财政支出增长理论

第一节　财政支出增长理论

一、财政支出不断增长的趋势

19世纪下半叶，德国经济学家阿道夫·瓦格纳对财政支出问题进行了悉心的研究，提出了被后人称为“瓦格纳法则”的财政支出不断增长理论。

瓦格纳在阐述他的财政支出不断膨胀的观点时提出，一个国家的财政是与历史发展的阶段相适应的。瓦格纳认为，亚当·斯密的“市民社会”后面的时代是必须推行社会改良政策的“社会政策时代”，这个时代的国家职能发生了变化，原有的职能加强了，还出现了新的职能。所以，他根据当时德国社会经济发展情况，对财政的含义进行解释。他说:“财政经济就是为筹集完成国家总体经济机能的任务所必需的物质辅助手段(物质财富、货币)而不得不进行的活动。由此可见，财政经济范围必然由各时期的国家任务、国家活动的范围以及种类而决定。”显然，瓦格纳的财政观是生产性的财政观，他把国家财政活动看成是一种国家经济活动，而且财政是为了国家履行职能而取得货币的分配工具，它必然随着国家任务、国家活动范围的变化而变化。国家活动的范围扩大了，意味着国家职能增强，就会引起公共经费的不断扩大。

在瓦格纳时代以后的近一个世纪时间里，西方国家财政支出无一例外地呈现不断增长的趋势，如何进一步解释西方国家财政支出增长的原因，中外许多经济学家都进行了潜心的研究，研究成果十分丰富。这里仍从实践和理论两个角度来分析。

二、引起财政支出不断增长的客观原因

从西方国家社会经济发展的历程看，其发展轨迹和阶段并不完全相同，甚至存在较大差异，但从财政活动实践考察，西方国家财政支出不断增长的原因可以归结为如下五个方面:第一，国防支出增加是最重要的原因。亚当·斯密就认为国家的首要义务是履行保卫职能，为了保卫国家，就是发行公债也在所不惜。可见，他把国防开支放在国家财政支出中的最高地位来认识。实际上，西方发达国家的实践也充分证明了这一点。在过去的几百年时间里，无论是西方国家之间的纷争，还是西方国家对贫穷国家的掠夺，都是以巨额的军费开支作支撑的。第二，是社会福利事业发展的结果。自从西方国家把履行社会保障的职责作为己任，西方各国社会保障开支迅速增加，尤其是第二次世界大战结束以后，先是欧洲部分国家提出建立福利国家的蓝图，后是美国、加拿大和日本等国相继建立比较完善的社会保障制度，直接导致了财政支出的大幅度增长。当今，几乎所有西方国家的财政支出中社会保障支出已经成为第一大开支项目。第三，是政府加强对经济的干预所致。在20世纪30年代，西方国家奉行古典经济学派的经济思想，国家很少干预经济，但在30年代以后，西方国家开始奉行凯恩斯学派的政策主张，用于干预社会经济生活方面的支出大幅度增加。事实上，在最近的20年里，西方国家的经济波动并没有以前那样大，在很大程度上是西方国家政府积极干预的结果。第四，是人口的不断增长使然。随着社会经济的不断发展，西方国家的人口也出现迅速增长的势头，使得国家财政支出不断增长，如日本，在1900年人口只有4 500万，1970年为1.03亿，到了2005年人口达到1.28亿。再如美国，1900年人口为7 999.5万，1970年为2.05亿，2005年达到2.91亿。第五，是物价水平上升推动的。物价上升也是西方国家财政支出增加的一个影响因素。以美国为例，若1983年物价指数为100的话，1960年的物价指数为29.6，1980年为82.4，1990为130.7，随着物价的上升，财政支出规模也会不断扩大。

三、解释财政支出增长原因的几个经典理论

(一)　财政支出不断增长法则

阿道夫·瓦格纳(1835—1917年)是德国著名的庸俗经济学家和财政学家，他生于德国埃尔兰根，青年时就读于海得尔白尔希大学，学习法律学和国家学。1858年，他被聘为维尔纳大学的财政学教授。1870年，他到德国柏林大学任经济学教授。1873年，他创立社会政策协会。1881年，他又创立基督教社会党。1882—1885年，他当选德国下议院议员。1910年，他当选德国上议院议员。瓦格纳在1882年提出“财政支出不断增长法则”，是在考察了英国工业革命及当时的美、法、德、日的工业化状况之后所得出的，即随着经济发展，政府财政支出必定以比产出更快的速度增加。由于这一关系用文字描述不能传达更为仔细的信息，因此，关于他的理论的精确表达式，常常引起人们的争议。尽管如此，人们的通常理解是政府支出占国内生产总值的比例与人均国内生产总值正相关。瓦格纳将财政支出与人均收入增长对比，认为在国民经济发展中人均收入增加的情况下，财政支出也同样会增加。

图3-1反映了瓦格纳的这一思想，即国家财政支出随着人均GDP的增长而增长。当人均GDP为Y₁时，财政支出占人均GDP的比重为G_a，当人均GDP为Y₂时，财政支出占人均GDP的比重为G_b，可见，政府的财政支出是随着人均GDP增长而增长的，这反映出政府财政支出与人均GDP之间的一般规律。

