国家财政支持及其问题

中国义务教育包括历时九年的基础教育。20世纪80年代以来，随着国家经济体制、财政体制以及教育体制改革的深入，义务教育投资体制经历了一个从集权向分权的演变过程，改革的基本方向是把权力和责任由中央逐级下放到基层地方政府。

1980年以前，与当时高度集中的财政体制相适应，中国基础教育投资实行一种集中的管理模式，基础教育经费基本上由中央财政切块单列，戴帽下达。从20世纪80年代初期开始，国家的经济运行体制发生了重大变化，中央与地方财政的收入支出格局也发生了重大变化，开始实行财政分权。1982年，国务院颁布了《关于实行划分收支，分级包干财政管理体制改革的决定》，开始实行中央与地方财政分级管理的体制。其基本特点是以“财政包干”为基础，把原本属于中央的部分财政权力转移到省级政府和地方政府手中。基础教育财政体制的改革体现了财政分权的这一特点，其投资主体相应由中央下放到省，实行“省级政府戴帽下达到县，专款专用”的体制。

1986年，中国以立法形式正式在全国范围内实施九年制义务教育。同年颁布《义务教育法》对义务教育财政体制的管理模式以法律形式予以规范。该法第八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”第十二条就经费筹措问题规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。……地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。……国家在师资、财政等方面，帮助少数民族地区实施义务教育。”

1992年，国务院批准发布《义务教育法实施细则》，对义务教育的财政体制作了更为具体的规定。细则第三条规定：“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理。”第五条指出：“实施义务教育，城市以市或市直辖区为单位组织进行；农村以县为单位组织进行，并落实到乡（镇）。”第二十八条规定：“地方各级人民政府设置的实施义务教育的学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措……中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当不补助。”第二十九条规定：“依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理……用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付各级补助、集体支付教师的工资，改善办学条件和补充学校公用费等。”第三十条规定：“实施义务教育的学校建设、改建、扩建的所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划……在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”

根据上述法律法规条文，中国义务教育财政体制的基本格局得以确立。其重要特点是各级实行低重心的义务教育财政体制，即基层地方政府成为筹措义务教育经费的主要责任者。在城市，义务教育以市或市直辖区为单位组织，义务教育所需经费由市或市直辖区负担。在农村，义务教育以县为单位组织，经费主要由县财政负责。

为了减轻农民负担，从2000年起，农村税费改革首先在安徽省试点，其主要内容概括为“三个取消、一个逐步、两个调整、一项改革”，其中直接涉及教育领域的就是取消了农村教育费附加和教育集资。按教育部、国家计委、财政部的通知，从2001年起，在贫困地区试行“一费制”。然而，在现行的体制下的税费改革对农村义务教育的影响是首当其冲，教育受到的冲击是前所未有的。主要表现在：首先，农村义务教育经费严重不足。农村税费改革之前，农村教育投入主要来源于乡镇两级，即教育费附加、教育集资、财政拨款（乡级财政）。由于国家投入甚少，乡级财力薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。税费改革后，县乡财政收入减少，加上新的农业税没有对义务教育投入规定比例，导致农村义务教育投入普遍减少。

中国低重心的义务教育投资体制的积极作用是明显的，它有利于调动地方办学的积极性。但其弊端也是很突出的，特别是在农村贫困地区，由于乡政府没有相对独立稳定的财政收入来源，导致义务教育投资不能到位，以至于引发了严重的教育经费短缺问题，影响了义务教育的发展。

面对农村义务教育的严峻现实和基于减轻农民负担的考虑，2002年5月16日，国务院办公厅下发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理新体制，由县级财政统筹解决教育资金的投入和使用，农村学校教育发展规划、教学管理、人事管理早已经形成并积累了“以县为主”管理的经验，尽管可以在一定程度上使县内学校的贫富差别得以平衡。在教育投入方面，实施“以县为主”的新的投入体制，对于克服“三级办学，两级管理”体制下农民负担过重的弊端，有很大益处。但由于我国县域经济社会发展非常不平衡，有相当多的中西部县份仍然不能保障农村基础教育投入需要。所以“以县为主”仍然属于教育经费的初次分配，这种分配体制对乡镇的教育投入行为起到了监督、保障作用，但是，从长远角度考虑，构建多级财政教育投入分担体制，加大地（市）、省（市）和中央财政对农村义务教育投入共同承担机制，加大对农村教育专项转移支付的力度十分必要。在有条件的地区，还应同时调动乡镇教育投入的积极性，充分发挥各级组织对教育的支持。但要县级财政扛起农村义务教育的重担，县级财很难胜任此重任。

