财政支出规模及其增长趋势

第二节　财政支出规模

一、财政支出规模及其衡量指标

财政支出规模是指财政支出总量的货币表现。它是衡量一个国家或地区政府财政活动规模的一个重要指标。

由于财政支出是政府从市场经济中聚集财力加以支配和使用，所以，财政支出的规模大小体现了政府在市场经济中进行国民收入分配与再分配的规模，也反映了政府活动的范围和内容以及政府介入经济运行的规模和程度。

为了说明政府对国民收入进行分配和再分配的规模以及政府在市场经济中所起的作用，需要对财政支出进行数量分析，即采用一定的指标对财政支出的规模和增长趋势加以衡量。常见的衡量指标主要有两个：

（1）绝对量指标：即用一定货币量来表示财政支出规模的大小。它要说明的是一个国家财政支出的绝对规模，也就是一个国家在一定时期内（通常为一个财政年度）财政支出的货币价值总额。财政支出的绝对规模是比较容易测量的，只要根据财政支出定义把各级政府的财政支出相加后，扣除重复计算的部分就可以得到。

运用绝对量指标测量财政支出规模，可以比较直观、具体地反映一个国家一定时期内财政支出的规模，所以它是国家财政部门编制财政预算和控制财政支出的重要指标之一。

（2）相对量指标：即用财政支出／GDP（国内生产总值）或财政支出／GNP（国民生产总值）来表示财政支出规模的大小。它要说明的是一个国家财政支出的相对规模，也就是一个国家在一定时期内（通常为一个财政年度）财政支出占国内生产总值（GDP）或占国民生产总值（GNP）的比例。

运用相对量指标测量财政支出规模，最大的优点是便于进行纵向比较和横向比较分析，即可以对一个国家不同时期的财政支出规模进行比较分析或对不同国家的财政支出规模进行比较分析。通过比较分析，能够较好地反映一个国家财政支出对经济影响的重要程度。

需要说明的是，从衡量政府财政活动规模角度来说，财政收入／GDP和财政支出／GDP都可作为衡量指标。但财政支出／GDP这一指标更能反映实际情况。理由是：（1）财政支出表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模，而财政收入则只是表示财政可能使用和支配的规模，它常常并不代表实际发生的规模；（2）财政收入反映的是财政参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是财政参与GDP使用过程的活动。从社会再生产过程来看，是财政支出通过它的规模和结构实现对资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构；（3）尽管财政收入和财政支出都体现了财政对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力。因为财政的资源配置、收入分配和经济稳定与发展的职能，都是更直接地通过财政支出执行的。

二、财政支出规模的变化趋势

从各国财政支出的变化情况看，各国财政支出规模普遍呈现出一种不断增长的趋势。

在自由资本主义时期（早期资本主义时期），资产阶级提倡个人自由，主张国家采取放任政策，对私人生活和私营企业的活动不加干涉。国家的职能基本上限于“维护社会秩序”和“保卫国家安全”。但是，到19世纪末、20世纪初以后，特别是1929—1933年世界经济危机以后，资本主义国家为了维持经济增长和克服日益频繁的经济危机，政府加强了对经济的干预。同时，为了防止社会动荡，不得不为公众提供基本的社会保障，这一切都使得政府的活动范围不断扩大。再加上各国国民收入的不断增长，筹集财政收入的措施的不断加强，以及发行公债弥补支出不足的手段的运用成为可能，各国财政支出明显表现出日益增长的趋势。

据统计，在20世纪，无论是财政支出的绝对规模还是相对规模，各国的财政支出规模都是不断上升的。英国1900年的财政支出为2.8亿英镑，到1995年为2927亿英镑；美国1890年的财政支出为8亿美元，到1995年为15907亿美元。特别是20世纪50—80年代，主要发达国家财政支出的绝对规模和相对规模都大幅度上升。统计资料表明，在1950—1980年的31年间，美国财政支出由426亿美元增至6018亿美元，增长了13倍；英国财政支出由32.79亿英镑，增至863.95亿英镑，增长了25倍；法国财政支出由274亿法国法郎，增至11129亿法国法郎，增长了44倍；瑞典财政支出由53.4亿克朗，增至2087.9亿克朗，增长了38倍；前苏联财政支出由413亿卢布，增至2946亿卢布，增长了6倍；日本财政支出由1950年的6000亿日元，增至1979年的30920亿日元，30年间增长了50倍；德国（原联邦德国）财政支出由1955年的242亿马克，增至1980年的4475亿马克，26年间增长了17倍^[1]。从各国财政支出的相对规模来看，也呈现不断增长趋势。表3-6反映的就是一些西方国家财政支出相对规模的变化情况。

