政府间财政转移支付的目标

一、政府间财政转移支付的宏观政策目标

1.政府间财政转移支付的终极宏观政策目标——公共服务均等化

(1)公共服务均等化的内涵及特征。

关于公共服务均等化的内涵，学术界有多种表述。原财政部副部长楼继伟(2006)提出“公共服务均等化本身就是缓解因发展不平衡所引起的地区间矛盾，实现地区间和谐均衡发展的重要途径，更为重要的是，均等化体现的是一种公平正义的发展理念，与社会主义的本质规定以及和谐社会的发展目标完全一致”；江杰、李志慧(2006)认为“公共服务均等化是指在市场经济条件下，不同地区的居民能够享受到大体相同的公共服务”江杰、李志慧：《地方财政能力差异与转移支付均等化效应分析——基于湖南的实证研究》；李华(2005)认为“公共品供给均等化是一个与公平紧密相连的概念。但是不同的社会伦理观念决定了不同的判断标准：一是平均理念。平均理念认为，既然社会生活中的每个人都应有同等价值，那么每个人都应得到相等的福利，否则就是不公平。因此，平均主义的均等化主要着重于分配的结果，要求个体平均消费公共品。二是效用均等。效用均等即社会效用极大化，也就是说均等应使社会效应极大化”。

美国学者从市场经济角度把公共服务均等化的内涵归纳为：第一，利用市场标准去配置公共资源，并利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；第二，是强调移植私营企业的管理经验，强调以结果为本；第三，个体可以在不同的服务者之间进行选择。还有学者将其归纳为：政府对公共服务决策与公共服务具体的供给执行分开；在公共服务具体供给过程中引入市场竞争机制；消费者具有选择的权利与选择的机会。也有学者将其内涵归纳为：决策与执行分开、以市场竞争打破政府垄断、市场检验和顾客导向、公共机制与市场机制的融合四个方面。有学者认为公共服务均等化主要包括如下内涵：一是决策要和执行分开。政府的职责是制定政策、确定公共目标，但政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非营利部门来共同承担。在实现公共目标的过程中，连接非政府部门与政府部门的媒介是市场机制。二是公共服务的供给者多元并存、竞争发展。政府为公众提供的公共服务，不一定非由私营部门承担才有效率，而应强调公共服务的供给者必须竞争共存，以竞争取代垄断，是提高公共服务生产效率的关键。三是消费者拥有在多元的公共服务的供给者中进行选择的权利。

尽管学术界对公共服务均等化的理解存在差异，但是其基本思路是一致的，即：政府对公共服务决策与公共服务具体的供给执行分开；在公共服务的具体供给过程中引入市场竞争机制，消费者具有选择的权利与选择的机会。在政府部门不放弃公共政策制定责任(指政府通过政治过程做出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准)的前提下，把市场竞争机制引入公共服务领域，充分发挥市场优化资源配置的作用，从而有效改善和提高公共服务的目的。从本质上看，公共服务均等化的实质是政府部分职能的均等化，它反映了公共服务供给领域政府职能的退缩和市场价值的回归。公共服务均等化是20世纪80年代以来西方国家行政改革最核心的部分，也是行政改革取得最大成效的领域。纵观西方各国公共服务均等化的实践，可以得出公共服务均等化具有以下特征：

第一，公益性。公共服务均等化是指政府让渡部分职能，允许私人提供某些公共产品，但这决不意味着政府责任方面的缺失。无论是提供纯公共产品还是准公共产品，其目的都是为了满足公众的需要，促进某种公共利益的实现，因而具有公益性质。政府在公共服务均等化的进程中，不应削弱其为公民提供服务的公共性地位。正像政府提供公共产品时出现的“政府失灵”现象一样，私人提供公共产品同样也会出现低效率等情况。对于私人提供公共服务中可能产生的一些外部不经济的问题，政府必须进行必要的制度约束。因为公共产品毕竟不同于私人产品，政府毕竟不是以盈利为最终目的的经济实体。因此，在公共服务均等化的付费环节，政府应该尽可能地为消费者提供相应的信息和其他必要的支持，以增加消费者与公共服务供给商之间的博弈筹码，尤其是对社会上的弱势群体更应该采取相应的措施，保证社会公平。这对于有效提高公共服务质量，保持公民对政府的信任程度，保障社会稳定都具有积极意义。

