美国政府间财政转移支付制度

美国是实行联邦制的发达国家，行政上划分为联邦、州和地方(郡、市、镇、学区、特区等)三级。据1977-2007年的统计，美国共有50个州级政府，8万多个地方政府。美国历史上经历了由邦联到联邦的发展过程，经过不断地实践和改进，基本上形成了比较规范、秩序的各级政府间财政转移支付制度，有效地保证了各级政府履行职能的需要。

一、美国政府间财政转移支付的类型、规模及结构

1.美国政府间财政转移支付的类型

从理论角度看，美国政府间转移支付的方式主要有两种：一种是一般性转移支付；另一种是特殊性转移支付。一般性转移支付是指上级政府根据不同层次政府间在税收能力与支出需求方面和各地区间在资源、人口、贫富等方面存在的差异，按照统一的法定标准公式将其财政资金转移给下级政府的一种补助形式。一般性转移支付的形式表现为一般目的的补助，亦称为收入分享，其实质是在各州、各地区之间按照一定的公式和比例分享一部分联邦收入，由州和地方政府自行支配和管理。另一种是特殊性转移支付，指上级政府按照特定的目的将本级财政资金用于支持下级政府完成特定项目的一种补助形式。其资金使用的特定性较强，包括专项补助和分类补助两大类，其中专项补助是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付形式。这类补助的项目种类繁多，不仅规定各种补助的用途，而且还规定向联邦主管部门提交关于各项补助计划执行情况的书面报告。

美国政府间各类转移支付体现了不同的功能。一般性转移支付主要是解决中央与地方政府间财政的纵向失衡和各地区间的横向失衡问题。特殊性转移支付主要是在社会保障、健康、教育、交通等方面提高州和地方政府提供某一项或某几项公共服务的能力。

2.美国政府间财政转移支付的规模

美国政府间财政转移支付的规模相对于全部政府支出而言，相对较大。以2004年的联邦、州和地方政府的财政收支情况为例，当年州和地方政府征收大约一半的税收，其中，州政府筹集大约12000亿美元，地方政府筹集了大约7000亿美元；来自联邦政府筹集收入的转移收入大约为24000亿美元，占全部政府支出的62%。

转移支付的类型财政收支情况（10亿美元）联邦对地方50.99联邦净转移支付1454.39联邦对州转移374.69州净转移支付802.35州对地方转移359.21地方自有收入803.63合计3794.26

3.美国政府间财政转移支付的结构

美国政府间财政转移支付的结构状况可以从联邦总务管理局(GSA)转移支付的分类和联邦统计局的统计数据中进行分析。

目前，美国联邦总务管理局(GSA)将政府间财政转移支付项目归并为15种补助类别。合作协议(Cooperative Agreements)作为转移支付补助中的一种，是在具体的管理项目中使用的，因此，这一定义并没有单独划分为一类。政府间财政转移支付项目的收益和服务是由7种财务补助和8种非财务补助提供的。

(1)公式化拨款(Formula Grants)，是根据法律或管理条例所确定的分配公式对州或其下级政府提供的补助资金，因其运行机制的内在特征，没有被限制用于特设项目。

(2)项目拨款(project Grants)，是用于特设项目的定期或已知时限的基金。项目拨款可以包括奖学金、助学金、研究拨款、培训拨款、受训者津贴、试验和实证拨款、评估拨款、计划拨款、科技补助拨款、调查拨款以及建设拨款等。

(3)用于特定用途的直接转移支付(Direct payments for Specified Use)，是由联邦政府提供财政补助直接给予个人、私人企业和其他私有机构，以鼓励或补贴特定的行为，条件是接受者能够通过获得补助而实现某一特定的绩效。其中不包括联邦政府通过恳请合同获得的商品和劳务。

(4)无限制用途的直接转移支付(Direct payments with Unrestricted Use)，是由联邦政府直接提供给受益者的财政补助，只要其满足联邦要求的条件，在如何开支这笔资金方面，没有任何限制加诸于接收者。