表3-6　主要西方国家财政支出占GDP的比重（%）

资料来源：蒙丽珍等主编，《财政与金融》，大连，东北财经大学出版社，2001年。

在发展中国家也同样出现了财政支出规模不断增长的趋势。特别是20世纪80年代以来，发展中国家的财政支出规模迅速扩张（见表3-7）。

表3-7　部分发展中国家财政支出占GNP比重（%）

资料来源：樊丽明等主编，《财政学》，高等教育出版社，2002年。

尽管发展中国家的财政支出与发达国家的财政支出都具有明显的不断增长的趋势，但两者相比，还存在一些不同，主要表现在：发展中国家的支出增长主要集中在购买性支出，特别是公共投资上，而发达国家的支出增长主要集中在转移性支出上。其原因主要在于：发达国家的经济发展水平已经较高，政府更加关注的是社会公平问题，而不是效率问题。但对于大多数发展中国家来说，其面临的主要问题是如何促进经济快速增长，尽快地摆脱贫穷。因此，发展中国家的政府在安排财政支出时，遵循的是“效率优先，兼顾公平”的原则，自然是能够促进经济增长的购买性支出特别是公共投资的支出要比转移性支出的比重大。

我国改革开放以来，为适应市场经济体制的要求和发挥市场机制的配置作用，财政支出占GDP的比重开始出现下降的趋势，1990年前下降的速度还比较慢，1991—1995年下降的速度明显加快，几乎一年下降一个百分点。这种下降趋势直到1996年才停止。此后，财政支出规模开始上升。表3-8反映的就是我国从1978—2004年的财政支出增长变化趋势。

表3-8　我国财政支出增长变化趋势

续　表

资料来源：《中国统计年鉴（2001）》；《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》；宋瑞敏主编，《财政与税收》，北京，机械工业出版社，2007年。

三、财政支出规模不断增长的原因

（一）有关财政支出规模不断增长的理论

各国出现的财政支出不断增长的趋势引起了经济学家的普遍关注，他们试图从不同的角度对公共支出的增长作出解释。其中具有代表性的观点有以下四个。

1.瓦格纳法则———“政府活动扩张法则”

阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner，1835—1917）是德国的一位经济学家，他通过考察当时欧洲国家、日本、美国的公共支出情况，发现了政府职能不断扩大以及政府活动持续增加的规律，于19世纪80年代，提出被后人称为“瓦格纳法则（Wagner’s Law）”的“政府活动扩张法则”（The Law of Expanding State Activity），或“公共支出不断上升规律”（Law of Rising Public Expenditure）。

瓦格纳当时并不是将公共支出增长与GNP进行对比而得出结论，而是将公共支出与人们收入的增长对比，得出随着人均收入的增加，公共支出的相对规模也随之增加的结论。他认为：现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的增加。这其中有政治因素也有经济因素：政治因素是指在社会经济日益工业化的过程中，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更复杂，市场关系的复杂引起了对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律，这样，就需要把更多的资源用于提供治安的和法律的设施；经济因素是指工业的发展，推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。此外，教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长因为需求的收入弹性，也随着实际收入的上升而会快于GNP的增长。因此，国家的职能在内涵和外延方面都不断扩大，也就是说，不仅原有职能不断扩大，而且，新的职能陆续出现。随着国家职能的扩展，政府从事的各项活动不断增加，所需的经费开支也就相应上升。

很显然，瓦格纳正确地预测了公共支出不断增长的历史趋势，对后来的财政理论和财政政策的研究作出了一定的贡献。在瓦格纳提出“公共支出不断上升规律”之后，西方学者对此又做了大量的继续研究工作。

2.皮考克和魏斯曼理论———“梯度渐进增长理论”

1961年，英国经济学家皮考克（Peacock）和魏斯曼（Wiseman）对公共支出的增长作了经典性分析。在《英国公共支出的增长》一书中，皮考克和魏斯曼研究了1890—1955年英国的公共部门财政支出增长情况，提出：英国公共支出的增长是“阶梯的”、“非连续的”，公共支出水平在正常年份表现出随税收收入增长而逐渐上升的趋势。当社会经历战争、危机或自然灾害等突发事件时，公共支出会急剧上升。但突变期结束后，公共支出水平虽有所下降，但不会低于原有水平。可见，皮考克和魏斯曼分析了导致公共支出增长的内在原因和外在原因，这一理论被称为皮考克和魏斯曼理论。

