财政转移支付制度

中央对地方政府的转移支付是政府间财政关系的核心内容,是当前公共财政改革的一个重要课题。2010年，我国中央对地方税收返还和转移支付达到30611亿元，在2009年基础上增加了1989.7亿元，增长7%。可见中央政府对地方财政转移支付力度之大。1994年开始实施财政转移支付制度时，转移支付的规模较小，中央对地方的转移支付总额为560.75亿元。其中，财力性（一般性）转移支付为99.8亿元，专项转移支付为363.37亿元。2008年，中央对地方税收返还达到22945.61亿元，转移性支付为18663.42亿元。在转移支付中，财力性（一般性）转移支付8696.49亿元，专项转移支付9966.93亿元。转移支付主要投向西部地区。

财政转移支付是西方市场经济国家普遍推行的一项制度。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，如日本的转移支付支出约占全国财力的一半，美国为20%。转移支付已成为市场经济比较发达的国家处理中央与地方政府之间财政关系的惯常做法。从现代财政的发展趋势来看，转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策，西方发达国家财政收入集中程度较高，地方财政要在既定的支出水平上达到平衡，都要在不同程度上依赖政府间的转移支付来实现。

一、财政转移支付的基本问题

1.财政转移支付的涵义

财政转移支付也称财政转移支出，是财政资金在各级政府间的无偿转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称的，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。转移支付制度必须坚持“公平原则、效率原则和法治原则”。在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付工作， 1994年实行分税制体制改革后才从西方引进转移支付的概念。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。我们通常所说的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。

目前，我国中央对地方转移支付主要包括三大块：税收返还、财力性转移支付和专项转移支付。财政转移支付通常是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的，因此，财政转移支付制度是政府间财政关系的一个重要组成部分。财政转移支付可以促进各地公共服务水平的均等化，弥补地方财政的收支差额，调整地区性公共产品或服务的“利益外溢”，在发生突发事件时对地方进行特殊救助，确保中央政府的宏观调控。

2.财政转移支付的理论依据

政府间转移支付的理论依据是来源于地方公共产品理论。其内在逻辑是按照“市场失灵——公共产品——地方公共产品——政府间收支划分——转移支付”思路展开的。从公共产品受益的范围来看，具有明显的层次性，可区分为全国性公共产品和地方性公共产品。地方公共产品是指满足某一特定区域内，而非全国范围内公共消费欲望的产品和服务。之所以要在各级政府间划分职责和支出范围，是由于不同范围的地方公共产品的存在，从而各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。中央政府是不能包揽所有不同范围和层次的公共产品供应的。相反，应按照公共产品覆盖范围以及考虑相应的外溢性问题，来划分各级政府的支出范围和应承担的职责。另一方面，各级政府收入划分在很大程度上是按受益原则进行的，即税收作为公共产品的价格，各级财政的税源将主要从本辖区内取得。这样，由于各级财政收支所提供的公共的覆盖范围大体与本级政府的辖区界限相一致，因而辖区内居民在消费该公共产品时，也需要为这种消费效用纳税。可见，公共产品论不仅为各级财政间划分支出，而且也为划分收入提供了必要的理论基础。

3.财政转移支付的作用

（1）弥补纵向财政缺口。世界上各国政府通常划分为中央政府与地方政府几个级次，由于每级政府的支出责任与收入能力不对等，为了保证各级政府能够履行其职能，必须对各级政府的财力进行再分配。上下级政府之间财政收入能力与支出责任不对称，也被称之为纵向财政不平衡。政府间事权和收入划分的结果是：地方政府承担了大部分支出的责任，中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的不均衡。这就是所谓的纵向的财政不平衡，当地方政府的收入不能保证其合理的支出需要时，就需要通过政府间的财政资金转移支付来弥补地方的财力，以保证各级政府履行其职责。

