财政支出效益分析

第四节　财政支出效益分析

财政支出过程，实际上就是国家通过集中收入并将其支配使用的过程，也是政府如何配置资源的问题。由于资源是有限的，所以国家在集中并使用资源的时候，首先应当考虑：将有限的资源集中由政府支配还是由微观经济主体支配，谁更能促进经济的发展和社会财富的增加？这个问题涉及资源配置效率的问题。判断资源配置是否有效率，标准只有一个：那就是社会效益（或净所得）最大化标准。也就是说，当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。显然，只有当资源集中在政府手中且能够发挥更大的效益时，政府占有资源才是对社会有益的。前面我们阐述了财政支出的规模要适当，结构要合理，目的也就是要提高财政支出的效益。所以，提高财政支出效益是财政支出的核心问题。

一、财政支出效益的含义

经济学上所讲的效益通常是指人们在经济活动中的“所费”与“所得”的对比关系，是人们以尽可能少的劳动耗费取得尽可能多的有用的劳动成果的要求。对于微观经济主体来说，提高经济效益，有着明确且易把握的标准，那就是通过比较直接成本与直接效益来判定有无效益或效益的高低。但对于政府而言，由于具有调控宏观经济的职能，所以政府支出无论是在项目还是性质上都与微观经济主体的支出存在较大的差异。主要表现在：（1）两者计算“所费”和“所得”的范围不同。微观经济主体在计算“所费”和“所得”时只需计算发生在该经济活动本身的直接的和有形的“所费”和“所得”；而政府除了计算直接的和有形的“所费”和“所得”外，还要计算间接的和无形的“所费”和“所得”。（2）两者追求的目标不同。微观经济主体的目标一般是追求利润最大化；而政府则追求社会效益最大化。为此，有些支出项目可能并不直接产生经济效益，甚至出现亏损，但只要社会效益大，就是可行的项目。（3）与微观经济主体的收支活动相比，政府的财政收支活动可能要付出征收成本、行政成本和更多的决策成本等。因此，在一般竞争性领域如果由政府支出进行投资，其支出的经济效益往往低于私人投资。所以，政府的财政支出应主要安排在私人不愿或不适宜进行投资的领域，例如基础性、公益性领域，这样才会获得较好的社会效益。

从上述介绍中我们可以对财政支出效益作如下描述：财政支出效益是指财政支出的数量与其所取得的成果之间的对比关系，是以尽可能少的财政支出数量实现尽可能多的政府职能的要求。也就是说，财政支出也讲求效益，这种效益是经济效益和社会效益的结合，且更侧重社会效益。其经济效益是从财政活动本身而言，要符合“少花钱，多办事”的原则。一方面在财政支出规模既定的条件下，通过优化财政支出结构，促进国民经济协调发展，来实现好的经济效益；另一方面要保证用尽可能少的财政支出达到既定的支出目的，以取得最佳的效益。而社会效益则是指财政支出的结果应能促使国民经济的协调、稳定、快速增长，保证社会再生产的正常进行，为微观经济主体提供较理想的宏观经济环境。

二、财政支出效益分析方法

财政支出项目千差万别，财政支出效益的评价就需要根据项目的不同来选择不同的方法。一般常用的方法有以下三种。

（一）“成本—效益”分析法

20世纪30年代世界性的经济危机过后，凯恩斯的国家干预经济的政策在各国得到广泛推行。各国大力兴办各种公共工程，使得经济支出在财政支出中的比重越来越大。如何提高财政支出的效益，以使社会资源得到更加合理的配置，社会福利得到最大限度的改进，对财政支出效益进行评价的问题越来越引起人们的重视。

1936年，美国政府通过了《洪水控制法案》，首次将成本效益分析法运用于公共项目的评价中。进入1960年代，成本效益分析法被各国广泛采用。

1.“成本—效益”分析法的含义及其应用范围

“成本—效益”分析法是指针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，计算出每个方案的全部预期成本和预期效益的现值，通过分析比较，从中选择出最优的项目作为政府投资项目的一种方法。