这种投资体制所引发的问题是十分明显的。

第一，政府义务教育公共投资严重不足。《义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但政府公共投资不足是一个突出问题，公共教育经费一直处于严重短缺之中。在整个义务教育实施阶段，中国公共教育经济占GDP的比例仍然没有达到4％的目标。中国政府义务教育公共投资的许多重要指标远远低于世界平均水平，甚至低于发展中国家的平均水平。根据《2005年全国教育经费执行情况统计公告》^〔1〕，我国财政性教育经费占GDP（国内生产总值，简称GDP）比例，2005年为2.82％，比上年的2.79％增加了0.03个百分点。低于世界各国平均水平（5.1％）。教育投资包括国家投资及社会和私人投资两部分，由于政府教育投入不足，中国社会和私人投资占到总投资的44％，而OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平只有12％。即便同在农村，城镇中小学和边远贫困地区中小学以及重点与非重点学校之间的差距也很大。

第二，各级政府的努力程度不同。在我国，教育经费按来源，可以分为中央和地方两级。2005年，全国教育总经费为8419亿元，其中中央为852亿元，占比例为10.1％，地方为7567亿元，占比例89.9％。同年，全国财政性教育经费为5161亿元，其中中央为410亿元，占比例为7.9％，地方为4751亿元，占比例92.1％。从数据看，地方是财政性教育经费投入的绝对主力。

第三，地方教育经费投入还可以细分为省级、地市级和县级、乡镇级政府的教育经费投入。从目前情况看，由于统计制度的不完善，我国难以统计在义务教育经费中，各级政府的分担比例。从目前我国义务教育投资体制看，我们从以前的“人民教育人民办”，经过“以县为主”的农村义务教育管理体制，已经逐步过渡到“义务教育经费由省级政府统筹，农村义务教育所需经费由各级财政分项目、按比例分担的体制”。这个过程，也是义务教育经费责任重心逐渐上移的过程。从我国目前教育经费筹措来看，中央、省、县三级政府的教育投入责任都比较清晰。县级政府的责任，主要是基础教育经费投入方面，省级教育经费投入的重点是高等教育和一些专项经费。中央教育投入的重点也是高等教育和专项教育经费，特别是通过财政转移支付，对西部地区的农村义务教育经费给予倾斜。

中国政府非常重视农村、贫困地区和民族地区的普及义务教育工作。1987年，原国家教委和财政部颁发了《关于农村基础教育管理体制改革的若干问题的意见》。我国农村普遍推行“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，以县为主”的体制，把发展教育，提高劳动者素质同发展地区经济，加强精神文明建设，提高人民生活水平结合起来，促进了农村教育和当地经济的发展。2005年12月，国务院印发了通知《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，计划从2006年开始，用五年的时间在全国逐步推行这项改革。改革遵循“明确各级责任，中央地方共担、加大财政收入、提高保障水平、分布组织实施”的原则，逐步把农村义务教育全面纳入工作财政的保障范围，建立起一个中央和地方分项目、按比例的新型的经费保障机制，实行“经费省级统筹，管理以县为主”。2006年6月，第十届全国人大常委会第22次会议审议通过新修订的《义务教育法》，新的《义务教育法》对各级政府举办义务教育的责任、素质教育的实施、义务教育的均衡发展等重大问题提出了法律规定，作出了法律保障。发展农村义务教育所需经费全面纳入公共财政保障范围，建立起了农村义务教育经费保障机制。农村义务教育经费保障机制改革的主要内容表现为四个方面：第一，全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助贫困寄宿生的生活费（简称为“两免一补”政策）；第二，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；第三，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；第四，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。2006年春季，为西部地区农村义务教育阶段4800多万名学生免除了学杂费；中央财政还安排资金对中西部农村地区3530万名家庭困难学生免费提供教科书，地方财政对其中的680万名寄宿学生补助了生活费。所有农村中小学都已拿到了财政拨付的公用经费。新机制实施以来，直接减少农民经济负担100多亿元，农村家庭经济困难的小学生每人每年平均可免除书本费及学费210元，初中生免除320元，其中寄宿生还可享受200～300元的生活补助。^〔2〕然而，怎样让农村孩子“进得来，留得住，学得好”，这不仅仅是财政改革能够解决得了的问题，按照目前我国义务教育运行的制度，城市与农村儿童都共用一种完全相同的普通教育的模式，义务教育后部分学生进入义务后教育，而农村的经济发展水平远远落后于城市，这就使同样受义务教育的农村儿童的命运完全不同于城市儿童，有相当多的儿童无法继续接受教育，并且在义务教育阶段，每年都有大量的儿童失学和辍学。如何解决农村儿童失学、辍学问题，是现代农村义务教育的关键问题。