中央财政支出和地方财政支出变化

8.1.1 财政支出总量及年度增长情况

从年度增长的角度来看,2012年全国财政支出125 712.25亿元,比上年增加16 464亿元,增长15.1%;全国财政收支总量相抵,差额8 000亿元。中央财政支出64 148.27亿元,比上年增加7 684.68亿元,增长13.6%。其中,中央本级支出18 765亿元,比上年增加2 251亿元,增长13.6%;对地方的税收返还和转移支付为45 383亿元,比上年增加5 462亿元,增长13.7%;地方财政支出106 947.45亿元,比上年增加14 214亿元,增长15.3%。

无论是从绝对数额还是增长率,2012年的财政支出都比2011年有较大的增加,这是由于我国继续实施积极的财政政策的结果。2012年财政政策致力于完善结构性减税政策,加大民生领域投入,积极促进经济结构合理调整,严格财政收支管理,加强地方政府债务管理。在财政支出去向上,教育、医疗、水利、保障性住房等民生领域取代了过去的“铁工基”,把扩大内需的重点更多地放在保障和改善民生、加快发展服务业上,加大力度支持欠发达地区、节能环保、战略性新兴产业的发展,增加“三农”、保障性住房等领域的投资。此外,扩大财政补助规模,提高城乡居民特别是中低收入者的收入,实现财政性教育经费支出占GDP4%的目标,推动各项基本医疗制度相互衔接,提高新型农村医疗和城镇居民基本医疗保险的财政补助标准,实现农村和城镇居民社会养老保险全覆盖和保障性安居工程的建设等等,造成财政支出进一步增加。

8.1.2 相对财政收入增长情况

从2012年全年来看,全国财政支出增长率高于收入增长率,且支出的绝对数额也大于收入数额,全年财政支出累计超过收入8 502亿元。具体来看,除5月、10月、11月和12月以外,其余月份的财政支出增长率高于财政收入增长率。财政支出增长率波动较大,在后两个季度较低,主要是因为2011年同期的基数较高。而财政收入增长率却在后两个季度大幅上升,这主要是因为后半年国内经济形势好转,经济增长较前半年强劲,使得财政收入增加。

从相对于财政收入增长的情况来看(见图8.3),除2002年外,2007年之前的财政收入增长率都高于财政支出增长率,尤其是在2007年财政收入增长率创下了历史新高,达到了32.4%,这主要是因为2006年下半年开始出现的通货膨胀,急剧拉高了2007年的财政收入。但在2008年和2009年却出现急剧的反转,财政收入增长率出现大幅下滑。这主要是因为:一方面,在2008年全球金融危机发生后,我国经济面临着非常严峻的国际经济形势,经济增长放缓,导致财政收入增长率较之前明显放缓,2009年更是降到了十多年来的最低点;而另一方面,为应对不利的经济环境,我国实施了积极的扩张财政政策,使得财政支出大幅增加,尤其是在2008年我国财政支出增长率达到了25.70%。随着2010年和2011年经济形势的好转,财政收入大幅回升,使得财政收入增长率再次超过财政支出增长率。而在2012年,财政收入增长率和财政支出增长率出现双双下滑的现象,且财政收入增长率下滑幅度远大于财政支出,财政收入增长率仅为12.8%,低于财政支出增长率。财政支出增长率逐步下滑(2008年后)主要是因为自2008年后我国一直维持着较高水平的财政支出,财政支出基数已经很大,再加上2012年我国经济增长进一步放缓,最终使得财政支出增长率出现下滑。而财政收入增长率出现大幅下滑的原因主要有:一是国内经济增长放缓和企业效益下降。2012年国内生产总值按可比价格计算同比增长7.8%,较2011年回落1.5个百分点;2012年规模以上工业企业实现利润同比增长5.3%,比上年同期回落26.2个百分点。相应地,增值税、营业税、进口环节税收、企业所得税等税种增幅大幅回落。二是价格下降。随着国内通货膨胀的控制,居民消费价格增长放缓,特别是工业生产者出厂价格同比下降1.7%,工业生产者购进价格同比下降1.8%,使得以现价计算的流转税等税收收入增幅相应回落。三是结构性减税。2012年我国继续对中小企业特别是小微企业实行税收和收费优惠政策,对物流业相关企业实行优惠政策,扩大物流企业营业税差额征税试点范围,调整部分商品进口关税,推进营业税改征增值税试点工作,使得相应的税收收入减少。

