政府间财政转移支付与公共财政理论

一、公共财政的基本内容

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出，我们要建设的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会；必须坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。这些论断表明，我们党提出的构建社会主义和谐社会的战略思想，既是一种治国理想、治国结果，又是一种治国方略、治国机制。

作为一种治国理想和治国结果，作为社会发展的一种状态，它追求实现的是社会整体、全面的和谐，包括人与人之间、人与社会、人与自然的和谐。社会的公平正义、发展上的持续协调、规则上的规范有序、价值观上的诚信坚守、人际关系上的社群互认和宽容仁爱等，是和谐社会的基本特征。而公共财政是为全体社会成员提供公共产品和公共服务，以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨的财政形态。公共财政所具有的提供公共产品及弥补市场失灵的公共性、平等非歧视的公平性、注重社会效益的公益性、以法治为基础的规范性以及公共产品的非竞争性与非排他性特征，决定了公共财政所追求的是社会整体的全面、均衡、协调发展，是经济发展、社会发展和人的全面发展的统一。公共财政的本质是协调、公平、均等导向的。这种公平与正义的理念同和谐社会的根基一脉相承。

作为一种治国方略和治国机制，公共财政是政府履行职责、治理社会、促进和谐的主要经济手段。从经济学的角度看，政治不过就是决定公共物品提供即公共资源配置(包括收入再分配)的社会机制，财政、税收实际上是一国政治的全部经济内容。财政作为政府存在和运作的物质基础，素有“庶政之母”之称，其体制的优劣与运行的状况，关乎国家的盛衰、政府的存续和社会的和谐。因为财政体制既反映、规定、制约着国家与企业和个人之间、中央与地方之间以及地区、部门之间的基本经济关系，也反映、规定、制约着政府施政的职能范围、管理重点和行为方式。财政收支活动具体、直观地体现政府的执政理念，是连接公众日常生活和国家政治生活的重要桥梁和纽带，可谓上涉国计，下及民生。研究财政历史能够使人们洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量。可见，财政在构建和谐社会的过程中具有重大的历史责任。构建社会主义和谐社会，需要建立有效的资源配置机制、合理的利益协调机制、安全的社会保障机制和健全的矛盾疏导机制，以不断消除不和谐因素、增加和谐因素、提高和谐程度。而健全公共财政框架，从财力和体制机制上保障政府切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，发挥公共财政优化资源配置、增进社会福利，调节收入分配、维护社会公正，加强宏观调控、熨平经济波动，实施监督管理、规范财经秩序等职能作用，正是推进经济社会全面、协调、可持续发展和人的全面发展，促进社会公平正义的主要的和理想的经济手段。

二、公共财政的基本特征

西方公共财政自其诞生以来，经历了自由资本主义时期、垄断资本主义时期，以及第二次世界大战西方国家向福利国家的演化和自由主义的回潮，财政的职能与结构因应时代的要求处于不断变化之中，而今的公共财政，既不是资本主义鼎盛时期与当时“夜警政府”相对应的小财政，也不是大萧条时期及第二次世界大战凯恩斯主义经济政策广为流行以来的大财政，也与正陷于困境、谋求改革中的欧洲福利国家“从摇篮到坟墓”那种高税率、高支出的模式不同，更不是前计划经济国家普遍推行的公私不分、无所不包的集权型模式，而是一种依托于市场经济体制和个人价值理念的仍在塑造过程中的新形式。但无论如何，其公共性和民主性两大特征不可或缺。因此，公共财政不是一个僵化的概念，而是一个发展中的、包含着丰富内容的体系，随着资本主义由盛转衰、大危机的到来、第二次世界大战福利国家的形成及民主财政的理论与实践的完善，公共财政自身的内容也处于不断变化与丰富之中，其公共性与民主性均获得了不同程度的延展与扩张。综观当今先进国家的财政安排，都或多或少地体现了公共财政的这两大本质特征。其主要表现是：

1.对个体的平等关怀与尊重

无论财政的立宪性选择还是其功能性选择，个人都是最终的选择主体；征税权和预决算审批权集中于议会，在民主制度下，既然政府的权力来自于人民，其行为就必须体现民意，作为委托人，人民享有知情权，通过监督和弹劾机制，纳税人在履行纳税义务的同时，也使个人的自由与权利免受政府的侵害。也就是政府权威的合法性不应源于其拥有的权力。公共财政充分尊重个人的理性选择，当个人理性与集体理性发生冲突时，它主张通过设计一套更为科学的规则来引导个人理性达到集体理性，而不是以行政计划方式强迫个人改变选择或以抽象的集体利益来取代个人利益。为了尽可能满足不同偏好的人群对公共产品的需求，公共财政实行财政联邦制，将税收职能和财政支出功能在各级政府间进行合理的分配。它所包含的财政转移支付、累进所得税等再分配制度，均体现出对个体的基本需求和社会弱者的关怀，这是文明社会不能缺少的伦理要求。