（2）弥补横向财政缺口。横向财政不平衡是指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在公共服务能力上所存在的差异。由于在各地区之间存在着横向财力不平衡，客观上要求中央政府在弥补纵向的财政不平衡时，应同时兼顾到横向不平衡。因此，在进行政府间转移支付时，必须注意各地区收入能力和支出成本上的差异，最终实现各地区在公共服务能力上的均等化。

（3）校正辖区间外溢。辖区间外溢是指地方提供的某些公共服务的利益经常会溢出到那些不为此分担成本的其他辖区。这种外溢具体包括两种情形：其一，辖区提供的某些服务的利益溢出到那些没有为此项服务供应承担成本的毗邻辖区的居民身上，如在本地受教育而日后迁居其他辖区的；其二，其他辖区的人口流入本辖区定居而享受本辖区的公园、文化、娱乐、交通设施、当地的大学，特别是卫生福利服务。因此，中央政府必须通过政府间转移制度校正辖区间外溢现象。

（4）体现上级政府的宏观意图和偏好。政府间转移支付要体现上级政府的意图和偏好，即拨款用于调整下级政府的支出结构和支出水平，使之能更好地符合上级政府的宏观意图。中央政府要采取适当的措施来保证在全国各地都能为国民提供一个最低标准的服务水平，以促进社会公平和再分配目标的实现。

二、财政转移支付的类型

1.财力性转移支付

财力性转移支付又称一般性转移支付、无条件拨款或均衡补助，是根据地区均等化的目标加以设计的，其目的在于促进基本公共服务的地区均等化，所以有时又称为均等化补助。

财力性转移支付可以弥补地方政府一般性财力不足，地方政府对于它的使用拥有较大的自主权，有利于地方政府实现范围广泛的政策目标，以及普遍改善地方居民的福利水平。但财力性转移支付对资金的使用没有明确的规定，地方政府可以根据当地的实际情况和所承担的公共服务的事权使用该项资金。有利于调动地方的积极性。

2.专项转移支付

专项转移支付又称专项拨款或专项补助，是指上级政府要求下级政府必须达到一定的标准，按照上级规定的项目和用途使用资金，才可得到拨款。专项转移支付可进一步区分为非配套补助和配套补助两种形式，前者不要求接受方提供配套资金，后者要求接受方提供一定比例的配套资金。

（1）非配套补助拨款。中央政府利用非配套专项拨款支持地方政府供应特定公共产品，能够达到使地方将补助金全部用于供应特定公共物品的政策目标。但是，它可能造成中央政府在供应公共产品上对地方政府的替代作用，不利于提高地方政府供应该公共产品的积极性，而且会造成地方居民福利水平的非最优化。

（2）配套补助拨款。中央政府为实现促进地方在某一特定的公共产品增加供应的政策目标时，配套专项拨款时达到预期政策目标的最佳形式。与一般性拨款相比，达到相同政策目标，中央政府所需支出的补助金最少，而且要求地方政府配套支出，可以提高地方政府的责任感和积极性。与非配套专项拨款相比，配套专项拨款更易于达到预期的政策目标，也不会造成地方居民福利损失。但在配套比例上要充分考虑地方的财力状况，合理确定配套比例。

三、一般性转移支付的计算方法

一般性转移支付的目标是扭转地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务能力的均等化，推进全面建设小康社会目标的实现。第一，公平、公正。一般性转移支付的资金分配考虑影响财政收支的客观因素，采用规范的公式化方式操作。第二，循序渐进。中央财政逐年加大一般性转移支付资金规模，逐步实现转移支付目标。第三，适当照顾老少边穷地区。在增加中西部地区转移支付的同时，对革命老区、少数民族地区和边远地区给予照顾。

1.一般性转移支付额的确定

一般性转移支付资金分配选取影响财政收支的客观因素，适当考虑人口规模、人口密度、海拔、温度、少数民族等成本差异，结合各地实际财政收支情况，采用规范的公式化方法进行分配。一般性转移支付额按照各地标准财政收入和标准财政支出差额，以及转移支付系数计算确定。用公式表示为：

