完善政府间财政转移支付制度中激励约束

机制的建议

一、要与完善公共财政体制的导向步调一致

公共财政体制下，政府间财政转移支付制度的政策效应日益显著，承担着越来越重要的财政均等化进而实现公共服务均等化的任务。因此，在激励约束机制的设计上要体现出新的政策导向。具体而言，应在以下几个方面着手强化激励约束机制的效果：一是对地方公共财政管理制度建设提出明确要求，如要求地方保障政府预算的完整性，规范集中收付制度等；二是对地方财政支出结构调整的要求，真正做到政府间财政转移支付资金用于保工资、保运转、保公共服务，比如接受转移支付的地方政府必须先确保工资发放、完善社会保障、建立低保救济等；三是对接受转移支付的地方财政支出标准提出严格要求，特别是对行政管理费用的支出范围和标准要严格限定，只能用于成本性支出；四是实行更为严格的控制审查制度，严格控制地方政府在正规渠道以外的收入，如债务收入、收费收入等，确保政府间财政转移支付实施中的信息对称，防止机会主义行为，使激励约束机制失灵。

二、清理和规范专项资金配套资金

我国目前的专项转移支付多达200多种，很多交叉重叠，运作效率低下，同时为了实现既定的政策目标，很多都要求地方配套，据统计，有73种要求下级政府配套的专项资金中，只有约10种是经过国务院批准的，其余项目的配套资金要求可能在制定之初就没有经过科学细致的可行性论证。目前配套资金要求对下级政府来说是一个沉重的负担，这也导致假配套行为时有发生，地方政府的一块资金可能会作为多项专项资金的配套资金来源。事实上，配套资金有效运用的前提是地方政府有充分的可支配的自有收入，或者可以通过提高财政努力程度获得较充分的可支配的自有收入。在目前各级地方政府缺少规范合理的地方收入来源的背景下，配套资金的要求应慎重考虑。

三、激励约束的对象要严格限定在制度范围内

对于非制度内的政策目标，不宜在激励约束机制设计中混入。比如增加收入的激励政策应该谨慎出台。激励与约束的重点要考虑放在公共支出管理与社会发展指标方面。在目前我国向市场经济转轨过程中，政府与市场关系不清晰、政府间事权划分不明确的背景下，单纯的、过分的收入激励机制带来的或者是“引税”、“空转”一类的弄虚作假，或者是“挖地三尺”、“竭泽而渔”。通过必要的、严格的约束机制，既可以抑制地方机会主义倾向，也有利于提高政府间财政转移支付的效率。

四、进一步增强激励约束政策的透明度与影响力

由于我国目前各级政府转移支付制度的技术复杂性特点，再加上宣传力度不够，政策的透明度与影响力颇为有限，地方政府对激励与约束的敏感程度不高。以财政供养人口这一指标的激励与约束的实际效果为例，有些敏感的省区会积极主动地减编裁人，但也有一些省区对此无动于衷，当然这可能有行政管理体制方面的问题。今后随着转移支付数量与重要性的增加，在增强政策透明度与影响力的前提下，相信地方政府会更加理性和自觉地应对相应的激励与约束。

五、建立有效的中央管控机制，真正发挥威慑力

建立有效的中央管控机制又从两个方面着手：一个方面是要有组织保障；另一个方面是要有有效管控措施。前者是指要借鉴西方发达国家的经验，改变目前我国财政体制中，财政部直接对口管理地方财政部门的组织模式，要在财政部与地方财政之间建立一个中间机构，由其代表地方财政同中央交涉，这样地方在与中央财政进行博弈时，就会有较为平等的地位，有一个专职的中央层面的部门代表其利益，保障了公平，同时，这样的机构设置也使得地方财政的运行被置于更为严格的监督之下，除了财政部以外，还会有一个专职的部门监督地方政府对转移支付资金的使用。后者是指地方政府如果出现机会主义行为被查处，中央财政可以越过政府层级直接实施转移支付，确保基本公共服务的供给不受政府间机会主义行为的阻碍，同时可以形成有效的防治机会主义的氛围。比如，可以每年选取几个典型地方，在2-3年中由中央财政或省级财政直接监管其财政信息的真实性，甚至可以将转移支付的具体操作转交相邻的同级地方政府代行职能，以示对违规地方政府的惩戒。每年都抓典型，造成一种社会氛围，可以大大降低地方政府通过机会主义行为获取超额收益的动机。

本章小结

政府间财政转移支付制度必须具备有效的激励约束机制才能保障以最高效率实现转移支付的均等化政策目标。但在多级政府并存的财政体制运行中，转移支付实践往往伴生下级政府的负面依赖，从而使得构建有效的激励与约束机制成为转移支付制度完善的一个关键环节。

本章开篇介绍了政府间财政转移支付制度中激励约束机制的类型，提出中央对地方政府的激励采用的方式主要有在财政上对地方进行转移支付和对地方政府官员进行职位晋升，而这两种激励方式则与“棘轮效应”和“声誉效应”密切相关。政府间财政转移支付的激励约束机制设计与优化应当立足于这两个基本的社会心理效应，才能做到有的放矢。同时对政府间财政转移支付激励约束机制设计和运行较为成熟的发达国家的情况作了总结和归纳，考察了典型国家在专项转移支付和一般性转移支付激励约束机制设计上的成功做法。

我国目前的政府间财政转移支付制度中的激励与约束机制设计是基于我国的现实国情，具有典型的中国特色。现阶段中央对省、省对省以下的转移支付制度中，激励与约束机制是散见在各个不同方面的，综合起来看，主要有：专项资金的配套资金要求、一般性转移支付中的标准收支方法、“三奖一补”政策、以奖代补政策、与收入增长挂钩的办法、直接对下级政府的财政运行提出约束性条件等内容。总体上看，我国目前转移支付制度中的激励与约束机制在调动下级政府提高努力程度和创收积极性方面发挥了一定的作用，特别是“三奖一补”政策调动了省以下上级政府通过转移支付方式解决基层财政困难问题的积极性，同时也调动了地方政府调整优化财政支出结构，精简机构与人员的积极性。但是，应当清楚地看到我国转移支付中的激励与约束机制存在着明显的制度设计缺陷，即存在着明显的激励、约束不对称，而且存在逆向激励与约束。具体表现有：一是激励与约束机制政策效果较差；二是专项资金的机制设计不顺；三是与收入挂钩的办法存在负面影响；四是地方政府支出转移支付资金行为缺乏约束。

最后，本章提出了完善政府间财政转移支付制度中激励约束机制的建议：一是要与完善公共财政体制的导向步调一致；二是要清理和规范专项资金配套资金；三是要将激励约束的对象严格限定在制度范围内；四是要进一步增强激励约束政策的透明度与影响力；五是要建立有效的中央管控机制，真正发挥威慑力。特别是要强调建立有效的中央管控机制，这又从两个方面着手：一个方面是要有组织保障；另一个方面是要有有效管控措施。第十一章省以下政府间财政转移支付制度的完善省以下政府间财政转移支付制度的完善

我国的政府间财政转移支付制度是由中央对省和省对下两个部分组成的，它既包括中央财政与地方财政之间的转移支付，也包括省级财政对下级财政的转移支付。由于中央对省政府间财政转移支付制度中只有中央财政和31个省级财政以及5个计划单列市级财政，参与者数量相对较少，因而制度体系较为完善。而省以下政府间财政转移支付相对于中央对省转移支付而言，转移支付涉及的政府层级增加，涉及的财政供养人口和公共服务规模扩张，因而，省以下政府间财政转移支付制度具有自身的特点，需要加强相关领域的研究。