政府间财政转移支付规模方面存在的问题及其原因

一、现状介绍及存在的问题

我国的转移支付制度其实已有相当长的历史，然而，具有均等化意义的转移支付却是在1994年的分税制改革之后才出现的。分税制的实施，客观上要求建立一套规范的转移支付制度，使得中央和地方都能有和其事权相对应的财权。包括定额补助、税收返还、专项拨款和年终结算补助在内的各种转移支付形式的存在，对于平衡各地方的经济发展，加强中央的宏观调控等方面都起到了一定的作用。然而在实施过程中，却存在着以下几方面的问题：

第一，转移支付的规模偏小。目前，我国实行的是小财政大金融的策略，受其影响，我国的财政收入能力也就非常之小。目前，我国的财政收入占GDp的比重不到11%，不足发达国家平均水平的1/3。受财政能力的限制，中央政府也就无法拿出足够的资金用于转移支付，而与之同时，我国的地区间经济发展极不平衡。为了平衡地区经济发展，加大中央宏观调控力度，就需要有一较大的转移支付规模。但我国目前的转移支付却无法达到这一规模。这严重制约了我国经济的平稳快速发展而成为当前应急需解决的重要问题。

第二，转移支付的分配不规范，缺乏科学的方法，带有相当大的随意性。由于历史原因，分税制体制中仍保留了原有的体制补助和体制上解，它们的设置主要是为了照顾原有的既得利益，而根本就未能体现出财政的均衡化目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还也是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税等两税挂钩，不但丝毫没有解决原有财力分配不均的问题，反而进一步扩大了差距。而其他形式转移支付的分配也都带有很大的随意性，未采用统一规范的科学方法。

第三，各种转移支付形式之间缺乏统一协调机制。中央对地方转移支付的总体目标不明确。各种转移支付形式之间各自为政，导致收入上解地区有时恰恰又是专项拨款获得较多的地区。使得转移支付实际上变得毫无效果。同时，转移支付的管理分散，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱。1995年起，我国开始实行《过渡期转移支付办法》，用因素法对部分财源进行分配，从而向规范化迈出了重要的一步。但到目前为止，用此办法分配的转移支付数量却还十分有限，还不能从根本上改变转移支付分配不科学的局面。

我国转移支付的发展要求是规范化，最终目标是实现全国公共服务水平的均等化。现阶段，由于我国的生产力水平还较低，而且我国地区间经济发展上存在着很大的不平衡，因此，中央对地方的转移支付还只能以确保各地政府有能力提供全国最低标准水平的基本公共服务为目标。然而，偏小的转移支付规模使得完全规范化的转移支付难以实现，从而也就无法实现均衡化的目标。为此，我们就应对其规模进行探讨，以确定如何才是转移支付的适度规模，从而为实现我国转移支付的目标而服务。

二、原因分析

1.经济发展水平有限，尚不具备充裕的财政能力

政府间财政转移支付在实现财政均衡目标过程中发挥越来越积极、重要的作用，有赖于其规模的不断拓展，但是转移支付资金的来源保障是一个前提条件。当前对于政府间财政转移支付的规模发展的大趋势，在学术界和职能部门的观点是一致的，关键问题在于如何建立有效政府间财政转移支付的资金来源稳定增长机制。众所周知，我国改革开放以来，实施的经济体制改革取得了举世瞩目的成就，但是我国人口多，底子薄，区域间差距悬殊，在经济发展取得一定成就的今天，要让政府间财政转移支付的规模完全承担起某一较高水平的财政横向和纵向均衡，还是有很大困难的。这需要一个渐进的过程，其间还要不断优化调整复杂的既得利益关系，不断优化财政税收体制，创新财政增收机制，发掘经济增长点，为政府间财政转移支付规模的合理拓展开辟出更广阔的发展空间。

2.财税体制改革尚处于摸索阶段，深化认识还需要时间

财税体制改革仍处于摸索阶段，不断变动，对规模变动的影响很大。无法准确预知规模的变动趋势，所以要摸清规律，还需深入地实践，这是客观地认识事物的规律。具体可以从两个方面看：其一是社会科学领域缺乏有效的参照。社会科学，尤其是经济科学，缺乏有效的参照，对规律的认识往往具有滞后性，因而无法准确把握。其二是甄别地方财政的真实财力需求的技术手段尚不完备。中央和地方政府由于存在信息不对称，且地方政府存在机会主义倾向，获得最大收益的行为模式就是扭曲真实的财力需求信息。而目前，甄别信息扭曲程度的技术手段尚不完备，通常采取简单的手段，“头戴三尺帽，见面砍一刀”，无法把握适度规模。

3.财权与事权严重不对称

要判断一国转移支付的规模是否适度，还要考察该国的财权集中度与事权重心定位状态。在财权集中度方面，我国在财政管理权限方面高度集中，地方政府既无税收立法权，也无举债权。从事权重心的定位看，我国目前存在较大问题。在分税制财政管理体制的改革中，我国在政府间如何划分税种的问题上，基本上是遵循市场经济国家的普遍做法，将绝大部分税收收入划归中央。与此同时，我国还存在省级政府税收集中度过高的问题。但是在事权划分方面却没有根据市场经济国家的普遍做法进行相应的调整。在一般市场经济国家，社会保险与社会救济主要由中央政府提供，教育、公共卫生由中央、省与地方政府共同负责，并且允许地方政府通过发行地方公债为地方基础设施建设筹措资金。而我国目前事权重心过低，根据世界银行报告披露，70%的预算内教育支出，55%～60%的公共卫生支出由县乡级政府负责提供，失业保险、养老保险和社会救济由地级市和县级市负责。因此说，分税制财政管理体制实施后，在我国形成了财权上移而事权重心下沉的局面，导致我国地方政府，主要是县级政府的财权与事权严重不对称，从而需要通过大规模的转移支付来弥合地方收支缺口，以便保证地方政府能够行使基本公共品提供的职能。