这种方法是经济决策中的一种常用方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目，以作为决策的参考或依据的一种方法。由于许多财政支出项目的成本和效益无法用货币量来衡量，因此，该方法的适用对象主要是财政支出中经济建设支出项目，因为该类项目的成本和效益可用货币指标来衡量，如电站投资。

在运用该方法时，项目的成本和效益的衡量、折现问题及择优决策是需要解决的三个关键而重要的问题。

2.成本和效益的衡量

（1）成本和效益的类别。公共项目的成本效益分析所涉及的成本与效益包括有形的成本与效益和无形的成本与效益，也包括直接的成本与效益和间接的成本与效益。

直接效益是指与项目有关的实际产出增加带来的社会福利的增加。直接成本是指与项目有关的实际支出。

间接效益是指该项目的存在而引起的项目以外的收益和产出。间接成本是指某个公共项目的存在而引起的项目以外的社会支出或投入。

以修建水利发电站为例，其成本和收益的计算见表3-10。

表3-10　水利发电工程的成本和收益情况

由表3-10中可见，财政支出的成本与效益的计算，包含了比微观经济主体的成本与效益更多的内容，特别是要准确地计算无形成本和无形效益确实不是一件容易的事。

（2）成本和效益的衡量。由于公共项目的成本和效益并非都是可以直接量化的，而这种方法要求无论是直接的还是间接的成本和效益、无论是有形的还是无形的成本和效益，最终都要以货币的形式表现出来。因此，可以用市场价格量化的成本和效益直接使用市场价格，而难以直接使用货币形式来度量的成本和效益则可以用影子价格等方法来度量。

①影子价格。市场经济条件下，在对成本和效益度量时，有时会遇到有的商品和劳务没有市场，需要估价；或由于不完全竞争市场等原因造成有的商品和劳务的市场价格不恰当，需要纠正。影子价格就是针对无价可循或有价不当的商品或劳务所规定的较合理的替代价格。一般而言，影子价格应为不存在市场失灵时的帕累托最优均衡价格，它并非真正存在于市场上的社会价格，而是反映社会边际成本的价格。由于许多政府项目的成本和效益没有市场价格，是无形的，而且存在着市场失灵和不完备，虽然政府提供的一些商品如自来水、电、煤气等有着明确的价格，但这些价格却不能完全反映出他们的边际社会成本或效益，而进行“成本—效益”分析应以真实的社会成本与效益为基础。所以，影子价格此时比市场价格更具有代表性。

②无形成本与效益的量化。有形成本和效益在引入影子价格后可以得到较好的衡量，但对于无形成本和效益的衡量就比较困难。西方学者为此提出了时间价值和生命价值等估计方法来估计无形成本和效益。下面就简要介绍这几种估计方法。

其一，时间价值估计。假定公共项目的建设，给人们带来了节约时间的好处，那么，这种收益的价值是多少？可以用节约的时间乘以工资率得到。例如，新建铁路干线的开通节约时间的价值，可以用每位乘客节约的时间乘以人数，再乘以其平均工资率来得到。

其二，生命价值估计。在成本—效益分析中，有时需要对生命进行估价。例如，政府提出一项旨在降低交通事故的方案，对此方案的评价，就涉及了对生命价值的估计。通常来说，可以有两种方法：一是计算一个正常寿命人一生净收入流的现值，即用一个人一生所能够获得的收入减去日常生活耗费后的余额并折算成现值。二是用人们要求的风险补偿来估计生命的价值，即用一个人为改变死亡概率愿意付出的数额间接地进行估算（从事危险职业的人一般都会要求一定的风险补偿，即一个更高的工资。因而可以通过考虑人们为补偿较多的死亡机会而增加的收入来衡量生命的价值）。

其三，社会成本节约价值估计。即通过成本节约对公共项目的效益做出估计。当公共项目带来社会某种成本的节约或消除时，则估计社会成本节约价值就是对公共项目效益的量化。例如，建水利发电站的无形效益是美化了环境，增进了人民健康，那么，当地人的发病率就会降低，因此可以用当地居民公费医疗支出的下降额来估计建水利发电站的无形效益。