某地区一般性转移支付额＝（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数

标准财政收入是指各地的财政收入能力，主要按税基和税率分税种测算；标准财政支出是指各地达到均等化基本公共服务水平时的财政支出需求，主要按地方政府规模、平均支出水平和客观因素测算。凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入一般性转移支付范围。

2.标准财政收入的确定

各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对地方返还性收入、财力性转移支付及计划单列市上解收入构成。地方本级标准财政收入考虑实际情况，主要根据相关税种的税基和税率计算确定。中央对地方返还性收入和财力性转移支付等（扣除上解中央支出）按决算数确定。

（1）地方本级标准财政收入。为了避免地区间财政收入差异、税收征管努力程度因素对普通转移支付测算的影响，地方本级标准财政收入根据客观因素测算各税种的标准收入，统一按照“税基”乘以“税率”公式计算确定。这部分收入包括：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税、房产税、烟叶农业特产税等。此外车船税、土地增值税、契税、印花税、罚没收入、专项收入和其他少数税种或收费，由于基础数据难以取得，且数额较小，暂用实际数代替。

（2）中央对地方返还及补助收入（扣除地方上解）。中央对地方返还及补助收入、地方上解按照决算数确定。主要项目包括“两税”返还、所得税基数返还、原体制补助等返还类项目，调整工资转移支付、艰苦边远地区津贴转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付（不含民兵训练费转移支付）、降低农业税税率和取消农业特产税减收转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、结算补助、其他补助等财力性转移支付、专项拨款中的分部门事业费补助和社会保障转移支付、各地区对中央的体制上解、专项上解等。

（3）计划单列市上解收入。按计划单列市上解省级决算数计算。

3.标准财政支出的确定

各地区标准财政支出由该地区行政公检法、教育部门、农林水等部门、社会保障、农村建设、基建等公共性支出构成，根据标准财政供养人数等因素及全国统一支出水平，并适当考虑民族地区支出成本差异系数，分别计算确定。标准财政供养人数由标准在职职工人数和标准离退休人数构成。标准在职职工人数分为省级、地市级和县乡级三级计算确定，选用的计算因素包括总人口、农业人口、非农业人口、市辖区人口、可居住面积及人口密度等。离退休人数根据财政信息系统人数确定。

4.标准财政支出中主要项目的测算

各地区地方标准财政支出包括：行政公检法、教育、离退休人员、卫生、农林水、文化体育、其他部门、社会保障、城市维护、优抚和社会救济、廉租房建设、困难企业职工取暖、粮食风险基金地方配套、地质灾害防治、按人员经费一定比例提取的支出、乡村道路建设、村级管理、救助管理、农村计划生育奖励补助、农村合作医疗等各项支出之和。

（1）行政公检法部门支出。一是人员经费。根据标准财政供养人数和支出标准核定。其中，支出标准参照平均支出水平按省级、地市级、县乡级分别核定。二是公用经费。根据业务费、取暖费和车辆维修费及其他公用经费分别计算。

（2）教育部门支出。人员经费、取暖经费按教育部门财政供养人数和相关人均支出标准核定，人均支出标准与行政公检法相同。维修费按照《中国教育统计年鉴》中的校舍面积及单位面积校舍维修费计算。教育设备费按照《中国教育统计年鉴》中的在校生人数及人均设备费计算。其他事业费按照财政供养人数和事业费补助标准定额核定。人口较少民族义务教育经费根据人口较少民族学生数及人均义务教育经费标准等计算确定。农村义务教育经费改革支出根据农村中小学生人数，免除学杂费生均标准和提高公用经费保障水平生均标准计算确定。

（3）农林水等部门支出。农林水等部门包括农林水利气象、文体广播（含计划生育）、卫生、工业交通、流通、科学、税务、抚恤社保和其他部门等。具体考虑人员经费、事业费和取暖费等。