该理论有一个前提假设，即政府喜欢多支出，而公民不愿多纳税。因此，政府在决定预算支出规模时，应注意公民能容忍的税收水平，而公民能容忍的税收水平正是政府公共支出的约束条件。在这一假设的基础上，他们作出了如下推论：随着经济的发展，收入水平上升，以不变税率征收的税收会上升，于是，政府支出的上升会与GNP的上升呈线性关系，这是公共支出增长的内在原因。但这只是在正常情况下的表现，在社会经济出现非正常时期，如战争、经济危机时，政府支出就会被迫急剧增加，政府不得不通过提高税率来解决，而公众在此时也会接受提高了的税率。而在危机过后，公众所能容忍的税收水平并不回到原来的状态，政府仍能继续维持高额的公共支出，这是公共支出增长的外在原因（见图3-2）。外在原因说明了政府支出增长超过GNP增长速度的主要原因。他们认为，正是因为上述两方面的原因相互交替的作用，才导致财政支出规模呈梯度渐进增长，故此，这一理论也称“梯度渐进增长理论”。

3.马斯格雷夫和罗斯托理论———“经济发展阶段增长理论”

美国财政学家马斯格雷夫（Richard A.Musgrave）和经济史学家罗斯托（W.W.Rostow）从经济发展的各个阶段来研究财政支出规模不断扩大的原因。他们认为，在经济发展过程中，财政支出增长是最重要的先决条件，否则经济难以发展，且在经济发展的不同阶段导致财政支出规模扩大的原因各不相同：在经济发展的早期阶段，需要大量的社会基础设施，如道路、交通运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育等，此时，政府要为经济发展提供这些必要的社会基础设施及人力资本方面的投资，这对处于经济“起飞”阶段的国家来说，是必不可少的和至关重要的。所以，政府投资在整个国家的总投资中占有很高的比重。到了经济和社会发展的中期阶段，政府继续进行公共部门投资，与此同时，由于市场失灵的存在，阻碍了经济的进一步发展，政府还要通过增加财政支出的活动来进行干预与调节。虽然此时财政支出的范围和权重有所加大，但这时的政府投资已开始成为日益增长的私人部门投资的补充（马斯格雷夫认为，在经济发展过程中，总投资在GNP中的比重是上升的，但政府公共支出占GNP的比重却呈现逐步下降的趋势），并开始将注意力转移到收入分配问题上。在经济发展的后期阶段，市场体系比较完善，罗斯托认为，一旦经济进入成熟期，公共支出的主要对象将从提供社会基础设施转向提供教育、卫生和福利等方面的服务。此时，用于社会保障和收入再分配方面的支出与其他公共支出相比，以及两者占GNP的比重，都会有较大幅度的增加。财政转移性支出明显上升并超过购买性支出。他们关于财政支出规模不断扩大的理论，又被称为“经济发展阶段的财政支出增长理论”。

图3-2　皮考克和魏斯曼对公共支出增长原因的分析

马斯格雷夫和罗斯托的“发展型”公共支出理论，是对整个经济发展过程中财政支出增长态势的大致概括，是在对大量经济发展史料进行分析研究后得出的结论。因而，它对我们认识不同经济发展阶段上公共支出的增长变化趋势，提供了有益的参考和借鉴。

4.鲍莫尔理论———非均衡增长模型

美国经济学家鲍莫尔（Baumovl，J.）通过分析公共部门平均劳动生产率状况对公共支出增长原因进行了解释。他在1967年发表的《不均衡增长的宏观经济学》论文中指出，随着实践发展，既定数量的公共产品相对于既定数量的私人产品之间的价格会上升，如果对于公共部门活动的需要是无弹性的，就必然会形成公共财政支出增长的趋势。

在鲍莫尔的模型中，按技术进步的程度，经济部门被分成两个部门：进步部门和非进步部门。由于技术进步和规模经济造成人均劳动生产率大幅提高的部门被称为进步部门；对比而言，劳动生产率提高缓慢的部门被称为非进步部门。两个部门的差异来自技术和劳动发挥的作用不同。在进步部门中，劳动只是一种基本手段，它被用来生产最终产品，因而劳动可以由资本来替代，如以机器代替劳动力，而不影响产品的性能。但在非进步部门中，劳动本身就是最终产品，因而劳动投入的减少就可能引起产品性能的改变，如政府的服务、手工业等劳动密集型产业，这些部门的劳动生产率不是没有可能提高，只是提高的速度缓慢而已。

