中央和地方政府间事权与支出责任界定的理论分析

中央和地方政府间事权与支出责任界定的理论分析

刘　辉^[1]　李兰英^[2]

面对改革开放以来，我国财政收入“两个比重”的持续下跌，特别是中央财政在财政“总盘子”中分到的份额越来越少的情况，1994年我国开始实行“分税制”。实行分税制的初衷就是要尽快提高“两个比重”，特别是要着力增加中央财力以增强中央政府宏观调控的能力。因此，分税制改革的着眼点主要是中央和地方政府间财权的分配问题，而对于各级政府职能并没有做出清晰而明确的界定，结果导致在改革过程中出现了政府事权“内外不清”和“上下不清”^[3]的情况。

一方面，市场与政府职能界定不明确，政府缺位和越位同时存在。政府职能“缺位”主要表现在:对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足，社会保障管理不力，导致某些公共服务供给空白或不足，难以弥补市场的失灵。以教育为例，九年义务教育应该全部由政府出资，而高等教育则更多地应该由市场来运作。但实际情况并非如此，目前我国的义务教育普及率已超过世界平均水平，而全国的义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重只维持在50%～60%，与世界平均的每位在校生财政拨款额相比，我国财政每年对每位接受义务教育的学生少拨款人民币600元左右。而对于属于非义务教育的高等教育，政府却负担了70%以上的经费，与世界平均水平相比，政府每年为每位大学生多拨款人民币2000元左右。^[4]政府职能的越位主要表现在:政府超越了社会公共需要的范围，承担了本可以由市场做好的事情，政府对市场经济微观主体不合理管制太多，政府管了许多不该管的事情，市场职责和功能没有充分发挥。例如政府仍未放弃竞争性领域的投资，政府设立过多的审批事项，把持过大的审批权限，政府对民营经济发展设立过多的限制，包括在投资领域、融资渠道、人事制度等方面不合理的限制。

另一方面，不同层次政府与政府之间职能分配不合理，中央与地方政府之间职责范围界定不够明确，事权模糊。省以下各级政府事权划分不统一、不规范。

上述情况的出现，说明我国的分税制财政管理体制还远未健全，其症结就在于各级政府事权与支出责任的划分问题。本文拟从财政基本理论入手，对政府事权与支出责任划分的依据和方法进行简要的分析，以期对我国财政管理体制的进一步改革提供理论支撑。

一、公共产品理论

研究市场经济条件下各级政府职能，就不可避免地要从阐述公共产品理论入手，因为政府的职能就是提供各类公共产品，以弥补市场不足。

公共产品是满足公共需要的物品。它的本质特征是效用的不可分割性。^[5]即一个公共产品一旦被提供出来，该公共产品受益范围内的每一个社会成员都会享受它所带来的全部益处，而任何人都不可能将这种益处分割开来只享受其中的一部分。在此基础上，我们还可以发现公共产品的两个基本特征:非排他性和非竞争性。非排他性是指无论是公共产品的提供者还是消费者都不能将不付费的消费者从受益者行列中排除出去，或者排除成本过高。公共物品的非排他性使得私人不可能介入公共物品的提供过程，否则，会形成“免费搭车者”，即坐享公共物品带来的利益，却不愿意承担相应费用的人。非竞争性是指在一定范围内，公共物品边际成本是零，即消费者的增加不引起提供成本的增加，因此，公共物品不需要消费者通过出价竞争获得消费权力。

公共产品的这些特征决定了公共产品只能由政府来免费提供。任何以利润最大化为目标的组织或个人都不会提供公共产品，因为它不会给提供者带来任何物质受益。无法提供公共产品正是市场失灵的重要形式之一。而在市场经济条件下，政府的职能就是弥补市场失灵，所以政府必须承担其提供公共产品的重任。

根据公共产品的受益范围不同，我们可以将其分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓全国性公共产品是指那些受益范围是跨区域的，可供全国居民同等消费和享用的产品，比如国防、外交等。所谓地方性公共产品是指那些在某一特定区域内被消费者共同消费和享用的产品，比如交通安全、环境保护、社会治安等。全国性公共产品与地方性公共产品之间最大的区别就在于地方性公共产品其受益范围具有明显的地理空间限制，只能是就近的居民才能享受，而超出一定的地理空间便不能享用；而全国性公共产品其受益范围应限定在一个国家的疆界之内，比如国防、外交等公共产品是可供国家全体居民共同享受的，在一个国度内是没有地理空间限制的。根据“分职治事”^[6]和“受益原则”，^[7]全国性公共产品应由中央政府来提供，地方性公共产品应由地方政府来提供。

