财政支出规模及其增长趋势

第一节　财政支出规模

一、财政支出的含义

财政支出作为财政分配的第二阶段，是政府将筹集到的财政收入有计划地分配和使用到履行政府职能的各个方面的支出。

财政支出是以政府为主体所进行的一种资金分配活动，体现了政府对资源的使用，它反映了政府为了实现其职能和满足社会的公共需要所需要的费用数额。

二、财政支出的规模

(一)财政支出规模的含义及衡量指标

财政支出规模，是指在一定时期内(预算年度)政府通过财政渠道安排和使用财政资金的绝对数量及相对比率，即财政支出的绝对量和相对量，它反映了政府参与分配的状况，体现了政府的职能和政府的活动范围，是研究和确定财政分配规模的重要指标。

衡量财政支出规模的指标有两种:一是绝对量指标，二是相对量指标。作为绝对量指标是指一国在一定时期内(通常为一个财政年度)财政支出的货币价值总额。如我国1998年财政支出总额10798.2亿元就是一个绝对量指标，也称绝对规模。这一指标能直观地、具体地反映一定时期内政府财政支出的规模，是国家政府部门编制财政预算和控制财政支出规模的重要指标之一。

所谓相对规模是指一国在一定时期内财政支出占国民生产总值或国内生产总值的比率。按我国现行的国民经济核算体系，财政支出的相对规模主要是指财政支出占国内生产总值的比重。如我国1998年财政支出总量为10798.2亿元，GDP为78345.2亿元，因此1998年我国财政支出的相对规模为13.8%。采用相对量指标来衡量财政支出的规模，最大的好处是可以进行比较分析，既可以进行横向比较(与同期不同国家之间的比较)，也可以进行纵向比较(与一国不同时期的比较)，能较好地反映一国财政支出对经济影响的程度。

这两种指标反映的财政支出规模可能是一致的，即财政支出的绝对规模和相对规模都呈不断扩大的趋势，如许多西方国家的情况。但也会出现矛盾，通常是一方面财政支出绝对规模不断扩大，同时另一方面财政支出相对规模却在不断缩小，如我国在改革开放后至1996年的情况。

(二)财政支出规模的变化趋势及其原因分析

1.财政支出规模的变化趋势

财政支出的规模不断扩大是一种历史现象和发展趋势，几乎世界各国无一例外。如在1950～1980年的31年间，美国财政支出由426亿美元增加到6018亿美元，增加了13倍;英国财政支出由32.79亿英镑增加到863.95亿英镑，增加了25倍;法国财政支出由247亿法国法郎增加到11129亿法国法郎，增加了44倍;日本财政支出由1950年的6000亿日元增加到1979年的306920亿日元，增加了50倍;中国财政支出由1991年的3386.62亿元增加到2002年22012亿元，增加了5.5倍。这里不排除有通货膨胀的因素，但即使剔除通货膨胀因素，财政支出绝对规模的不断扩大仍是一个不可改变的事实。

从财政支出相对规模的变化趋势看，西方的市场经济国家也是呈现不断扩大的趋势。以1954年的指数为100计算，1954～1980年，主要的工业化国家财政支出占国内生产总值比率上升幅度均超过了20%，其中意大利和德国分别上升了59.6%和52.4%，日本也上升了42.2%;在发展中国家，以1979年为基数，到1988年财政支出占国内生产总值的比率平均增长了27.5%，其中巴西增长了69.1%，菲律宾增长了33.6%，印度增长了28.8%。

但我国情况有些特殊，在计划经济体制时期，财政支出的绝对规模和相对规模都呈上升趋势。但是经济体制改革后的一段时期，财政支出占国内生产总值的比重出现了下降的趋势，出现了与其他国家相反的趋势;1996年后，这一现状发生改变，财政支出的相对规模开始增加。具体见表4－1。

表4－1　1991～2006年我国财政支出规模

资料来源:《中国财政年鉴(2007)》、《中国统计年鉴(2008)》。为便于可比，表中GDP为当年价格。

2.财政支出规模增长的原因

(1)前人的研究简介。

A.瓦格纳公共支出不断上升的规律。19世纪德国经济学家瓦格纳考察和研究了英国工业化革命以来西方诸国经济与财政所发生的新变化，提出了公共支出不断上升的规律，被称为“瓦格纳法则”。瓦格纳关于公共支出增长的含义究竟是指公共支出在GNP中的份额上升，还是指它的绝对增长，这一点至今还不清楚。马斯格雷夫认为，将瓦格纳法则理解为公共部门的相对增长。

瓦格纳结论的基础是经验性的。他对19世纪的许多欧洲国家，再加美国与日本的公共部门增长情况作了考察，从政治因素与经济因素两个方面找到了公共支出对GNP上升的原因。从政治因素看，公共支出的相对增长被认为是国家活动规模扩大的结果。从经济因素看，公共支出的相对增加是由以下三个原因共同促成的。