图8.2 2012年1～12月财政支出增长率与财政收入增长率

资料来源:由中国经济社会发展统计数据库整理得到。

图8.3 财政收入增长率与财政支出增长率

资料来源:由中国经济社会发展统计数据库整理得到。

8.1.3 相对于GDP增长率情况

图8.4反映了财政支出增长率、GDP增长率和财政支出占GDP比重情况。

图8.4 财政支出增长率与GDP增长率

资料来源:由中国经济社会发展统计数据库整理得到。

从图中可以看到:

第一,从整体上来看,一国的经济状况是影响财政支出增长的重要因素,当经济增长趋缓时,财政支出也相应趋缓,但增长率的下降存在明显的滞后:在GDP增长率下滑1～2期之后,财政支出的增长率才出现下降趋势,且下降幅度要远低于GDP的下降情况。因此,在GDP增长率下滑期间,财政支出增长率往往高于GDP增长率,反映了财政刚性的特点。相反,当GDP增长率上升时,财政支出的增速立即回升。两者之间存在上述关系,是由几方面原因造成的:一是财政支出由一国的经济政策直接决定,当经济发展趋缓时,政府往往趋向于采用扩张性政策以刺激经济,因此在经济趋缓时,当期的财政支出反而扩张;二是财政支出规模受限于财政收入,因而间接受限于经济状况,当经济状况不良时,财政支出必然受限于资金来源,结合前述的政策因素,财政支出状况往往表现为经济发展趋缓时,财政支出增速先是更快,然后才有所下降;三是由于财政刚性,财政支出的增速即使下降,亦不会有大幅度的降低,同时由于棘轮效应的存在,经济增长时,财政支出尤其无法产生下降的激励。

第二,具体来看,财政支出增长率与GDP增长率之间的缺口大小反映了我国这一时期的经济状况和经济政策。从图8.4中可以看到,最小的缺口年份出现在2003年,最大的缺口出现在2008年。在2003年,我国经济出现固定资产投资增长过快、煤电油运全面趋紧的不利情况,财政政策转变为抑制过度投资,财政支出的扩张势头减缓,体现为财政支出增长率的明显下降。而在2008年,在全球金融危机不利的经济环境下,“四万亿”投资计划应运而生,再加上其他的经济刺激政策,直接导致财政支出增长率的迅速上升;另一方面,连续发生的重大自然灾害对财政支出形成压力,2008年财政支出相较往年大幅度增加,财政支出增长率达到顶点。在2012年,财政政策结构性调整,房地产市场的严格调控,再加上国内经济增速放缓,使得财政支出增长和财政收入增长都在一定程度上出现下降。

第三,财政支出占GDP比重不断上升。2001～2012年这一比重由17.2%上升到24.2%,尤其是在2008年后上升趋势明显,这与我国更加重视发挥财政政策的调控作用有关,特别是在当今各国货币市场联动性进一步增强后。

8.1.4 财政支出的月度结构

图8.5反映了2012年1～12月我国财政支出状况。从各月的财政支出数额来看,每季度最后一个月的支出数额都相对较高,图中的3月、6月、9月和12月都有较大的支出数额,且均为该季度支出比重最高月份,特别是在12月份尤为明显:12月当月的财政支出占全年财政支出的16.6%,较同期下降2个百分点。这反映了各个预算部门在季末和年末“突击花钱”的现象仍然十分明显,平衡的财政支出结构亟待进一步提高。此外,相比2011年同期水平, 2012年各月财政支出增加额和增长速度都有较大幅度的上升,这主要是因为预算支出执行管理进一步加强,教育、医疗卫生和住房保障等民生支出项目增幅较大。