(5)直接贷款(Direct Loans)，由在特定时段内借贷联邦资金来提供的财政补助，其后可以偿还。这种贷款不需要偿付利息。

(6)特许/保险贷款(Guaranteed/Insured Loans)，该项目是联邦政府做出安排以甄别一个借款人部分或全部履行偿还贷款的义务程度。

(7)保险(Insurance)，指在特定条件下确保持续的损失偿还而提供的财政补助。储备资金可以由联邦政府或通过私人机构直接提供，也可以不包括转移支付的溢价。

(8)销售、交换或捐赠财产或商品(Sale，Exchange，or Donation of property and Goods)，是指通过联邦地产、个人财产、商品，以及其他包括土地、建筑物、设备、食品和药品的销售、交换或捐赠来提供的项目。不包括联邦设施或财产的借贷，使用或准入。

(9)财产、设备和设施的使用(Use of property，Facilities，and Equipment)，这是提供借贷，使用或准入联邦设施或财产的项目，其中联邦所有的设施或财产不被补助接受者所占有。

(10)特定服务的提供(provision of Specialized Services)，这是联邦员工直接为商业或个人利益去履行某些责任的项目。这些服务可以由相关的非联邦人员来履行，但他们包括更多的磋商、建议或咨询。

(11)建议服务和咨询(Advisory Services and Counseling)，该项目由联邦专业人员向商业机构或个人提供会议、工厂或个人合同方面的磋商、建议和咨询。也可以包括公开发表信息的使用，但仅处于次要的地位。

(12)发布技术信息(Dissemination of Technical Information)，这类项目经常通过信息交换机构或图书馆提供专业或技术规范方面的出版物和发布信息或者数据，但不包括设计用来满足一般公共消费目的常规的公共信息服务。

(13)培训(Training)，此类项目是由联邦机构直接向非联邦政府雇用的个人提供指导。

(14)联邦管理机构回应正式和非正式的要求(Investigation of Complaints)，是指检查或调查对违反联邦法令、政策或程序的申述的行动。此类申述的起源必须来自于联邦政府以外。

(15)联邦雇用(Federal Employment)，该项目反映了政府人员管理办公室在招募和雇用联邦公民方面承担的广泛的责任。

按照美国联邦总务管理局(GSA)的分类标准，美国联邦统计局对10类政府间财政转移支付项目作了统计，相关数据反映出了政府间财政转移支付的结构变动趋势。在美国联邦统计局统计的10类转移支付项目中，以公式化拨款和无限制用途直接转移支付为核心的一般性转移支付在全部政府间财政转移支付中所处的地位较为稳定，从1999年到2006年一直保持在42%左右，而其他各类有条件转移支付的比重则保持在58%左右。总体而言，美国联邦政府对州和地方政府的政府间财政转移支付的结构较为稳定。

二、美国政府间财政转移支付的分配方法

美国政府间财政转移支付的分配主要是通过有条件转移支付和无条件转移支付来实现的，具体包括无条件拨款和有条件拨款两种。无条件拨款是指不附带任何条件的拨款，即“无条件分享”。根据收入分享制度，联邦政府每年要在各州之间分配一定数额的联邦收入。接收无条件拨款的州和地方政府可以按照自己的意愿使用这些资金，联邦政府一般不加限制。有条件拨款就是上级政府规定下级政府必须满足既定的条件才能得到的拨款。在做法上，专项补助大多是按照特定的标准，通过一定的公式计算之后再加以分配。这种专项补助的数额较大，大约占美国整个转移支付的80%左右。它的使用范围主要包括医疗卫生和社会保障、交通、劳动保障、住房开发、环境保护、能源开发，其中以前两项为最多。分类补助将补助金的使用范围作了严格的类别划分。通常，上级政府要求下级政府在接受分类补助时，也相应地拿出一定数额的配套资金。具体的分配办法如下：

1.无条件拨款的分配方法

美国联邦财政分配无条件拨款的主要依据是根据联邦对州和地方的《财政援助法》而实行的收入分享拨款。收入分享就是联邦政府每年将收入的一部分根据各州人均收入、税收课征效率、所得税的高低、城市人口数和州人口数等各种因素，在各州之间进行分配。两项所得税是三级政府同源税，实行税源分享。联邦政府课征所得税后，州和地方政府再分别按照各自的税率，附征各自的所得税。两项所得税收入有81%划归联邦政府，有17%划归州政府，有2%划归地方政府。联邦社会保障税在联邦和州之间同源分享，其中联邦获得91%的收入，州获得9%的收入。同样，国内消费税和一般消费税等都存在着共享的比例。获得这种补助金的各州和地方政府可以按照自己的意图随意使用。值得注意的是，美国的无条件拨款考虑到了接受方税收努力因素。同时，尽管贫困的州可能比富裕的州得到更多的无条件拨款，但由于该款项数额太小，因而几乎不具有均等化地方财力的功能。

