利的对口合作。

二是对口支援实践是中央政府试图培育与地方政府合作的伙伴关系。即中央政府在两个地方政府之间培育一种共同解决全国性问题的伙伴关系。“对口支援”是“具有明显中国特点的府际关系现象”，“在对口支援过程中，有必要符合国情、政情，并吸收现代政治学与行政学中府际关系理论的精华部分，共同培育府际伙伴关系，不过要注意到中央政府在构建政府间伙伴关系过程中，依然要发挥不可替代的作用；政府间伙伴关系是一种多元、双向社会关系，以有利于充分调动不同层级、不同区域政府的积极性”（朱光磊、张传彬，2011）。

笔者在第3章中已经谈到，对口支援实践是中央政府试图将自己的权威转换为资源，落到实处，即中央政府试图借助另一条渠道从地方政府获取更多的财政资源。因此，从公共财政角度，作为资源分配者的中央政府运用强势权威，胁迫有较大财政自主权的地方政府重新分配财政资源，从而使中央和地方在更大范围内分享财政资源，即，央地之间形成了财政分享型政府间关系治理（李瑞昌，2012）。