（4）城市维护建设支出。一是按道路因素分配率计算的支出。二是按面积和人口计算的支出。最后，城市维护建设标准支出由按道路因素分配率计算的支出和按面积及人口计算的支出各占50%的比重加权平均得到。

（5）社会保障补助和离退休经费支出。社会保障补助支出。其中，养老保险基金补助支出根据参加统筹的离退休人数、人均养老基金补助及赡养率等因素计算确定；困难人员取暖费支出根据各地区下岗职工人数和取暖费标准计算确定。其他社会保障补助支出据实计算。离退休经费支出根据标准离退休人数与人均支出标准计算确定。其中人均支出标准参照平均支出水平，按省级、地市级和县乡级分别确定。

（6）优抚和社会救济支出。主要包括伤残抚恤费、定期抚恤金、生活补助费、定期定量补助、最低生活保障、救助管理、廉租房建设等支出。主要按照优抚救济对象人数和人均定额计算确定，个别按照其他因素计算，如救助管理支出根据各地区救助管理站个数、救助人数及全国救助管理经费总额计算确定。

（7）农村建设支出。主要包括村级管理、农村计划生育家庭奖励扶助、新型农村合作医疗补助、乡村道路建设等支出。其中，村级管理支出，根据各地区行政村的数量及村级管理支出标准计算确定。农村计划生育家庭奖励扶助支出，根据试点地区享受农村计划生育奖励扶助政策的人数、支出标准及地方财政负担比例计算。新型农村合作医疗补助支出，根据试点地区参加新型农村合作医疗的农民人数、支出标准、地方财政负担比例计算。乡村道路建设支出，根据乡村道路建设支出总额以及各地区乡村道路占全国乡村道路的比重、各地区乡村道路建设支出占全国乡村道路建设支出的比重计算确定。

5.财政转移支付系数的确定

财政转移支付系数参照当年中央财政用于一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差总额，以及各地区财政困难程度等因素确定，其中困难程度系数根据标准收支缺口占标准支出比重及各地一般预算收入占财政支出比重计算确定。具体办法是，转移支付资金的50%部分按照统一的系数对缺口进行补助，其余50%部分考虑各地困难程度进行分配。困难程度的衡量参照“恩格尔定律”的基本原理，用各地维持基本运转支出占标准收入的比重来衡量各地的财政困难程度。其中，基本支出包括行政公检法、教育、其他部分的标准人员经费和基本公用经费，以及离退休经费。这一比重越高，说明该地区越困难。

四、专项转移支付的实施

1.调整工资转移支付

1999年以来，国家在加大政府投资的同时，出台了提高中低收入者收入水平的一系列政策。先后多次增加机关企事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。经国务院批准，对调整工资及离退休费增加的支出，沿海经济发达地区自行解决；对财政困难的老工业基地和中西部地区，由中央财政给予适当补助。调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内贯彻落实。

2.民族地区转移支付

为落实《中华人民共和国民族区域自治法》，配合西部大开发战略的实施，体现党中央、国务院对民族地区的政策支持，经国务院批准，中央财政从2000年起，对少数民族地区专门实行民族地区转移支付制度，用于解决少数民族地区的特殊困难，推动民族地区经济社会全面发展。2006年，又将非民族自治区以及非民族自治州管辖的民族自治县纳入民族转移支付范围。

3.农村税费改革转移支付

2004年，为进一步深化农村税费改革，党中央、国务院决定全面取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税率，2006年全面取消农业税。这是落实科学发展观，统筹城乡社会发展，规范农村分配关系，加快解决“三农”问题的一项重大措施。取消农业特产税和农业税后，农民负担明显减轻，地方财政收入也相应减少。为保证改革顺利实施，由此减少的地方财政收入，沿海发达地区原则上自行消化，粮食主产区和西部地区由中央财政适当给予转移支付补助。