工业化。工业化及其发展使得市场关系日益复杂化，从而要求政府建立司法与行政制度来调节和规范。

城市化。城市化是工业化的必然结果，城市化会产生拥挤，并引起外部化问题，从而要求政府干预。

需求收入弹性。工业化与城市化导致人们收入水平的提高。随着人们收入水平的提高，人们对教育、娱乐、文化、保健与福利服务的需求随之提高。于是，政府对这些公共品和准公共品的供给也将随之增加，从而引起公共支出的增加超过GNP增长的比率。

B.皮科克(Peacock)和怀斯曼(Wiseman)的分析。在瓦格纳分析的基础上，英国经济学家皮科克和怀斯曼两位经济学家根据他们对1890～1955年间英国的公共部门成长情况的研究，指出财政支出不断扩大是以一种梯度渐进的方式增长的。并且提出了导致财政支出梯度增长的内在因素和外在因素。他们认为，在正常情况下，财政支出呈现一种渐进的上升趋势，但在战争、重大灾害情况发生时，财政支出会急剧上升，而后财政支出会有所下降，但一般不会回到原来的水平，呈现出一种进二退一的梯度渐进增长，如图4－1所示。

图4－1　公共支出增长的形态

皮科克和怀斯曼认为，导致公共支出增长的内在因素是人们“可容忍的税收水平”的提高。在正常年份，人们可容忍的税收水平比较稳定，公共支出不可能有较大幅度的上升，但随着经济的增长，即使税率不变，税收也会自动增加，相应地公共支出也会上升。当社会发生战争和自然灾害时，人们可容忍的税收水平会大大提高，从而使公共支出大幅度上升，在战争和自然灾害后，由于人们会认识到许多没有认识到的问题，使公众认识到政府的公共支出应该增加。另外，政府会设法维持可容忍的税收水平，导致公共支出水平虽然有所下降，但不会回到原来的水平。

C.马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段与财政支出的增长。马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段来解释财政支出增长的原因。他们认为，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育以及其他用于人力资本的投资等。这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家进入起飞期，以至进入发展的中期阶段都是必不可少的。在发展的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资的补充。无论是在发展的早期还是中期，都存在着市场失灵和市场缺陷，阻碍经济的发展。为了弥补市场失灵和克服市场缺陷，也需要加强政府的干预。马斯格雷夫认为，在整个经济发展进程中，国内生产总值中总投资的比重是上升的，但政府投资占国内生产总值的比重，会趋于下降。罗斯托认为，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的对教育、保健与福利服务的支出，且这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于国内生产总值的增长速度。

D.尼斯卡林的官僚垄断理论。美国著名学者尼斯卡林(W.A.Niskanen)认为，由于官僚效用是预算规模的增函数，因而官僚提供的公共产品产量可能是“社会最适产量”即效率产量的两倍。

如图4－2所示，纵、横轴分别表示价格和公共产品数量，上图为社会总成本曲线与社会总收益曲线，下图为社会边际成本曲线与社会边际收益曲线。效率所要求的产量应由社会边际成本曲线与社会边际收益曲线的交点E所决定，即公共产品的数量为Q^*;而官僚只强调公共产品应由社会总成本曲线与社会总收益曲线的交点D决定，即公共产品的数量为Q_B，由此形成三角形EAB面积的效率损失。

设图中社会总收益曲线为TSB，社会总成本曲线为TSC，且:

TSB=aQ－bQ²

TSC=cQ+dQ²

官僚们通常认为，凡是总成本不超过总收益的政府预算方案均是可取的，即从O点到G点之间的产出都是有意义的。若按照总收益等于总成本的原则决定产量，那么:

aQ－bQ²=cQ+dQ²

根据经济学的基本理论，边际收益等于边际成本时，资源配置才是最有效率的。根据总收益和总成本函数所得到的边际函数是:

MB=dTB=a－2bQ

图4－2　官僚垄断与财政支出的增长

MC=dTC=c+2dQ

当MB=MC时，

从上两式可知，官僚产出水平是社会最适产量的两倍。尼斯卡林认为，虽然政治家们的追求目标是社会最适产量，但在实际生活中官僚产出水平会占上风，这是由于信息不对称所致，监督者往往被被监督者操纵。政治家们对于公共产品的真实函数并不清楚，在进行公共决策时，官僚只向政治家们提供两种选择方案:要么Q=0，要么Q=(a－c)/(b+ d)。这就是说，官僚的信息垄断使政治家们无法使公共支出规模达到最优^[1]。

(2)影响财政支出规模的因素。归结前人的分析并结合当今世界各国财政支出变化的现实情况，可总结出如下影响财政支出规模的因素:

A.经济性因素。它主要指经济发展的水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。关于经济发展的水平对财政支出规模的影响，马斯格雷夫和罗斯托做了非常具体的说明，经济不同发展阶段不仅对财政支出规模而且对财政支出结构都有直接的影响。经济体制的选择也会对财政支出规模产生影响，通常在计划经济体制下，财政支出规模(这里主要是相对规模)会较大，经济体制改为市场经济体制后，财政支出相对规模会变小，我国就是一个例子。政府的经济干预政策也会对财政支出规模产生影响，主要是指财政政策，如政府采取扩张性的财政政策，必然导致财政支出的规模扩大;如政府采用紧缩性的财政政策，则会使财政支出规模缩小。