2.分类拨款的分配方法

分类拨款就是规定接受补助金的州或地方政府必须按规定用途使用，不能挪作他用的拨款。分类拨款一般不要求州政府拿出配套资金，但其所依据的公式和补助对象条件都有法律和法规明确规定。与无条件拨款相比，分类拨款对资金用途的范围有所限制，但与有条件的专项拨款相比，其限制程度要低得多，因此也被认为是使用范围较宽的拨款之一。由于分类拨款一方面能够体现联邦政府的意图与偏好，另一方面又比专项拨款简洁高效，同时还给予接受补助的政府更大的使用灵活性，有利于提高资金的使用效率。因而自20世纪50年代以来，越来越受到双方的青睐。这些拨款项目主要集中在社区发展、社会服务、健康、就业及低收入家庭能源补助等方面。

3.专项拨款的分配方法

尽管近年来，分类拨款的重要性在不断提高，但专项拨款在美国的拨款体系中仍然占据着主导地位，在20世纪60年代中期，专项拨款仍然占拨款总额的80%以上。专项拨款又可以分为公式拨款和项目拨款两种类型。其中，公式拨款是指根据一定的公式，在各地区之间分配拨款额，符合条件的受补对象将自动获得援助。该项拨款一般使用人口和人均收入等因素来作为衡量需要程度，制定拨款公式的指标。相对而言，项目拨款的发放不是按照公式，而是根据受补者的申请受理，以受补者提出的拨款用途的解释为依据来发放的。从某种程度上看，项目拨款需要更多的申请技巧，而公式拨款则相对较客观。

在美国的专项拨款中，大部分的拨款是配套形式的。联邦政府一般要求州或地方政府根据补助项目的性质提供全部项目开支的一部分作为配套资金。同时，出于控制预算的考虑，大部分的配套拨款往往是在支出水平较低时就封顶了，尽管这在理论上并不可取。另外，对于不同地区同样项目的配套拨款，其配套率往往并不一致，一般与当地的需求成正比，与人均收入成反比。这无疑表明，美国的专项拨款也是考虑均等化及收入分享等因素的。

三、美国政府间财政转移支付制度的特点

美国政府间转移支付制度的特点可以归纳为以下几点：

第一，美国联邦政府不把无条件拨款作为解决州际间财政地位均等化的主要手段。这与美国地域辽阔、州的数目较多、地方政府独立性较强等国情有关，事实上，美国更多的是靠鼓励人口的自由流动来实现各地人均福利水平的均等化。由于人口可以自由流动，美国政府间财政转移支付制度的设计风格更多地倾向于对效率的追求，相对于世界上其他国家而言，可以说是独树一帜。在其他国家，包括其后介绍的加拿大、澳大利亚等国都因为自然地理、传统文化等原因的限制，客观上造成人口难以自由流动，政府间财政转移支付制度的设计风格更多地倾向于对社会公平的关注。

第二，政府间财政转移支付的决策机制民主、公开。近年来，美国政府间财政转移支付中分类拨款的重要性不断提高。这种政府间财政转移支付制度的设计理念就强调更多地发挥州和地方政府的作用，地方政府在拨付款项的开支中享有更大的决定权。但是，由于美国政治体制具有一定的特殊性，联邦财政对地方财政的放权并不意味着地方政府在支配转移支付资金时就没有了硬性的预算约束。相反，地方政府在联邦政府放权的情况下，还要受到辖区公众的监督。因此，上下共同制约的约束机制保障了政府间财政转移支付资金能够发挥出最大的政策效应。

第三，政府间财政转移支付的手段多元化。根据美国联邦总务管理局的划分标准，美国政府间财政转移支付可以划分为15种之多的类别，其中有7种财务性补助和8种非财务性补助，这种灵活多样的转移支付形式可以有效地满足州和地方政府对公共服务均等化的实际需求。事实上，并非所有的公共服务需求都必须采用直接拨付资金的方式来满足。实现公共服务均等化目标的政府间财政转移支付的手段是多元化的，在条件具备的情况下，较之单纯的政府间财政转移支付手段而言，多元化的政府间财政转移支付手段可以发挥更好的政策效应。