3.折现问题

一般来说，政府投资的项目要持续若干年，在此期间，每年都要发生成本和效益。在计算项目的总成本和总效益时，不能简单地将若干年的成本和效益加总，因为这些成本和效益并不发生在同一年度内。如果现阶段投资可能在未来某一年才能获得收益，那么，其收益就不仅是单纯的资源耗费的收益，还要考虑收益获得的时间问题，即时间成本问题。当用货币形式表现其总额时，就必须将利息因素考虑在内，即将今后若干年内发生的成本和效益通过利息折算成现值，然后再加总。

这是因为，今天的100元钱和一年后的100元钱是有差别的。一般来说，某一年支付的100元，它的现值应是低于100元的某一数额。同理，对项目的未来效益和成本，也要计算其现值。计算公式如下

其中，NSB为净社会效益，r为贴现率，PV为现值，t为项目建造和发挥效用的第t年，B_t为项目在第t年所产生的收益，C_t为项目在第t年所花费的成本，n为项目存在时间，K_i为项目最初的资本投入。

4.优先次序的确定

一般来说，NSB＞0，B／C≥1的项目可行。但政府投资项目的支出，总要受到支出规模的制约。所以，在项目选择的过程中，一般的原则是：财政支出规模既定且NSB＞0的情况下，NSB最大的项目最好。例如，某地政府拟投资100万元，修建一个水利发电站，各备选项目的成本和效益情况见表3-11。

表3-11　某财政投资计划项目的成本—效益分析表

从表311中可以看出，D项目由于B－C＜0，且B／C＜1，所以是不可行项目。A、B、C三个项目，由于NSB＞0，B／C≥1，是可行的。那么A、B、C三个项目中选哪个项目作为最优项目投资呢？考虑到政府投资规模为100万元，尽管B项目的B－C（净收益）和B／C（益本比）为三个可行项目中的最大值，但它的投资成本超过了政府的投资规模，所以也不能选。因此，最优项目应是A项目。

概括起来，“成本—效益”分析法主要有以下几个步骤：（1）确定政府项目要实现的目标；（2）根据目标，确定备选方案或项目；（3）计算每个方案的预期成本和预期收益的现值；（4）根据B／C≥1，B－C＞0以及财政支出规模，选择最佳方案和项目；（5）对选择的方案进行机会成本分析。如果所选项目的机会成本＜财政支出效益，那么该项目就可最后确定下来。

（二）最低费用选择法

对于有些公共支出项目，其成本和效益不能用货币量表示，也就不能使用“成本—效益”分析法来评价。但可以采用最低费用选择法来达到提高支出效益的目的。

最低费用选择法是指针对财政支出项目提出若干种达到目的的方案，计算每个备选方案的有形成本，在逐个对备选方案进行分析的基础上，以成本最低为择优的标准，选出最佳方案的一种方法。

该方法只计算项目的有形成本，可以说是一种不完整的“成本—效益”分析法。它比较适合行政管理、国防、文化卫生等项目支出的效益评价。因为这些项目的成本容易计算，但效益却难以衡量，而且，通过这类支出提供的劳务和商品不能进入市场交换，因而，其效益很难用成本—效益法来衡量，只有以达到同样的目的，而成本费用最低作为选优的标准。

最低费用选择法的步骤同“成本—效益”分析法。值得说明的是，该方法在运用时的难点问题是备选方案的确定。因为提出的备选方案应能无差别地实现同一目标，即它们提供的社会效益和经济效益要相同，否则是无法进行成本费用比较的。

（三）公共定价法

公共定价法是指对由政府提供的满足社会公共需要的“市场性物品”（准公共物品）运用商品买卖的原理，实行收费使用，以使公共物品得到最节约、最有效的使用，提高财政支出效益的一种方法。