第二，平等性。公共服务均等化，顾名思义就是把原来由政府垄断，独自承担的公共服务事宜，按照公共服务的共用性程度的不同，把一部分共用性较低的交给市场来运作，从而解决政府或公共部门垄断公共服务供给所出现的效率低下、服务质量差等问题。这就要求政府在运用政府采购、政府委托、公开招投标、合同外包等市场运作的过程中，对参与竞争的公共部门与私营企业实行公私平等的原则，打破政府和公共部门在提供公共服务过程中的垄断地位，确立参与公共服务的私营企业的法律地位。换句话说，就是只有当公共部门与私营企业在公平、平等的条件下展开竞争的时候，才能充分发挥市场竞争机制的积极作用。否则，不但不能改变公共部门的垄断的效率低下，反而会导致公私联手的腐败行为的发生。

第三，非营利性。公共服务均等化并不意味着某个政府部门变成企业去直接经营或与企业联合，而是通过市场竞争机制来提供某种公共服务。公共服务均等化要求政府部门必须遵循非营利的宗旨。在现行体制下，由于没有相关法律法规可以遵循，任何政府机关都无权做出决策将相关服务职能擅自剥离出去。如果需要剥离，也必须在深入调查研究、市民广泛参与的基础上，确定哪些服务属于职能性和公益性的，哪些服务属于非职能性、非公益性的。如果政府部门擅自以“均等化”为借口从事营利性的社会服务，那就属于非法行政的范畴；而对于把不具备均等化条件的某些公共服务推向市场，导致政府公共服务职能的缺失，则属于政府的“不作为”。

(2)转移支付是分税制条件下实现公共服务均等化的重要手段

作为政府间财政体制的一个核心部分，财政转移支付是分税制条件下上级政府促进所辖区域内基本公共服务水平均等化的重要制度安排，它直接影响着居民享用公共服务的水平和质量。“西方经济学者一般将企业消耗的物质生产资料和个人消费的物质资料称为私人产品，而将那些非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展需要的服务型项目以及公共生活环境条件称为公共产品。公共产品已不是通常意义上的物质产品，更严格地说它是一种公共服务。”所以公共服务存在非排他性和非竞争性，政府在此类产品的提供方面有着不可推卸的责任。而按照马斯格雷夫的经济发展阶段观点，我国总体上正在向第三阶段过渡，此时居民对公共事业支出和社会保障支出等的需求会大幅提高。其实，瓦格纳也总结了这样的规律：财政支出规模较GDp的增长快，同时支出结构也偏向基础设施和公共服务。中国这样一个转型国家，正由经济建设型财政向公共财政转型，相应的财政支出结构也在由经济建设为主逐步向公共服务为主转变。

(3)实现公共服务均等化是财政转移支付的终极目标

转移支付的终极目标就是要实现地区间基本公共服务均等，这是一项重大制度建设，对构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。但是，现行的财政转移支付体系存在的问题颇多，诸多学者也提出许多建议。比较典型的观点是“现阶段转移支付制度，不应设定多个目标，应实行单一目标，实现各地公共服务的大体均衡”刘尚希：《政府间转移支付：制度安排的目标与原则(提纲)》，摘自全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室编《中外专家论财政转移支付》，就是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的最终大致均等的公共服务。