进步部门劳动生产率的提高会导致工资率的提高，假定这种提高和劳动生产率的提高是同步的。为了防止劳动力从非进步部门流向进步部门，非进步部门工资率也必须相应提高，其增长率与进步部门的工资增长率保持一致。由于非进步部门的劳动生产率提高缓慢，所以其单位成本会上升。这就意味着相对于进步部门而言，非进步部门下一时期的生产成本是要增加的。此外，如果进步部门的产出水平没有减少，而单位成本上升了，则非进步部门的总成本也将上升。因此，鲍莫尔认为：如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率低，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，在其他条件不变的情况下，公共财政支出将会增加。

（二）财政支出规模不断增长的因素分析

从上述财政支出规模增长不断扩大理论的分析中我们不难发现，影响一国财政支出规模不断扩大的因素是多方面的，概括起来主要有以下几个方面的因素。

1.经济因素

财政支出规模不断扩大的经济发展因素主要是指一国的经济发展水平和相应的经济体制。一般来说，财政支出与经济发展之间保持着一种正相关的关系，随着经济的发展、生产力水平的提高，财政支出规模会不断地扩大。因为：一方面，发展经济需要有相应的财政支出，以保证满足经济发展所需要的公共条件；另一方面，经济发展的最终结果提高了一国的人均国民生产总值，使该国居民在满足了个人基本需要后，又增加了对教育、文化和福利等公共物品的需要。同时，经济的发展也为财政支出规模的扩大创造了条件，经济增长使政府的税收收入增加，从均衡社会总量关系上讲，也决定了财政支出的增长。一个国家的经济体制和所推行的经济政策对该国财政支出规模会产生直接的影响。例如，我国从计划经济体制向市场经济体制转轨时期，尽管财政支出的绝对规模呈扩大趋势，但相对规模却出现下降的趋势。这是经济体制改革带来的影响。当我国市场经济体制逐渐完善之时，财政支出相对规模就会与其他国家一样出现增长的趋势。

2.政治因素

财政支出规模不断扩大的政治因素主要包括政局是否稳定、政府机构的规模和政府活动规模三方面。首先，一国若是社会动荡或发生战争，那么政府应对这些事情就必须耗费大量的财政资金，财政支出规模必然加大。其次，一个国家如果政府机构设置不科学，致使机构臃肿，人浮于事，办事效率低下，那么财政支出必然要增长。我国目前行政管理费增长速度过快的部分原因就在于此。最后，一国政府的活动规模大小也影响着财政支出规模的大小。如果政府干预经济过多，什么事都自己亲自做，那么，必定会使财政支出规模扩大。

3.社会因素

财政支出规模不断扩大的社会因素主要指人口状况和文化背景对财政支出规模产生的影响。人口状况又包括绝对人口规模和人口年龄结构两个方面。绝对人口规模对财政支出规模的影响主要表现在：当人均财政支出比例不变的情况下，绝对人口的增加速度快于GDP的增加速度，再加上伴随人口增加而来的教育、医疗卫生、社会保障、公共基础设施以及国家行政管理、司法治安等成本的增加，必将会使财政支出的绝对规模随之增加。人口年龄结构的变化会使财政支出的结构发生相应的变化，例如，学龄前儿童占总人口比例的变动，影响到教育支出占财政支出的比重；老年人口比例的加大会使社会保障支出占财政总支出的比重加大，各国人口老龄化问题的出现已给各国政府带来巨大的社会保障支出压力就说明了这一点。因此，人口年龄结构也会对财政支出规模产生影响。总的看来，人口状况是公共支出规模的一个重要影响因素。

从文化背景上考虑，如果一个国家的居民文化水平较高，对教育的要求就高，那么教育支出的比例就比较大，反之，会较小；居民生活水平高的国家，对卫生保健的要求较高，那么国家用于这方面的支出就必然较大。所以，文化背景在一定程度上也影响着一个国家的财政支出规模。

从上述阐述中我们不难看出，财政支出增长是市场经济国家经济发展中的一个普遍规律。而我国的财政支出比重在改革前也呈扩张趋势，改革初期之所以下降，是因为政府摆脱了包得过多、统得过死的局面。一旦经济体制走向市场经济的轨道并达到一定阶段后，下降趋势理应扭转，也就是说，改革之初财政支出比重下降的趋势可能会在某一时期中止，转而趋于回升，在达到适度水平后则相对稳定。