把经济发展放在首位的发展中国家，为促进经济发展，对财政支出增长的要求更大。由于在经济规模、经济结构、地区结构、基础产业、基础设施和市场运行效率等方面与发达国家相比存在着明显不足和落后，政府担负的职能会更多一些，政府参与资源配置和促进经济稳定增长的职能会更强一些，因此财政支出的规模也会更大一些。

B.政治性因素。政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方面:一是政局是否稳定，二是政府规模。关于前者皮科克和怀斯曼的分析已有所述，即当一国政局不稳出现内乱或外部冲突等突发性事件时，财政支出的规模必然会超常规地扩大。至于政府规模对财政支出规模的影响则反映在两个方面:一是政府机构的规模，二是政府活动的规模。从政府机构规模看，政府机构数目的多少和机关工作人员数量的多少，对财政支出产生最直接的影响。因为一国的行政机构臃肿，人浮于事，效率低下，经费开支必然增多，这是确定无疑的。政府活动规模的大小也影响着财政支出规模的变化，如直接介入经济领域的投资规模、公共生产规模、公共产品提供规模等的不断扩大，必然导致财政支出规模的不断上升。

C.社会性因素。社会性因素对财政支出规模的影响主要是人口状况。人口规模与结构是影响财政支出增长的一个不可忽视的因素。在人均财政支出比例不变的情况下，财政支出的绝对规模随人口规模的增长而增长。如果人口的增长速度超过国内生产总值增长速度，财政支出的相对规模也会随之上升。人口的增加，导致社会对教育、医疗卫生、公共基础设施及司法、治安等方面的公共需要的增长;而人口出现老龄化，则更要求改善社会生活质量，社会保障支出会不断扩大。特别是我国，不仅人口规模大，而且人口老龄化趋势已经显现，人口对财政支出规模的影响更不可忽视。

D.国际关系。在当今的国际社会政治条件下，一个国家所处的国际环境对一个国家的财政支出会产生巨大影响。如果和平与发展是世界主流，每个国家用于国防的开支就会减少，财政支出相应下降;如果世界面临战争或冷战局面，国防支出会相应增加，财政支出的规模会相应扩大。

(3)我国财政支出规模的变化趋势以及原因分析。从前面分析可以看出，世界各国(特别是经济发达国家)的财政支出无论是从绝对规模还是相对比率来看，都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势。但我国改革开放以来财政支出的绝对规模虽然也呈不断扩大之势，但财政支出的相对规模却呈下降趋势。为此，我们也需要从理论上对我国的财政支出比例下降趋势作一合理的分析和解释。

改革开放以来，我国财政支出比例呈现出不断下降的趋势，从1978～1980的38.4%，一直下降到1996～1998年的17%。1990年以前，财政支出比例下降的速度比较缓慢，1991～1995年下降的速度比较快，几乎一年下降一个百分点，这种下降趋势直到1996年才停止，1996年后开始回升。

事实上，改革开放以来我国财政支出比例的下降，首要的原因是经济体制的变革。在从计划经济体制转向市场经济体制的过程中，随着政府职能的转变，市场机制配置资源的作用加强，财政支出比例下降有其必然性和合理性。特别是1991～1995年，财政支出比率下降之所以最快，是因为这是我国市场化进程比较快的时期，政府职能不断转变的结果。尽管这是一种外在因素，但却是导致财政支出比例下降的最直接的原因。

我国今后财政支出增长的潜在压力还很大，财政支出的增长趋势不会改变。财政支出增长的原因有三种。

第一，我国正处在社会主义市场经济发展的初级阶段，经济发展的中期阶段，又是实现工业化的关键时期，政府必须为经济发展提供大量的社会基础设施等公共产品和准公共产品。尤其是我国西部地区，社会基础设施仍然十分落后，仍然需要政府投入大量的资金进行建设。

第二，由于我国人口众多，并且老龄化社会即将到来，社会保障支出在我国未来将是很大的支出，社会保障支出是目前多数国家特别是发达国家政府的沉重负担。而我国由于以前尚没有全面建立社会保障制度，因此在我国的财政支出中社会保障支出比重很小。但随着我国社会保障机制的逐步建立和完善，加上庞大的人口规模，老龄人口比重的不断增加，可以预见，在不远的将来，社会保障支出将成为我国财政支出比率提高的重要决定因素。

第三，我国目前的科学、教育、文化、卫生事业还欠发展，而这些又是提高人民生活质量的必备条件。今后还要大力提高这些领域的事业费支出，特别是基础科研、义务教育、公共卫生这些公共产品领域的投入。我国过去历史欠账较多，必须通过以后的财政支出加以弥补。