在国际上，市场发育比较成熟、地区间经济较为平衡的发达国家早已将公共服务均等化作为财政转移支付的政策取向，而目前，我国的公共服务供给总体与国外相比严重不足。据统计，我国在卫生、教育、人口和社会保障等与人的发展密切相关的公共服务性支出仅占16.1%、经济建设支出占24%、行政费用占17%，而挪威1995年通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65%。美国从1960年以来，联邦政府在社保、贫困、卫生等方面逐渐增加投入，占政府总支出的60%。可见我国在公共事业方面的投入不足，这将极大地制约“以人为本”的全面发展进程。同时，我国的公共服务的供给在城乡的分布也极度扭曲。据有些学者统计，2005年我国名义城乡收入比为3.22∶1，若把基本公共服务包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入比已经达到5∶1~6∶1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的贡献率为30%~40%，影响如此之大，令人震惊。公共服务供给体现在支出结构上的表现就是支出过少。当前，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。2004年，中央财政经济建设支出仍占27.8%，处于财政功能性支出的第一位；社会文教费用在整个财政支出中所占的比例，自1992年以来的12年间一直徘徊在26%~28%。政府在公共服务提供的严重缺位不仅不利于经济的长久发展，还影响着国家的社会稳定。当前，政府在这方面承担责任已刻不容缓。因此，政府必须将实现这个目标的手段——政府间财政转移支付的终极目标定位于实现全国范围的公共服务均等化。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(下称《决定》)，适应当前形势，提出了“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的明确要求。并且提出基本公共服务包含的内容主要是教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面。同时，很多专家学者也提出了自己的观点。普遍的观点认为，我国要实施的公共服务均等化正处于起步阶段，财政转移支付资金规模不是足够大，而且财政转移支付制度还要在我国转型中承担一定的改革成本，本着“低水平、广覆盖”的原则，目前可将社会保障、基础教育和医疗卫生纳入公共服务的范围，再具体考虑各地居民的不同偏好。我们必须认识到实现公共服务均等是政府间转移支付的终极目标，也是我国转移支付制度改革的方向，我们应该直接面对，积极研究，专心探索，不断创新和优化，实现公共服务均等化目标的政府间财政转移支付制度的具体框架。

2.政府间财政转移支付的直接宏观政策目标——财政均等化

公共服务均等化目标是作为一个长期的、终极的政策目标存在的，而政府间财政转移支付在财政体制内部直接为实现这一长期的、终极的政策目标能够直接实现的政策目标就是财政均等化。财政均等化又称为财政能力均等化。众所周知，分税制改革导致各地方政府在提供公共服务能力上存在较大的差异，造成中央与地方政府间、上下级政府间财政收支不对称。其结果必然会导致经济发展落后地区基本公共服务的供给不足。中央财政要保证居住在全国任何地区的居民都能享受到基本的公共服务，最直接的手段就是保障各地区满足基本公共服务需求所需的财政能力的均等化。从这一意义上说，财政均等化措施可以在一定程度上消除财力差异所造成的消极影响。当前对社会公平的追求与维护已成为财政的主要职能。将实现财政均等化作为政府间财政转移支付的直接宏观政策目标，将对社会经济和政治产生重要影响。

(1)实现财政均等化有利于提高资源配置的效率

根据边际效用递减规律，提供相同财力分别到财力不足地区和财力充裕地区，以增加公共产品供给，前者所产生的效用比后者要大。一方面，增加对财力不足地区的补助，将提高该地区公共产品的供给能力，减轻财力充足地区的长期负担。在不改变财力充足地区公共服务供给水平的前提下，改善财力不足地区的供给状况，将出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化。另一方面，公共服务均等化有助于提高有限财政资源的使用效率。无论是长期处于财力充裕，满足基本公共服务需求后仍有大量财力剩余的政府，还是长期处于收不抵支困境的政府，都有可能缺乏提高公共支出效率的动力。前者可能因为预算约束较松而放松支出管理，后者可能因为看不到改善的希望而放弃了改进的努力。因此，实现财政均等化有助于改变这种低效率的局面，提高财政资源的使用效率。

(2)实现财政均等化有助于维护社会和谐

如果一些地区的财政收入难以提供最基本的公共服务，如社会治安、行政服务等，社会局势将难以控制，经济增长及效率必然受到破坏。政府间财政转移支付通过实现各地区财政均等化，进而实现公共服务均等化，可以形成社会公正的独立价值观念，有利于增强国家的凝聚力，促进经济与社会的健康发展。世界许多国家的经验都表明，落后地区长期得不到中央政府的强有力财政支持，难以改善经济与公共服务状况，不仅会出现社会动荡，甚至还会使这些地区产生离心倾向，如加拿大的魁北克省、澳大利亚的西澳大利亚州、比利时的沃伦斯和前南斯拉夫的科索沃地区等。因此，政府间财政转移支付实现财政均等化有助于国家的长治久安，有助于巩固安定团结的大好局面，有助于维护社会的和谐。