4.“三奖一补”转移支付

为缓解县乡财政困难，贯彻落实科学发展观，加强党的执政能力建设，促进地区协调发展，经国务院批准，2005年中央财政出台了以缓解县乡财政困难为目标的“三奖一补”激励约束机制，计划用三年左右的时间基本缓解县乡财政困难。“三奖一补”政策主要是对财政困难县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地方给予补助。“三奖一补”转移支付政策的实施，使得县级财力水平明显改善，县级财政支出占地方财政支出的比重逐年稳步提高，县乡财政保障能力明显增强，地方发展粮食生产的积极性得到保护，财政供养人员过快增长势头得到遏制，精简机构的步伐明显加快，县乡财政困难基本得到解决，县乡财政运行的主要矛盾已经由“保吃饭，保运转”，转变为促进民生、促进发展、履行公共支出责任方面。

五、财政转移支付制度存在问题分析

1994年分税制改革后，财政转移支付制度开始在全国推行。在建立市场经济体制中，我国的财政转移支付取得了一定成绩，但在制度建设上带有明显的过渡性质，与之相配套的转移支付制度尚有许多不完善的地方，这些问题表现在以下方面。

1.财政转移支付的法规不完善

预算体制和转移支付是事关多级政府利益的大事，为此，必须用法律来固化以上制度，使之透明化、合法化，这也是各国通行的做法。转移支付法规不完善造成了政府间关系上的不透明和职责不明确。

（1）在分税上层层集中财力，使基层政府无税可分。按分税制体制，增值税的地方分成比例为25%，有的省经过层层分成，县级财政仅剩10%。因而县乡政府基本无税可分。

（2）转移支付透明度低，弱化了预算监督。预决算差异是衡量财政透明度和政府预算能力的重要指标。由于转移支付法规不完善，中央和省级政府在转移支付形式、补助市县数额上是不透明的。因而县级财政无法预计本年的转移支付项目和数额，也就无法纳入预算。同时，它还造成了县级预算与决算之间的巨大差异。这些问题的存在，使得政府预算公信力下降，人民代表有诸多抱怨。

2.制度在路径的技术设计上不尽合理

（1）预算级次过多，转移支付线路过长，政府间博弈关系过于复杂。转移支付效果与预算级次有关。预算级次越多，转移支付的线路就越长，层层分配难免“层层截留资金”，透明度就越差。在西方国家，通常采用三级预算制，而我国是五级预算制，信息不对称加上缺乏法律约束，中央政府很难知道专项资金到达基层政府后发挥的作用和效果如何。

（2）在技术设计上有缺陷，分类不尽完善。转移支付资金的科学分类是科学管理的基础，分类混乱会造成信息混乱和失真。近年来，在规范转移支付管理上做了许多工作，将转移支付分为一般补助和专项补助，这种分类是合理的，但尚未对分税资金与转移支付资金作合理分类。理论上，这两类资金的界限是清楚的。在我国“统收分成”体制下，前者为中央代管资金，产权属于地方政府，后者为中央政府的产权转移资金。但在新收支分类中，将返还性支出、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付等都计入“转移性支出”项下，但它们大多属于政府间分成资金，统计上的不合理造成了“两个规模”（中央财政收入和转移支付规模）虚高，尤其是一般补助规模虚高的问题。

3.两类补助失衡，专项补助过多过滥

（1）专项补助过多过滥。中国有多少转移支付项目，这是未知数。据有关专家提供的数据资料：通过对2005年分布于各中央部委的中央财政239项专项资金进行分析，有41项内容交叉重复，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元，占专项转移支付资金总额的20%。按项目分配的专项转移支付有71项（不包括预算内基本建设和国债投资项目），涉及资金545.55亿元，具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每个项目4.36万元。若加上省、市政府的专项，谁也说不清中国有多少转移支付项目。专项补助过多过滥，除转移支付法规不完善外，补助项目与部门挂钩是造成“越补项目越多，越补越杂”的重要原因。