二、各级政府职能的界定

在市场经济体制下，政府及财政主要承担三大职能，即优化资源配置、公平收入分配、稳定和发展经济。其中优化资源配置职能主要就是指保证公共产品和部分混合产品的有效提供。而“收入分配公平”和“经济稳定运行”本身也具有公共产品的所有特征，所以我们可以把它们理解为两类特殊的公共产品。这样，我们就得到了如下结论:市场经济中政府的职能就是提供各种公共产品。那么，怎样在各级政府之间分配公共产品的提供权呢？

（一）优化资源配置职能

资源配置职能主要应由地方政府来履行。中央政府和地方政府都要在不同的受益范围内提供公共产品，配置功能一般由中央、地方共同承担。但由于资源配置具有较强的地域性，能够更好地体现因地、因事制宜的原则，因而地方政府在履行资源配置职能方面应多有所作为。相对于中央政府而言，地方政府只是在较小的地域范围内进行资源配置。因地方政府对于本地需要、偏好等信息最为了解，可以根据地方情况进行项目选择，配置的针对性明显增强，资源配置效率较高，可以更好地发挥其资源配置职能，其中提供地方性公共基础设施和公共服务、城市维护与建设、地方交通运输、就业训练等，是地方政府配置资源职能的主要内容。但是，对于处于地方而具有外部效应的项目，则需要中央政府参与解决。

（二）公平收入分配职能

政府可以通过累进税制等非中性税收和各种转移支付制度来实现社会成员收入分配的公平。但是，地方政府并不适合提供此类公共产品。原因如下:地方政府若想提高本地区福利水平，增加转移支付额度，以使收入分配结构更加公平，必须提高税收水平，才能维持预算平衡。可是在各类经济资源能够自由流动的情况下，“税收”和“转移支付”双高必然会带来高收入阶层的大量流出和低收入阶层的大量流入，这是任何地方政府都不愿意看到的事情。那么，为了防止这种情况的发生，各地方政府必然展开“税收竞争”，即竞相降低税收水平，以吸引更多的人才，同时为了维持预算平衡就不得不降低福利水平，从而无法正常履行公平收入分配的职能。可见，再分配职能应该主要由中央政府来履行，但这也并不是说，地方政府在这一职能的行使中就无所作为。实际上，在地方政府之间，上级地方政府与下级地方政府之间的收入再分配不仅有必要，而且在实施上也存在可能。

（三）稳定和发展经济职能

同公平收入分配的职能相似，实现经济的稳定同样也是中央政府义不容辞的职责。这样的判断，同样是通过分析地方政府实施经济稳定政策的低效性甚至无效性而做出的。在市场经济条件下，国家内部的各个地区之间是高度统一和全面开放的，地区之间不存在任何贸易壁垒，生产要素可以在各地自由流动。在此情况下，地方政府无法有效地执行经济稳定职能，各地经济的高度开放性和高度流动性严重限制了地方政府平抑经济波动的效果。比如，当经济处于萧条之中，某一地区为刺激本地经济的增长单独实施增支减税的扩张性政策，在各地经济完全开放的情况下得到的结果只能是新增的购买力大量地被外地的商品和劳务所吸收，造成“漏损”，为本地区创造就业机会和促进国民收入增加的政策目标大打折扣。

政府财政职能在中央和地方政府之间的合理、有效划分，会在很大程度上有利于政府间责权和利益关系的协调以及财政管理体制的运行。对公共产品受益范围和各级政府职能的分析表明，各级政府是作为不同的主体，分别在一定范围之内提供用于满足社会成员不同偏好的公共产品和服务。各级政府在分别提供受益范围各异的公共产品和服务的过程中，必然存在着各级政府间的财政关系，而财政管理体制所要解决的核心问题，便是这种财政关系中的事权与支出划分、收入划分和财政转移支付制度。