2.有限政府

政府的活动仅限于市场失灵区和非市场领域等必须由政府来协调的地方。政府是人类为疏导集体行动中的争议和冲突所采用的通常办法，它所拥有的强制力量实则是一种以恶制恶的手段。美国学者加里·沃塞曼(Galy Wasserman)认为，历史上没有政府而能存在的社会是罕见的。无政府状态可以成为一种吸引人的理论，但难以长期实施。因此有限政府是人类对政府这一拥有暴力潜能的人为的平衡力量怀有警惕之心的安排。

3.实行法治

政府的权力是有限的，在有限的权力范围内，政府还要依法取得收入和安排支出，依法行政，谨防公权力扩张侵犯私人领域而造成不必要的效率损失。公共财政是在与封建王权的斗争中成长起来的，它既起因于市场经济的发展，就将始终遵守市场制度下的交易的规则。它反对任何不正当的权威，包括以大众福利为名实则损害个人自由和权利的形形色色的集体主义和国家主义。因此它在逻辑上要求一个民主的政治制度与之对应。

三、公共财政理论对政府间财政转移支付制度改革的意义

1.政府间财政转移支付制度改革要以公平促和谐

在建立与完善公共财政体制过程中，稳定和发展在任何时候都是中心任务。虽然任何社会都会有不同程度的不平等，但是如果不平等超过了一定限度，就会带来社会的不稳定，从而导致政治风险。特别是参照中国几千年历史所沉淀下来的传统伦理道德和文化底蕴，“不患寡而患不均”孔子，《论语·季氏》：“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”，不平等是很难被接受的。由政府间财政转移支付决定的财力分配正是要满足基本公共服务均等化目标，通过财政资源的优化配置，向财政资源不足的领域转移财力，提高其增加公共产品供给的能力，通过财政能力的均等化促进基本公共服务均等化，最终实现社会和谐。相反，如果政府间财政转移支付制度的运行机制无法有效地缓解由于资源禀赋的差异而导致的财政资源过分集中造成的区域间公共服务水平的差距，必然会引起公众对于直接制度的质疑，甚至引起对政府执政能力的怀疑，使中央政策的传导机制受到干扰，容易导致中央政策扭曲，损害政策的权威性和效用，引起政治动荡，不利于国家的稳定和发展。

2.政府间财政转移支付制度的完善要立足于基本公共服务领域

公共财政客观上要求财政从竞争性市场活动中退出，将关注的重心转移到对促进经济社会可持续发展的领域来。政府间财政转移支付制度的改革与完善必须要遵循这一大的指导方针。目前，与国外相比，我国的公共服务供给总量严重不足。据统计，我国在卫生、教育、人口和社会保障等与人的发展密切相关的公共服务性支出仅占16.1%、经济建设支出占24%、行政费用占17%，而挪威1995年通过转移支付形式支付的劳动者福利、养老金及其对家庭的经济扶持占政府支出的65%。美国从1960年以来，联邦政府在社保、贫困、卫生等方面逐渐增加投入，占政府总支出的60%。可见我国在财政应当保障的基本公共服务方面的投入不足，这将极大地制约社会的全面发展进程。此外，据统计，2005年我国名义城乡收入差距为3.22∶1，若把基本公共服务包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5∶1~6∶1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的贡献率为30%~40%。影响如此之大，也从一个侧面说明，公共财政体制下，政府间财政转移支付的完善立足于基本公共服务领域，不仅能促进社会公平与和谐，更能取得巨大的社会综合效应。

3.政府间财政转移支付制度的改革与完善必须在法制化基础上稳步推进

政府间财政转移支付关系到国家财力在各级政府间的流动，是一项涉及面广、政策性强的分配形式。公共财政客观上要求实行规范化、法制化的转移支付制度。规范化、法制化是公共财政体制下财政转移支付制度的重要基础。因此，改革和完善政府间财政转移支付制度，应在法律层面上规定各级政府的支出责任和收入权利，在此基础上，进一步立法规范各级政府间转移支付的责任和内容。政府间财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范和协调，才能更好地发挥实现“两个均衡”的调控作用，单纯依靠行政命令，只能加大机制运作过程中的随意性。联系我国实际，公共财政的本质要求就是政府间财政转移支付制度的改革与完善必须在法制化基础上稳步推进，通过法律形式把政府间财政转移支付的原则、形式、目标、标准规定下来，建立转移支付的预决算制度。在预算的收支测算、编制、审批、执行和决算等各个环节都规定严格的司法程序。此外还要建立监督体系，如专项拨款转移支付资金的使用责任、项目执行结果的验证制度、审计制度等。严厉杜绝朝令夕改、随心所欲的现象发生，以保证财政转移支付制度的稳定性、连续性和严肃性。