城市财政预算规模的增长分析

2.4　城市财政预算规模的增长分析

城市财政预算规模不断扩大的趋势在许多国家都存在，这首先是因为经济发展水平提高促使社会公众的收入提高，在公共服务是正常商品的情况下，公众对公共服务的需求增加，基于前文所述的公共决策机制，公共预算规模将增加。其次，公共部门劳动成本的上升和官僚行为对城市财政预算的膨胀也发生着重要影响，以下着重对后两方面的影响进行讨论。

一、公共部门劳动成本的上升

鲍莫尔（1967）指出，劳动成本上升是地方公共支出增长的一个重要原因。为解释鲍莫尔模型，考虑一个经济体系，提供两种产品——制造品（如手表）和个人服务（如理发、公共教育）。

劳动市场具有以下特征：制造业劳动生产率随时间推移而上升，这是以资本替代劳动的技术革新的结果；服务业劳动生产率不变，这是因为个人提供的服务是非标准化的，是难以由机器所替代的；劳动者可以无成本地在制造业和服务业自由流动，在均衡时，所有的劳动者得到相同的日工资；劳动的总供给是固定的。

图3.2表明这一两部门经济中的劳动市场情况。制造品和个人服务业劳动市场的需求曲线斜率均为负。在最初的均衡点B、C，两个部门的小时工资率均为W0。

假定制造业劳动者的劳动生产率上升，将对制造业劳动者的需求曲线向右移，在每一工资水平，企业需求更多的劳动者。在短期，劳动的供给是固定的，于是制造业的均衡点移到F点，工资率上升至W1。

在长期，制造业工资率的上升引起服务业劳动者转向制造业。由于制造业劳动者数量上升，工资下降，市场均衡点沿新的需求曲线由F点移至D点。同时，服务业劳动者人数的减少导致服务业劳动者短缺，服务业工资上升，市场均衡点沿对服务的需求曲线由C点移至E点。劳动市场实现均衡要求以下条件满足：

图3.2　包括制造业和服务业的两部门经济中的劳动就业情况

（1）两部门就业总和等于劳动总供给；

（2）两部门工资率相同。在D点和E点处这两个条件满足。

制造业和服务业劳动市场的变化对这两个行业产品的价格将产生怎样的影响呢？因为制造业劳动生产率上升，工资率的提高被劳动生产率的提高所抵消，于是生产成本和市场价格不变；但服务业劳动者工资率提高而其劳动生产率不变，于是生产成本和市场价格随时间的推移而上升。由于公共教育属于服务业，因此公共教育的单位成本会随时间推移而上升。

其他的地方公共产品，诸如警察、消防也与公共教育的情形类似。因为在这些领域，劳动很少能被机器所代替，因此劳动生产率的提高很少，但这些行业劳动者工资会因制造业劳动者工资的上升而上升，从而相应引起公共产品成本的上升。

鲍莫尔模型表明政府部门劳动成本上升是因为政府提供的是个人服务类商品，而非因为公务员是懒惰和贪婪的。

此外，公共部门劳动成本上升的原因至少还有以下两个方面。

（1）竞争和革新的影响。公共服务的性质阻碍革新，因为公共服务往往是垄断的，不面临激烈的市场竞争，因此没有足够的发展节约成本的新技术的刺激，也就不会带动公共部门劳动生产率的提高。

（2）工会的影响。工会的力量会阻止工资下降，甚至在公共部门效率没有明显提高的情况下施加压力迫使工资水平上升。

二、官僚行为和公共支出规模的膨胀

前文对城市财政预算决策的分析表明，在民主制下，城市居民投票人通过对公共预算进行投票或者选举所提出的预算方案与本人偏好最接近的政治家来参与公共支出决策。而公共预算决策的直接执行者是政府官员，即所谓的“官僚”，官僚的行为事实上对公共预算规模发生着重要影响，是公共预算规模膨胀的一个不可忽视的原因。

官僚机构相当于公共产品的供给方，其提供公共产品的行为与市场机制下企业提供私人产品的行为有较大的区别，具体体现在以下方面。

1.官僚机构之间缺乏竞争。官僚机构事实上是公共产品的独家垄断的供给者。在公共产品的提供中，不存在同类供应者之间激烈的竞争。不同的政府机构之间具有较大的独立性，官僚机构一般不插手其他机构的事务。

2.缺乏对官僚行为的激励机制。官僚机构的成员构成基本上比较稳定，应用严格的等级制，晋升同时决定于资历和能力。官僚行为主要是保证公共产品的供给，而不是为政府取得利润，较少考虑成本和收益的关系。官僚的收入由税收来支付，也不取决于公共产品的供给量。没有严格的效率考核，决策过程按部就班。凡此种种，都排斥了有效的激励手段。

3.对官僚行为和业绩的评价困难。由于官僚提供的产品不通过市场价格来表现，因此，对产品的评价缺乏敏感性，对提供产品的过程难以进行数据监控。

4.官僚的个人影响力大。在企业中，产品的型号和质量往往有一定统一的标准。而在公共产品的供给过程中，没有既定的标准可循，官僚掌握的公共产品成本等信息一般是不公开的，于是官僚对公共产品的供给水平影响力较大。

经济学家威廉·尼斯克南^[2]提出的官僚模型对官僚行为导致公共支出膨胀的机制做出了具体的解释。他认为官僚也是经济人，其行为的目标也是要获得个人的最大利益，具体地说就是本部门权限的最大化。由于部门权力和该部门控制的资源规模成正比，因此，官僚又进一步追求本部门预算规模的最大化。

尼斯克南的官僚模型可由图3.3作进一步的阐释，其中横轴表示公共产品的产出Q，纵轴表示公共产品的总成本或总收益。总成本曲线为图中的TC线，总收益曲线为图中的TB线，两线的斜率则分别反映公共产品的边际成本和边际收益。当边际成本等于边际收益时，公共产品的产出水平为最优水平，即图中的Q^*。但是，由于总收益大于总成本的项目，一般都会在政治程序中获得通过，官僚就会根据总收益大于总成本的原则提出关于预算规模的建议，以实现预算规模最大化的目标，在图中，官僚提议的公共支出水平将达到图中TC线与TB线交点决定的Q_b。显然，Q_b＞Q^*。

图3.3　尼斯克南的官僚模型

为了使所追求的较高水平的预算规模得以实现，官僚往往采取“不然就什么也不干”的态度，鉴于对官僚提供公共产品的行为缺乏竞争性、敏感性和有效的激励，公众难以了解官僚提供公共产品的真实成本，不存在对官僚机构的有力制约，于是在官僚的推动下，公共支出规模的膨胀趋势就很难避免了。