图3-1　财政支出占人均GDP比重

瓦格纳认为一国政府的支出与经济增长之间，也就是政府职能的扩大与国家所得的增加之间存在着一种函数关系。既然国家职能的变化和扩大已是规律，那么，为国家实现各项任务提供财力支持的财政支出，也会呈现增长的趋势。

瓦格纳提出了“财政支出不断增长法则”以后，关于财政支出是否在不断增长，已经不再引起人们的争论，只是对增长的原因仍在进行着不懈的探讨。

(二)　财政支出不断增长理论

皮考克和魏斯曼^[1]对英国在1900—1955年间的公共部门成长情况作了研究，他们的理论假设是:政府为了迎合选民的需要，往往喜欢多支出，而公民们却不愿意多交税。因此，一般情况下，政府在确定预算规模时，必须考虑选民对赋税的承受力。选民所承受的税收水平就是政府财政支出的约束条件。为此，该理论认为，选民投票的取向影响财政支出规模的变化，这种影响分为三种情况。

(1)　检查效应。财政支出一般要受投票者审查。在社会非常时期，投票者审查政府扩大财政支出的提案，比较容易通过。因为投票者在危机时期所能容忍的税收水平比平时高出许多，但当危机过后，投票者并不要求税收水平回到原先状况，因而政府能够继续维持高额财政支出。

(2)　集中效应。在社会非常时期，中央政府显然会集中较多的财力以满足其迅速增长的需求。如果在平时削减地方自主权、集中财力的话，肯定会受到人们的反对。而在非常时期，这种做法却是可行的。这样，中央政府就可以集中财力扩大公共收支的规模。所以，集中效应在很大程度上促进了财政支出的增加。

(3)　替代效应。皮考克和魏斯曼把投票人看作享用公共产品和劳务但不愿意纳税的人。在此前提下，政府预算规模的确定，须关注投票人对可能增加的税收负担的各种反应。他们还假定，官僚机构主张增加预算规模，因为这样可使官僚机构的权利不断扩大。但这一主张要受到纳税人对税负水平承受能力的制约。如其他条件不变，政府增加财政支出，即意味着投票人税负的加重。而且增加税收，并非政府随心所欲，一旦政府征税超过了纳税人可容忍的限度，必将遭到纳税人的厌恶，纳税人将用手中的选举权对政府进行否决。因此，当权者出于政治上的考虑，对增加税收都有一定的顾虑。皮考克和魏斯曼的研究表明，在正常年景下，人民对税收负担的容忍程度，似乎是相当稳定的，因为没有新增加的财源，政府就不可能大幅度增加财政支出，而是随GDP的增长，税收收入适度增加，财政支出规模相应扩大。在正常时期内，尽管人们对税收和财政支出水平的评价存在差异，但整个财政支出水平仍呈现随经济增长而增长的趋势。只有在战争、饥荒和其他社会灾害等剧烈动荡的非常时期，财政支出才会大幅度增加。此时，为满足大幅度增加财政支出的需求，政府就不得不增加税收，从而把本来供私人使用的收入转移给政府使用，这种正常时期内不会被纳税人所接受的增税办法，在战争等非常时期很容易被人理解。皮考克和魏斯曼把这种动荡时期呈现的公共收支大量增加的状况，以及许多私人支出被财政支出所代替的状况称为“替代效应”。这表明，非常时期和正常时期的交替，使财政支出从一个高度向另一个更高的高度不断地增长。

(三)　财政支出增长的发展模型

这种理论观点的代表人物为马斯格雷夫和罗斯托^[2]，两人用经济发展阶段来解释财政支出增长的原因。

他们认为，在经济发展初期，政府投资在总投资中占有很大比重，如为社会提供道路、运输系统、环境卫生、法律、秩序、健康、教育等，促使经济增长和社会发展进入“起飞”的中级阶段。在经济增长的中期，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对社会投资的补充。无论经济增长早期还是中期，都存在着市场缺陷，阻碍经济趋于成熟。因此，政府要进行干预。

马斯格雷夫认为，在整个发展阶段，GDP中总投资的比重是上升的，但政府公共投资占GDP的比重会下降，一旦经济达到成熟阶段，财政支出将从关于基础设施的支出转向对教育、保健与福利服务等方面的支出。

(四)　官僚行为增长论

这是公共选择理论所作的一种解释。公共选择学派的代表人物为塔洛克^[3]和尼斯坎南^[4]，两人用经济理论分析了官僚机构的内在机制，并把官僚机构运行纳入公共选择分析当中。尼斯坎南是在综合塔洛克研究成果的基础上发展自己的理论的，他关注的中心是效率问题，他研究官僚机构是为了分析官僚机构对资源配置效率的影响和比较官僚组织与其他市场经济组织的相对效率。在尼斯坎南看来，官僚机构追求的目标不是公共利益，也不是最大效率，而是个人效用最大化。所以，官僚机构的目标函数是预算最大化，而官僚机构与政府的关系是双边垄断关系。政府向官僚机构提供资金，官僚机构提供各种公共产品，以满足全体选民的需要。由于官僚机构非常清楚政府的需求曲线，政府对官僚机构的了解却很有限，官僚机构为了满足自身利益最大化需要所提出的预算计划，很容易获得政府的批准，其结果必然是财政支出规模不断扩大。