（2）两类转移支付失衡，一般性补助规模过小。在转移支付制度中，一般补助具有补充基层政府基础财力的功能，处于基础地位，其比重通常应超过50%。调查发现，OECD国家凡财政收入以中央统收为主的，中央财政的一般补助大多达到或者超过50%。而州对地方的纯补助（不含中央专款的补助）以专项补助为主。

在我国2008年8696.49亿元的一般补助中，若过滤掉分税部分，则属于均等化补助的很少。据有关专家对2005年中央财政转移支付的分析，“真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，但其所占比重很小，目前只占转移支付总额的10%”。因此，转移支付的均等化作用有限。

（3）转移支付目标模糊，制度设计上不完善。具体而言：第一，在补助项目设计和资金分配上是出于上下级政府博弈需要，而非基层政府实际需求；第二，设定补助项目是出于管理需要，而非资金有效性或效率之需要。虽然我国近年来的转移支付项目已注意到基层政府需求和有效性，但还有许多工作要做，要使转移支付的目标更清晰。

（4）转移支付缺乏针对性。这主要表现在对全国约1500个农业县财政补助上。农业县的财力由基础财力和各种专款组成，前者属于县级政府用于政府日常支出，自主理财的资金；后者用于上级指定的用途。为此，农业县增加基础财力的路径有分税和转移支付两条。在我国，由于税收来自工商业，而农业县属于农业经济，缺乏税源，无法获得足够的分税收入增量，因而增加基础财力的主要路径应当是来自上级政府的一般补助。然而，我国转移支付“固化基数，扩大专项”政策却使这点落空。虽然1994年以来，国家有农村税费改革补助、调整工资补助等措施，但其属于政策配套资金，并未增强农业县基础财力。近年来，虽然国家对农业县的专项补助越来越多，但与增强基础财力无关，甚至还要配套，更使他们雪上加霜。对农业县穷来说，他们需要更多的一般性补助，以解决政权的正常运行。这种转移支付，陷入了“越穷越补，越补越穷”的循环。我国的农业县主要集中于中西部地区，他们的财政困难是导致中西部与东部地区、城乡不平等程度扩大的重要原因。农业县财政无法保证政府日常支出，使一些功能丧失，已经影响到了社会稳定及和谐社会建设。

六、完善我国财政转移支付制度的路径

1.明确各级政府的事权和财权

（1）以理顺政府间收入分配关系为着眼点，适当调整中央与地方的收入划分。进一步推进增值税转型，统一内外资企业所得税法，开征物业税等税制改革，结合政府间支出责任划分调整以及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施，合理调整中央与地方政府间收入划分，适当提高中央财政收入占全国财政收入的比重。研究完善出口退税负担机制，将地方负担出口退税控制在地方财力可以承受的限度内；按照税收属性，将容易造成税源转移和跨地区分配不公的税种改为中央固定收入；规定土地资源类收入管理，明确资源类收入的归属等。

（2）进一步明确和细分政府间的事权和支出范围。按照公共产品的层次来界定各级政府间的事权及支出范围，全国性的公共产品由中央政府提供，地方性的公共产品由地方政府提供。根据受益范围原则，受益范围遍及全国的国防、社保等，应由中央政府负责，而受益范围局限于地方的市政基础设施建设、地方社会治安等，则由地方政府负责。根据职权下放的原则，低一级政府能做的事情，一般不上交上一级政府，这不仅有利于政府提高办事效率，也方便人民群众监督。

（3）把财权和事权的划分法制化。依法制定事权和财权，依法行使事权和财权。综观各国的分税制实践，多以法律的形式明确规定政府间的事权与支出范围，我国必须尽快使各级政府的事权和支出范围的划分具体明晰，在此基础上由权力机关通过立法形式加以规范。