二、政府间财政转移支付的机制性目标

政府间的财政分权在提高财政资源配置效率的同时，带来的一个负面影响是政府间财力的横向与纵向不均衡，由于政策的失误以及不对称信息作用，这种不均衡的程度可能会加剧，由此导致不同地区居民享受的公共服务的水平存在较大的差异。为了实现经济社会的均衡协调发展，上级政府必须依据既定的政策目标，设计出有效的财政转移支付运行机制来解决政府间的财力失衡问题。

1.财力分配的横向不均衡

各地区不同的财政收入水平与维持最低公共服务水平之间存在着矛盾，这在客观上要求用转移支付来解决。一个国家内部财源分布是不均衡的，加上经济发展水平和人口密度等因素，各地区的税基和可征税潜力必然存在较大的差异，在实行相对统一税收体系的情况下，难免出现发达地区财政收入充裕，落后地区财政状况拮据的情况。而落后地区可能有更大的支出需求，如基础设施建设需要较大的投资，贫困人口多需要更多的福利支出等。这种区域间的差异必然导致落后地区在同样的税收努力下无法提供发达地区所能提供的公共服务，导致过多的要素流向发达地区，出现无效率和不公平等一系列社会问题，劳动力移动在资源配置上造成效率损失，贫富差距造成福利损失。这就要求中央政府或上级政府进行必要的扶持和帮助，以逐步缩小地区间公共产品、服务水平的差异，因为全国各地区的居民接受基本的大体相等的最低水平的公共产品和服务是政府的基本责任。而政府间转移支付是解决上述问题，实现政府间横向财政平衡的重要手段。

2.财力分配的纵向不平衡

由于国家管理的需要，各国客观上都要求维护中央政府的权威和国家的统一，主要表现为中央财政控制相对集中的财力。现实中税基大、税源广的大税种归中央政府，而一些税基小的零星税种归地方政府。但根据财政活动的有效性原则，较多的政府事务要由地方政府来承担，支出较大；中央政府主要负责稳定社会、经济、外交等职能，支出相对较少。这样，中央政府的财政收入大于其支出需求，而地方政府的自有收入则无法满足其支出需求，形成财政分配的纵向不平衡，需要政府间的转移支付来弥补。

纵向财政失衡，是针对多级财政体制中，上下级政府之间财政收支差异的状况而言的。它反映的是一个多级政府间支出职责和收入能力之间的结构性失衡。在各级政府之间既定的支出和收入范围得以确定之后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次的政府却出现盈余时，就意味着纵向财政失衡问题的存在。我国目前省以下纵向财力差异较为明显。1994年实施分税制以后，县级以上地方各级政府为增加调控能力，采取不同方式，通过不同途径，集中了下级财政的一部分财力，形成财力层层集中的格局。省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权与其可用财力高度不对称，收支矛盾尖锐。无论从公平还是从效率的角度看，省以下纵向财政失衡问题都需要切实得以解决，从而达到纵向财政均衡。而主要的解决办法，是运用财政转移支付协调上下级政府之间的资金往来关系。

3.对地方利益的“外溢”进行调整

外部性问题既存在于私人产品中，也存在于地方政府提供的地方性公共产品中。地方政府提供公共产品会产生正的“外部性”，即通常意义上所说的存在收益“外溢”，地方公共服务的溢出是指地方政府为满足其需要而提供的公共产品的受益范围和成本承担范围超出地方政府辖区的现象。美国马里兰大学的曼瑟尔·奥尔森教授(Mancur Olson)指出，在不考虑收入分配的情况下，将联邦政府资金转移给州政府唯一合理的理由是地方提供公共产品的收益范围超出了它所辖的行政边界。如在某辖区内受过良好教育的中小学生，将来有可能在其他辖区内就业，即是说地方政府提供的区域性公共产品的收益范围几乎不可能恰好被限定在地方政府的辖区之内，这也就显示出公共产品数量不足或质量不佳的问题，区域性公共产品的受益(当然，也包括受益的反面——受害)范围也很可能会超出地方政府辖区的界限，使其他地区在受益或受侵害的同时并不承担任何成本，而具有外部效应的公共产品的成本往往由该公共产品的提供者承担。

