对症中国“城市病”

上海金融与法律研究院执行院长　傅蔚冈

到底是发展大型城市，还是中小城镇？这一直是颇有争议的话题。大城市优先论者往往强调其规模经济，反对者则强调交通拥堵、环境恶化和住房紧张等“城市病”。

陆铭教授从学理和国际经验的角度，论证了大城市在当下中国的重要意义。不过在官方的正式文件中，大城市的发展往往是受限的。比如“十二五”规划虽然也主张“经济稳妥推进城镇化”，但同时也提出要预防和治理“城市病”，所给出的方案就是要“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设，提高建成区人口密度，调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张”。

“城市病”需要治理，大中小城市也应当协调发展。但什么样的城市才“合理”？特大城市哪种程度的面积扩张才算“过度”？这里并没有一个实质性的判断标准。对有的城市来说，1万人已经太多，而有的城市是1 000万人还嫌太少，这两者之间如何协调？在现有框架下，一个城市能走多远，到底是特大城市还是大城市，完全由上一级行政机构决定。

这种行政决定的规划有用吗？从目前看，效果并不明显。国务院2001 年5月正式批复并原则同意《上海市城市总体规划（1999～2020年）》（下称《规划》），十几年来上海的发展表明，这个规划在人口问题上存在误判。

按照《规划》，上海2020年的总人口应控制在2 000万左右，但2011年年底全市常住人口即达到2 347.46万，包括交通在内的各种公共服务设施因此极度紧张。

这种规划不如变化的情况，并不仅仅出现在上海，它几乎出现在所有的城市，尤其是那些最具经济活力的城市。为此，我们就有必要回到那个最为根本的问题上，如果说行政规划并不管用，那么一个城市该以何种方式来选择它的发展路径？

其实也不难回答，那就是由市场来决定一个城市的规模。如果一个城市能吸引1 000万人口，那么政府的公共服务就该以这样的规模来匹配，而不应作茧自缚，以那个并不存在的“规划人口”作为城市建设的准绳。

目前中国的诸多“城市病”之所以发生，就是因为城市的公共服务配套设施与城市的实际发展不匹配。当一个在规划中只容纳100万人口的城市，由于经济活力吸引了300万人口，但这个城市依然按照100万的人口规模提供公共服务，城市能不生病吗？

解决“城市病”，首先要确定病从何来。在当下中国，带有强烈计划色彩的城市发展规划忽视了市场在城市形成中的作用，从而导致交通拥堵、环境恶化和住房紧张等“城市病”。

因此，关键不在于控制大城市的发展，而是要以市场为导向决定城市的规模，再辅以相匹配的公共服务。否则，“城市病”会越来越严重。