图8.5 2012年1～12月财政支出状况

资料来源:由中国经济社会发展统计数据库整理得到。

8.1.5 财政支出项目结构分析

2012年是“十二五”规划的第二年,科学发展观和加快转变经济增长方式成为各部门预算支出工作的主题。财政部门着力调整国民收入分配格局,推进财税制度改革,完善财政支出结构,继续实施积极的财政政策。表8.2反映了我国2012年度财政支出的具体结构。

表8.2 2012年财政支出项目结构 单位:亿元、%

注:表中增长率指本年相比上年决算数的增长率。

资料来源:《2012年全国公共财政支出决算表》。

(1)从项目占比及其排序来看,教育、一般公共服务、社会保障和就业、农林水事务、城乡社区事务支出占据本年度财政支出的前五名。从根本上说,这五项支出体现了政府的基本职能和重点支出方向,是维持国家正常运行的必要支出。除了一般公共服务和社会保障就业的占比顺序有所变化外,这五项和2011年基本保持一致。上述五项支出占2012年财政支出总比达到53.66%,较2011年上升2.36个百分点。从单个项目来看,2012年全国教育支出21 242.1亿元,增长了31.81%,增幅排名居于首位,其所占比重达到了16.87%,教育预算支出占GDP的比重也首次达到4%;占比第二的一般公共服务支出12 700.46亿元,增长率达到14.33%;社会保障和就业支出12 585.52亿元,仅次于一般公共服务支出,较上年增长12.94%;农林水事务支出11 973.88亿元,较上年增长21.07%,是我国2012年财政支出增幅第二的项目;城乡社区事务支出9 079.12亿元,增长18.64%。

(2)从项目增长率排序看,增长率最高的是教育支出,达31.81%,这是由相关政策决定的:《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确规定2012年国家教育经费支出将达到GDP的4%,促进公平成为国家基本教育政策。其次是农林水事务支出,达到21.07%,这与“三农”问题密切相关,其增幅反映了政府对“三农”问题的高度重视。接着是文化体育与传媒,达到20%。随着我国居民消费水平的提高,文化、体育等娱乐消费快速提升,政府加大这方面的投入,一方面拉动了内需扩大了消费;另一方面,文化娱乐等产业代表了一个国家的总体经济实力,一般来说,文化产业输出较强的国家创新能力强,经济能力也强,加大这些产业的投入和培养可以提升国民精神素质,增强我国的创新精神,从而整体提升我国的经济实力。再者是城乡社区事务,达到18.64%,这和我国的城镇化率进一步提升有关。第五是住房保障支出,达到17.19%。此外,社会保障和就业、医疗卫生、科技等民生项目的增长率也都处于高位,民生支出的增加有助于调整国民收入分配格局,减小收入分配差距。增长率最低的是地震灾后恢复重建支出、商业服务业等事务支出和金融监管事务支出。而地震灾后重建支出,主要针对汶川和玉树地震灾后的重建工作。随着2010年汶川震后重建的三年规划逐步完成、玉树震后重建主要拨款告一段落,2012年度该项支出较少,因此占比和增长率情况最低。

综合来看,2012年国家财政支出在科技、环保、住房保障、医疗卫生等基本公共服务上的支出有很大提高,对推动产业结构调整、实现经济发展方式转变、调节国民收入分配和实现社会经济可持续发展具有很大的促进作用。但也要看到,由于我国人口基数大、历史遗留问题多,前述基本公共服务上的支出与我国现有需求差距相比,支出绝对额仍相对较低,财政支出结构和支出效率仍有待进一步提高。