“市场性物品”主要包括城市排水、道路建设维修、桥梁、公园的建设与管理、邮电、通信、教育、卫生等。这些方面的支出，成本易于计算，但其效益难以确定。如果采用最低费用选择法作为其效益分析的标准，既会造成人们对这类“物品”使用的浪费，也不利于这类“物品”质量的提高。而这些“物品”又是可以部分或全部进入市场交换的，政府对此制定适当的收费标准，对这类“物品”实行收费使用，既可以避免无偿使用这些物品的浪费，又可以补偿部分或全部支出成本，回收建设资金，以便进一步增加这类物品的提供，达到提高公共物品使用效益和促进公共物品合理消费的目的。

提供“市场性物品”的企业往往具有二重性，即公共性和企业性。企业通过提供“市场性物品”来确保其事业收入，这一点与政府的一般活动有所不同。政府之所以组织这类企业提供“市场性物品”，是因为私人部门不能充分提供这些物品。这些企业所属的行业有些是自然垄断行业，有些是受到政府管制的行业。所以，从定价政策来看，公共定价主要包括两方面：一是纯公共定价，即政府直接制定产品和服务的价格，适用于自然垄断行业，如能源、通信、交通等部门的定价；二是管制定价，即政府规定竞争性管制行业的产品和服务的价格，如金融、农业、教育等部门定价。

在市场经济中，价格是由市场供求关系自发形成的，那么政府为什么要介入其中呢？政府介入价格决定过程，主要是要通过公共定价发挥以下几方面的作用：

（1）提高资源配置效率。在现行经济运行中，完全竞争的市场结构几乎不存在，而垄断现象却到处可见。由于垄断者具有制定市场价格的能力，追求私利的动机会使他不按边际成本等于边际收益的原则来制定价格，而是减少产品提供数量来实现垄断利润。这就会使该产品的生产低于满足效率要求的产量，资源配置的效率降低。若政府根据一定的原则介入价格决定，就可以弥补这一缺陷，提高整个社会的资源配置效率。

（2）实现微观市场的稳定。通常情况下，市场价格是随着人们需求情况的变动而围绕着均衡价格上下波动的。但如果这种波动幅度过大，对生产者和消费者产生误导，就会使短期的资源配置大幅度偏离效率，长此以往，整个社会的资源配置效率就会降低。而如果政府根据产品的边际成本与边际效益的等价关系，对产品制定一个价格或规定价格波动的幅度，就会减缓价格波动的幅度，实现市场的稳定。

（3）改进收入分配。公共定价不仅有利于经济效率的提高，而且也具有公平收入分配的作用。公共定价的这种作用是通过价格差别来实现的。所谓价格差别是指在同一时期，具有同一单位平均成本的同一类商品对不同的买主采取不同的价格。例如，对低收入者消费较多的基本生活用品规定较低的价格，使得同等数量的货币收入能够买到更多的商品和服务，从而提高他们的实际收入水平；对高收入者消费较多的奢侈品和高档商品规定较高的价格，从而降低他们的实际收入水平。因此，通过价格差别的公共定价在一定程度上有助于收入再分配。

值得说明的是，同其他财政手段相比，公共定价在公平收入分配领域的作用是有限的，因为它在公平收入分配的过程中，没有充分实现效率目标。这也正是引起公共定价能否作为收入再分配工具的争论原因，目前经济学家对此的观点尚未统一。

既然政府要通过公共定价的方法来提高资源配置效率，那么在具体操作时就必须选择适当的定价方法。常见的方法主要有三种：

（1）平均成本定价法。平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，以平均成本为产品定价，尽可能使经济福利最大化的一种定价方式。例如，邮电部门邮寄信件就采取平均成本定价法。

（2）二部定价法。二部定价法是由两种要素构成的定价体系，一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价法是定额定价和从量定价二者合一的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量多少而收取的固定费，所以有助于企业财务的稳定；二部定价法又具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”的性质，所以现在几乎所有受管制的行业，特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业，都采用这种定价方法。

（3）负荷定价法。负荷定价法是指根据不同时间段的需要制定不同的价格。例如，对电话、火车票、电、自来水、煤气等，在需求高峰时，收费最高；而在需求低谷时，收费最低。