对于地方政府来说，在外部效应存在和成本分担两种因素的共同作用下，其提供公共产品时所采取的策略便容易产生某种程度的扭曲和偏差。当存在外部经济时，地方政府从本地区利益的立场出发，将可能高估提供公共产品的成本，低估其整体效益，并有可能以无法完全承担成本为理由，减少此类具有外部效应的公共产品；当公共产品附带着外部不经济或发生成本溢出时，地方政府则容易高估该公共产品的正效应，低估或者忽视提供该公共产品的成本，从而使这种附带着的外部不经济继续存在甚至有所增加。这种现象的存在，不仅影响着区域性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益，而且也不利于地区间经济关系的协调。这时，唯有上一级政府才能够从高层次进行决策，采取和运用相应的干预措施来矫正地方政府决策中的扭曲现象。一种较为有效的方式之一便是由上一级政府实行政府间财政转移支付制度。财政转移支付的份额取决于内在化受益份额的大小，支付的程度取决于外溢量与内在受益量的比较。例如，地方政府提供义务教育需要上级政府提供财政补助的经济学依据是：在缺乏上级政府财政补助的情况下，地方政府利益极大化的行为会导致义务教育的供给不足而存在效率损失。

4.弥补税收划分的不足

财政转移支付制度的存在，也是弥补税收划分方式不足的重要手段之一。在一国的财政体制中，如果单纯依靠税收分割便可以轻易达到政府间事权和财权的最佳协调的话，无疑这是一种较为理想的模式。然而，这种期望距离现实相当遥远。这是因为，在实行财政联邦主义(多级预算主体)的国家，考虑到课税的公平与效率，中央政府将税基宽泛且具有流动性的税种(如增值税、消费税)及具有再分配效应的个人所得税划归中央政府，这一部分收入占全部财政收入的绝大部分，而把适合地方政府征收且不具有流动性的小税种留给地方政府。这样就使得地方政府可能根本就没有财力来承担其提供地方公共产品和服务的责任。这种情况在我国1994年税制改革后的一些地方是相当突出的。

实行分税制财政管理体制要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。从国际经验看，政府层级多的国家，税种也比较多，这样有利于收入划分。但在任何一个国家里，税种数量都不可能过多，因为税种不应随意设置，那样势必扰乱市场经济运行并约束社会进步、损害社会效率与公平。而且市场经济近几十年的发展中，减并税种是主流趋势。也就是说，不论政府层级有多少，税种设置的科学性不能违背。我国现行税种有28个，和其他国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28种税要在五级政府之间划分是世界上其他国家未曾遇到的难题。

很显然，五级政府与28种税的对比状态，使得中国不可能像国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入力度的道路。如果硬要完整地按税种划分收入，势必形成政府间收入分配高度不均衡，这是由各个税种收入的高度不均衡所决定的。然而必须看到，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。近年来，我国共享部分的比重一增再增。2002年把企业所得税和个人所得税也改为共享税后，数得着的大税种已全部共享，这在过渡状态下是一种策略性的选择，但从长远发展着眼作战略性考虑，还是要在将来创造条件把若干共享税分解、融合于国税和地方税之中，进而使分税制得到贯彻并真正加以稳固。

在各级地方政府进行税收分享的同时，有必要实行合理的财政转移支付制度，可以弥补税收划分本身的固有缺陷。除了上述四方面的因素和相应的目标之外，政府间实行转移支付的考虑目标还包括公共财政管理体制。因为上级政府比下级政府有更强的税收能力，先由上级政府通过征税筹集收入，然后再以转移支付的形式转移给地方政府。这样就能花费较低的成本费用，刺激地方政府努力增加本级收入，使地方政府的支出与上级政府的目标协调一致，为上级政府实现其宏观经济的稳定政策提供足够的弹性。

此外，转移支付的非经济目标也总是存在，特别是对我国这样一个多民族国家更是如此。财政转移支付往往被假定是按照公正性原则进行分配的。但政治家们通常会运用财政转移支付寻求其他的政治目标。王绍光的研究揭示了中国的财政转移支付追随的是地区平等之外的其他考虑。中央政府的决策者们对国家统一的重视似乎完全左右了政府间的财政转移支付决策。结果，非汉族人口多的地区往往比汉族人口多的地区得到更多的人均财政转移支付，即前者的人均GDp高于后者。例如，有10个省份的人均GDp都低于新疆，但新疆接受的人均财政转移支付数额是那10个省份的好几倍。对此的唯一解释只能是新疆的非汉族人口占多数。