三、各级政府事权和支出责任的界定

政府事权，实际上是政府职能的外在化，主要表现为提供公共产品。政府事权的行使须借助于政府职能的履行才能体现并完成。当政府职能在各级政府间划分之后，需要对各级政府间事权进行合理界定。这是因为，事权和政府支出责任划分在政府间财政关系和财政管理体制中占据着重要地位。

根据公共产品层次性和政府职能的分工，我们可以对各级政府事权和支出责任做出如下划分:

第一，体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务，应由中央政府负责，经费由中央财政提供。这类公共产品和事务主要包括:国防、外交、国家安全事务、中央政府行政管理、外贸管理、对外援助、全国社会经济发展规划与宏观经济政策的制定实施、全国性的立法和司法、空间开发、海洋开发、环境保护、基础科学研究和高新技术开发、全国性交通干线建设、跨地区特大基础设施项目建设、特大自然灾害救济、全国范围内收入再分配政策的制定与实施、中央银行、中央税的征管等。宏观经济稳定（包括财政、金融政策）是一种特殊的全国性公共产品，其支出责任也应由中央政府承担。

第二，由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。这些地方公共产品和服务主要包括:具有区域性受益特征的基础设施（如道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气，乃至港口、机场、车站）、社会服务（如基础教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报、消防、公园）、文化与传播媒介（如广播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化艺术馆、博物馆、表演团体、文物与文化遗产的发掘），以及社会管理等。在分级财政的条件下，地方财政既是上级财政的某种程度的延伸，同时也是一级相对独立的理财主体。地方政府事权是各级政府事权的基础环节，因此，科学、合理地确定地方政府的事权范围尤其重要。

第三，对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。比如，跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮政、通信等项目。另外，有些项目虽然位于一个地区，但受益者却不限于本地居民，邻近地区的居民也能受益，如防洪设施、兴修水利、控制环境污染、教育等项目。从理论上讲，这些项目在多大的程度上使外地居民受益应成为中央政府在多大程度上参与的主要依据。但在实践中，这个程度很难判断。因而，各国的做法也不尽相同。比如，教育项目的外部效应主要在于一些受教育者在学业结束后会移居其他地区，但究竟这些人的比例有多大，本地损失的效益有多少则几乎无法估计。如果中央政府参与，一个常见的做法是中央政府按一定的比例支付该项目的成本，即通过财政拨款使外部效应内部化。当然，拨款不是为受补政府提供一般性的财政补助，拨款是有条件的，比如项目的配套拨款，地方政府必须用于特定的公共产品或服务项目。

第四，调节地区间和居民间的收入分配，在很大程度上是中央政府的职责，如社会保障、社会福利项目等，应在全国范围内实行统一的标准。因为地区间标准和计划的不一致会由于人口的流动而使各地的计划难以实现。当然，中央政府在这方面承担较大职责并不意味着由它承担全部成本，可能只需中央政府的某种补贴。目前各国比较通行的做法是中央政府通过对地方的一般性转移支付来补助，同时提出具体的原则、标准或要求，由地方政府来具体实施。

第五，坚持事权和支出划分的法制化原则。事权是支出范围划分的前提，同时也是分级财政体制协调过程中的基础环节，要用法律的形式将事权划分和支出划分加以规范，从而对各级政府有效地行使职责创造良好的条件。与此同时，各级政府事权和支出范围的调整，也需要通过法律的程序加以规范。

参考文献

［1］宋立.公共服务供给中各级政府事权财权划分研究［J］.经济研究参考，2005（25）

［2］王元.公共服务供给中各级政府间财权划分的现状、问题与改革思路［J］.经济研究参考，2005（26）

［3］倪红日.应该更新“事权与财权统一”的理念［J］.涉外税务，2006（5）

［4］武彦民.财政学［M］.北京:中国财政经济出版社，2004

［5］马志强，刁云薇.公共支出管理［M］.天津:南开大学出版社，2005

【注释】

[1]天津财经大学财政系硕士研究生。

[2]天津财经大学经济学院财政系教授。

[3]王元:《公共服务供给中各级政府间财权划分的现状、问题与改革思路》，《经济研究参考》2005年第26期。

[4]马志强、刁云薇:《公共支出管理》，天津:南开大学出版社，2005年。

[5]武彦民:《财政学》，北京:中国财政经济出版社，2004年。

[6]分职治事:能由下一级政府办的事，决不由上一级政府办。

[7]受益原则:根据产品的受益范围决定它的提供者。