中国的预算管理体制和城市财政职能

4.2　中国的预算管理体制和城市财政职能

中国的预算管理体制是关于中央和地方财政之间关系的基本制度，城市财政属于地方财政，城市财政职能的具体内容受到国家预算管理体制相关规定的制约。建国以来，我国的财政预算管理体制几经变迁，但其发展轨迹也大致上可根据总体经济体制的变化区分为三个阶段。

一、计划经济时期

在1978以前的计划经济体制下，中国预算管理体制的基本特征是“统收统支”。

在严格意义上的“统收统支”体制下，全国各地的收入统一上交中央，地方一切开支均由中央统一拨付；预算管理权集中于中央，税收制度、人员编制、各项供给标准、预决算和审计会计制度等，都由中央制定和执行；地方允许保留少许财力，以应付农村发展和城市建设等临时性需要。

完全的统收统支制度不利于调动地方财政的积极性，只是在建国初期的特殊形势下才采用，此后国家财政改为“统一领导、分级管理”体制。这一体制在1953—1978年间的20余年中屡经调整，但其主要特征——中央统一制定财政收支政策、计划和制度，各地政府只有管理权则始终未变，各级财政职责分工的重要依据是企业、事业、机关的隶属关系，虽然按国家行政区划划分预算级次，原则上一级政权，一级预算，但由于中央以下各级政府只拥有有限的管理权，并不构成一级独立的预算主体。很明显，“统一领导、分级管理”体制的主要内容仍然是统收统支。

因此，无论是在“统收统支”体制下，还是在“统一领导、分级管理”体制下，城市财政只是隶属于上级财政，不具有独立地位。从性质上看，城市财政的职能范围与总体财政职能基本上是重合的。

在计划经济的背景下，政府财政偏重于对企业经济行为的直接管理，按照“先生产、后生活”的口号，城市财政也是以经济建设为重点，而不重视对城市经济社会发展的公共环境和基础设施的建设与管理，对城市文化、教育、卫生和基础设施建设等事业投资少，这在很大程度上阻滞了城市经济的进步发展，也不利于总体经济的协调运行。

二、双轨制时期

在从计划经济体制向市场经济体制过渡的双轨制时期，针对统收统支财政体制的改革措施不断推出，概括而言，这一时期我国先后实行了以下三种国家预算管理体制模式。

（一）“划分收支、分级包干”体制（1978—1985年）

1980年，中国的财政预算管理体制改革正式启动，开始实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制。这种财政管理体制的主要内容是按照企业、事业、行政单位的隶属关系，划分中央和地方的财政收支范围。凡是划给地方的收入，由地方自主支配；凡是地方负责的支出，由地方自行安排，中央不再进行干预。根据上述原则，城市政府也与省级政府实行了分级包干的安排。

有人给这种体制取了个通俗的名字叫“分灶吃饭”。“分灶吃饭”是与过去由财政部统一分配收支指标的“一灶吃饭”办法相对而言的，是一种形象的说法。实行这个体制，扩大了地方自主安排财政收支和各项建设事业的权限，从这时开始，中国的城市财政作为一级财政的地位得以真正确立。

（二）“划分税种、核定收支、分级包干”体制（1985—1988年）

随着经济体制改革的逐步深入和“利改税”的成功推行，1985年，中央政府对地方政府采用了新的预算管理体制，称为“划分税种、核定收支、分级包干”体制。新体制的变化主要在于收入方面。由于绝大多数财政收入改为以税的形式缴纳给政府，新体制着重以分税为基础来划分各级地方政府的收入，包干的安排也发生了变化，将原先的收入上解和下拨改为对税收的分享和定额补助。在新的制度安排下，城市政府的财政地位得到了极大提高，这是因为，课税的权力在新制度下主要由城市政府或县政府行使，而其他财政收入则因为企业被下放给城市或县政府管理，也大部分集中在城市政府手中。

（三）财政大包干和分级预算的实施（1989—1993年）

1988年7月28日国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，开始对全国各地方实行6种不同形式的财政大包干，包括收入递增包干、总额分成包干、总额加增长分成包干、上解递增包干、定额上解、定额补助等。这个决定涉及到了北京、上海、天津3个直辖市和广州、西安、沈阳、哈尔滨、宁波、重庆等计划单列市。每个城市实行不同的包干办法，参见表2.1。

表2.1　1988年中央对直辖市和计划单列市实行的财政包干办法　　　单位：%，亿元

注：“—”表示数据无

资料来源：Bahl，RoyW.，Fiscal policy in china：Taxation and Intergovernmental FiscalRelations，pp.92—93，The 1990 Institute，1999.

财政包干制进一步打破了集权的计划经济体制下的统收统支格局，有利于调动地方政府理财积极性。

税制改革以及财政分级包干体制的不断改革，使得分级编制预算有了必要性和可能性。于是，从1989年开始逐步实施分级编制各级财政预算，全国开始分别编制国家、中央、省（自治区、直辖市）、城市（县）、乡镇（区）五级预算。至此，中国的城市财政开始拥有编制预算收支的权利，其独立性开始得到制度上的保证。

但财政包干体制下各地方制度不统一，不利于规范中央和地方政府间的财政关系，包干制也影响了中央财政收入的增长。在建立社会主义市场经济体制时期，财政包干体制面临进一步的改革。

三、社会主义市场经济时期

1994年中国启动了新一轮预算管理体制改革，开始全面实施分税制。分税制是当今世界各国通行的处理中央与地方财政关系的基本制度，在西方市场经济国家已有多年的实践经验，其核心内容是在明确界定事权和支出的基础上划分中央与地方的收入。

1994年中国的分税制改革方案主要包括以下方面。

1.根据中央与地方的事权划分支出。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

2.根据中央与地方事权，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种则为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。分设国家税务局和地方税务局两套税务机构，由国税局征收中央税和共享税，地税局征收地方税。

3.为了解决政府横向财政平衡和纵向财政平衡问题，分税制方案还初步设计了由税收返还、专项补助、体制补助、结算补助、体制上解和专项上解等项目构成的政府间转移支付体系。

根据中央和省分税的基本原则，省和省以下各级地方政府之间很快也实行了分税制。

分税制改革使作为一级地方财政的城市财政职能第一次得到了明确的规定，城市财政的独立性大为增加，这为城市政府行使各种职能提供了更可靠的保证，有助于城市社会经济的统一规划和协调发展。

当然，分税制方案对于财政职能的划分很笼统，它主要是提出了政府间事权和财权划分的基本原则。随着改革进程的推进，各级政府的职能都不断发生新的变化，分税制方案更加不能准确反映当前各级政府职能划分的实际情况。根据亚洲开发银行专家所作的调查，当前我国各级政府职能划分情况如表2.2。

表2.2　中国各级政府职能划分

（续表）

（续表）

来源：李孟、张如飞著，邹立文等译，《应对城市化：中国城市管理与财政的战略选择》，中国财政经济出版社，2003年版，第29页，本书作了修改。

由表2.2可以看出，当前我国各级城市政府在城市经济发展、公共安全、医疗、教育、社会保障、社会福利和救助、文化娱乐、城市基础设施建设、环境保护等方面承担了大量的经济社会职能，这些也就是城市财政的主要职能。

总体上说，经过二十多年的经济体制改革，中国的城市财政职能发生了重大转变，城市财政直接介入经济建设的范围大大缩小，相反，其侧重点逐步转向城市基础设施建设、城市社会管理和服务，以弥补市场机制的不足（这由图1.6中所示城市财政支出结构的变化亦可得到印证），城市财政正成为推动中国城市化发展的重要力量。