2.按照效率原则完善专项补助制度

（1）确立专项补助的财政效率原则。就是说，无论用于配套公共政策的专项，还是用于调节政府间关系、支持各项事业发展的专项，都必须贯彻财政效率原则，建立基于绩效的预算管理制度，在项目立项时应进行绩效预评估，在结项后应进行绩效评价。只有紧扣财政效率，才能克服专项补助立项上的随意性和“政绩工程”等问题。

（2）整合和调整专项补助项目。将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四类并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不再需要设立的项目予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定且分配到各省数额固定的项目，列入一般转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。

（3）规范专项补助项目的立项和评价制度。这就是按性质，将专项补助分为政策性专项和项目性专项两类。对政策性专项，采用“一次立项，逐年实施，预算优先，绩效评价”制。立项应当经人大常委会听证通过，财政对实施年度的计划数列入“直通车”预算，优先保证完成后应当进行绩效评价。对项目性专项，除专款专用外，还应建立从立项到结项的绩效评价制度，以及基于公共支出绩效的行政问责制度。同时，应取消专项补助上的“部门基数”，建立基于绩效的零基预算。为适应这一改革，财政部门应提前做好对专项补助的前期评估。

（4）谨慎使用配套性专项补助形式。配套性专项补助指那些由县市政府配套的专项。在资金配套问题上，国家应鼓励中央与省以协议方式分担对市县的转移支付资金，但若要市县政府配套的，则应采取谨慎态度。具体地说：属于中央事权的项目，由中央财政全额负担，省级不必配套属于中央与省共同事权的项目，应区别不同地区负担能力，制定配套政策。属于地方事权的项目，中央可以按地方实绩，采取奖励或鼓励性补助。对必须由市县政府配套的项目，应由转移支付机构拟定成本分担办法，经需要资金配套的市县政府通过，报经省级政府批准。

3.在转移支付结构安排上，以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅

参照国际惯例，立足我国国情，在“公平优先、兼顾效率”的原则指导下，我国目前的转移支付应以一般性补助为主，专项补助为辅。因为，一般性补助没有给地方政府规定资金的具体使用方向，只是成为政府财力的一种补充，下级政府对这项资金有较大的支配权，主要目的是用来平衡地方预算，满足地方履行职能的基本开支需要，使地方达到起码的公共服务水平，补助的重点是弥补农业县基础财力不足。因此，一般性转移支付更能体现公平。

4.采用因素分析法，科学设定计算公式

因素分析法（Factor Analysis Approach），又称指数因素分析法，是利用统计指数体系分析现象总变动中各个因素影响程度的一种统计分析方法，包括连环替代法、差额分析法、指标分解法、定基替代法。因素分析法是现代统计学中一种重要而实用的方法，它是多元统计分析的一个分支。使用这种方法能够使研究者把一组反映事物性质、状态、特点等的变量简化为少数几个能够反映出事物内在联系的、固有的、决定事物本质特征的因素。

在测算转移支付使用因素分析法，因素分析法的最大功用，就是运用数学方法对可观测的事物在发展中所表现出的外部特征和联系进行由表及里、由此及彼、去粗取精、去伪存真的处理，从而得出客观事物普遍本质的概括。其次，使用因素分析法可以使复杂的研究课题大为简化，并保持其基本的信息量。

政府间转移支付数额在性质上决定于各级政府事权的划分，在具体量的确定上取决于影响各地区财政收支水平的各种客观因素。利用一些因素构建数学模型，核定地方的财政需求和财政供给能力，可以有效地排除人为因素影响，使中央对地方政府的转移支付更切合实际。大多数国家在确定具体转移支付数额时，都采用了因素分析法，依据一定的客观标准，找出对地方财政收支有影响的各种客观因素，按其影响程度的大小确定地方支出水平。因素的选择应注意以下几点：一是客观性，避免将主观的、具有可调控性的因素纳入模型，突出人口、自然环境差异等主要客观因素。二是突出因素影响效应的客观性，将真实的就业率、人口迁移和“三农”因素纳入分配公式。三是突出重点区域，综合考虑老少边穷地区，兼顾东、中、西部协调发展。