以上所指出的政府间财政转移支付目标并不是彼此独立的，其中一个目标也可能包括了其他目标的要求。实施政府间转移支付可能是出于上述目标中的一个或几个，也可能是出于其他不甚合理的因素。综观政府间财政转移支付的所有目标，评价一个政府间财政转移支付制度的影响应综合考虑制度设计中的横向和纵向两个方面，即首先确定有多少资金可用于转移支付，然后再确定这些资金在各级政府间应如何分配。因此，转移支付的目标一般可概括为横向平衡和纵向平衡。相比较而言，横向平衡在政府间财政转移支付目标体系中有着更为重要的地位。一方面，规范的政府间财政转移支付制度的终极目标就是要在提高财政收支效率的基础上，使全国各地都能提供大体相等的公共服务水平。换言之，横向平衡目标本身是规范的政府间财政转移支付制度设计所追求的根本目标。另一方面，政府间的财政转移支付即使是出于其他目标的考虑，也不能不同时考虑区域间的横向平衡效应问题，否则的话有违社会公平原则。

本章小结

本章对政府间财政转移支付概念进行了深入的分析，从实证和理论两个角度探究了政府间财政转移支付概念的本质属性，将本书的研究精确地定位于最准确的转移支付范畴内，圆满地回答了政府间财政转移支付到底是什么的问题。

1.本书研究的政府间财政转移支付是转移支付范畴中的一个子范畴。从概念涵盖的范围来看，是转移支付概念中最为狭义的一个概念。之所以作这种分类，是因为世界上许多政府间财政转移支付制度完善的国家在实践中往往是将狭义的政府间财政转移支付包含在财政转移支付中来实施的，这就非常有必要对政府间财政转移支付概念做一个准确的定义。

2.政府间财政转移支付的类型可以按照理论和实务两个角度来划分。从理论角度可以划分为一般性转移支付(无条件转移支付)和有条件转移支付，这在各国的理论研究中是具有共性的。但是由于各国的国情存在差异，从实务的角度对政府间财政转移支付类型的划分就存在非常大的差别。因此，非常有必要对政府间财政转移支付的本质属性进行深入的研究。

3.从理论角度划分的政府间财政转移支付类型的经济效应的分析，选择理论分析是最佳的方法论。本文借助经济学的基本分析方法对一般性转移支付和各种有条件转移支付的经济效应进行了分析，对其在财政经济政策中的应用价值作了评价。具体有三点：第一，是如果中央政府的目的是增加接受补助政府的某种特定职能的支出，有条件配套性转移支付是最佳工具；第二，是在地方政府间进行资源再分配，非配套补助比配套补助更有效；第三，是如果从中央宏观经济管理的角度看，有条件的转移支付是比较好的选择。此外，若接受中央拨款的地方有一定的财力，那中央政府选择配套性的转移支付更恰当。

4.政府间财政转移支付制度作为财政制度中的重要政策工具承担着日益重要的作用。究其本质原因，是因为政府间财政转移支付能够实现由宏观政策目标和机制性目标构成的一个财政政策目标体系。其中，宏观政策目标包括政府间财政转移支付的终极目标——公共服务均等化和直接目标——财政均等化；机制性政策目标主要包括财力分配的横向不均衡、财力分配的纵向不平衡、对地方利益的“外溢”进行调整、弥补税收划分的不足。第二章当前政府间财政转移支付的理论基础当前政府间财政转移支付的理论基础

政府间财政转移支付制度作为当代财政制度的重要组成部分，其制度体系日臻完善，日益发挥着重要的政策效应。政府间财政转移支付制度的这一发展趋势不仅仅得益于实践活动的推动，更是不断推陈出新的财政经济理论正确引导的结果。在我国政府间财政转移支付的实践活动中，其理论基础也正随着经济社会的全面、快速、健康地发展而不断得到巩固和提高。具体表现为，在学习和借鉴西方财政理论的基础上，我国社会主义市场经济条件下具有中国特色的财政理论正逐步成为指导政府间财政转移支付制度完善的重要理论基础。本章将主要介绍当前对政府间财政转移支付制度的改革和完善产生重要影响的四种理论，分别是公共财政理论、财政分权理论、国土功能区规划理论和新公共管理理论。