5.完善省以下转移支付制度

市场经济国家一般是三级政府架构，而我国则是五级政府。目前中央转移支付补助只分配到省一级，但大部分资金需求却在市县级，必须进一步完善省以下财政管理体制，建立省对下转移支付分配体系。一是进一步探索建立激励约束机制，强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任意识，促进省级政府加大一般性转移支付力度，逐步形成合理的纵向与横向财力分布格局，提高基层政府行使职能的财力保障制度。为了鼓励省市级政府提高对困难县乡转移支付力度，调动县乡政府做大财政收入蛋糕、精简机构人员、稳定粮食生产的积极性，中央政府应对缓解县乡财政困难做得比较好的地区予以补助或奖励。二是全面推行省直接管县的财政管理方式改革，减少财政管理层次。在目前行政管理体制不到位，难以统一实行省管县行政体制的情况下，积极鼓励地方政府在财政管理级次上进行改革和探索，并采取必要措施加以保证，提高行政效率和财政资金使用效益。三是大力推进乡镇财政管理体制改革试点，实行“乡财县管”。

6.建立监督评价体系，促进转移支付规范化和法制化

设立政府转移支付专门机构，专门组织设计转移支付制度，收集、整理相关资料和数据材料，负责转移支付的计算和具体实施工作。对转移支付资金进行跟踪问效，加强审计监督，对转移支付效果进行评估。转移支付关系到国家财力在各级政府间的流动，是一项涉及面广、政策性强的财政再分配形式。客观上要求必须建立规范化和法制化的转移支付制度。规范化、法制化是公共财政体制下财政转移支付制度的重要基础。从国际经验看，各国都比较重视转移支付制度的规范化和法制化建设。日本、澳大利亚、德国等国家的转移支付制度中，都无不体现出法制化、规范化的特点。我国正处于社会转型时期，各项财经法律有待进一步完善。为适应公共财政体制发展需要，有必要对我国转移支付制度从形式到内容以法律形式加以规范，从而有利于克服随意性，提高政府整体的公共服务水平。

7.集中财力，加大对民族及贫困地区的转移支付力度

提高中央政府在总支出中的比例。与其他国家比较，我国中央政府支出占全国总支出的比例明显偏低。统计资料表明，发达国家中央财政支出占总支出的比重平均达到60%以上，个别国家甚至达到80%以上，而我国中央政府支出占总支出的比重却成逐年下降的态势，从20世纪90年代至今，基本上保持在30%左右。中央政府持续保持这种低水平的支出比例，会使国家的财政能力和实际需求之间产生较大缺口，从而影响中央对地方政府的转移支付规模，特别是财力性转移支付影响较大。同时中央政府在提高中央支出占全国支出比重的同时，应提高财政转移支付资金占地方政府财政支出的比重，在确保实现基本公共服务均等化的基础上，让地方政府做更多的事情。明确转移支付资金占中央财政收入的比例，确保转移支付规模稳定增长。改革现行的税收返还办法，规范转移支付行为。2010年中央对地方的税收返还达到5004.36亿元，在上年基础上增加62.09亿元，增长1.3%。要把改革税收返还分配办法作为进一步规范转移支付制度的重点来抓，应该采取逐步合并的改革方法，可以考虑将税收返还的一定比例作为财力性转移支付的资金来源，返还越多，提留的就越多，切实保障财力性转移支付规模逐年增加，进一步弱化税收返还，逐步将返还资金纳入中央转移支付体系。越是贫困地区，越是经济欠发达地区，转移支付的重要性才越发显现。要进一步加大对民族地区和贫困地区的转移支付力度，极力缩小地区之间、省份之间的财力差距。