日本政府间财政转移支付制度

日本是单一制国家，其政府组织由中央、都道府县(相当于我国的省、自治区和直辖市)和市町村(相当于我国的市、县)三级组成，其中都道府县和市町村财政统称地方财政。日本现有47个都道府县和3000多个市町村。第二次世界大战后在美国占领军指导下，日本建立了地方自治制度，实行地方长官直选，改变了战前中央对地方的直接管理和领导体制。财政体制也受到这种政治体制的影响和制约。财务省(原称大藏省)作为内阁的一个部门，对总理负责，受国会控制；地方财政局对地方长官负责，受地方议会控制。但是另一方面，中央与地方的财政资金往来，特别是中央对地方的财政资金支持较多。日本政府间财政转移支付制度自1940年建立以来，已经有70余年的历史，取得了积极的政策效果。在日本，无论其所在何处，无论其所在地方的经济水平如何，都能够基本享受同一水平的公共服务。第二次世界大战后日本通过以地方交付税为核心的现代政府间财政转移支付制度来完善财源保障功能，使在财力有限的农村地区，也能保障基本水平的公共服务。

一、日本政府间财政转移支付的类型及结构

1.日本政府间财政转移支付的类型

为了解决地方财政支出的不足，日本中央财政采取了地方交付税、地方让与税、国库支出金等三种补助办法向地方转移支付资金。

(1)地方交付税

地方交付税实质上是一种税收分享制度。作为一种均等化转移支付，由中央直接向两级地方政府分配，作为地方预算的一般收入，并不限定其用途，也不附加其他条件，主要是为了实现财政的纵向公平。地方交付税的来源是5个主要中央税种的一定百分比，包括32%的个人所得税、公司所得税和酒税，25%的烟草税和24%的消费税。地方交付税又分为普通交付税(占94%)和特别交付税(占6%)。前者分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方。后者在普通交付税不足的情况下作为补充拨款，满足一些特殊或紧急的需求，如地方政府选举、保护历史文物、自然灾害以及由于普通交付税测算误差导致的地方收支缺口等。

(2)国库补助金

这是一种集规定用途和附加条件于一身的专项转移支付形式。由财务省(财政部)每年确定总额，由各个部门(教育部、卫生部等)具体分配并监督实施。国库补助金的拨款项目几乎覆盖了所有地方政府的活动，包括教育、社会福利、公众设施、交通、地区经济发展等。专项拨款中绝大部分是配套补助，主要用来体现拨款者的意图与偏好，接受政府不得挪作他用。对每种符合条件的地方支出项目，中央政府以规定的每种项目的标准成本为依据，补贴一定的百分比。这种做法有效地缓解了以地方实际支出额作为补贴依据所带来的不公平。该拨款也可以分为如下三类：一是国库负担金。当地方政府兴办关系到整个国家利益的项目时，由中央政府给予这类拨款。二是国库委托金。当中央政府将本属于自己的事情委托给地方承办时，中央政府给予这类拨款，如国会议员选举费、自卫队驻扎费等。三是国库补助金。一般为中央政府出于宏观调控和均衡发展的考虑而下拨的资金。

(3)地方让与税

它是中央征收的几种税按一定标准让与地方的税款。与地方交付税不同的是，它不属于均等化转移支付，类似于美国的分类拨款，是中央政府将作为国税征收的地方公路税、汽车重量税、飞机燃料税、石油气税和特别吨位税五种税收收入的全部或一定比例转让给地方政府支配使用。一般按一定的客观条件分配，如地方道路让与税原则上按道路的长短、面积等标准分配，且中央政府规定资金的用途。飞机燃料税是根据飞机所有者装入飞机的燃料交纳的税金，转让给予机场所属的地方政府，用于维修机场和有关设施以及防止飞机噪音等。特别吨位税是对海运船舶在进入日本商港时按纯吨位计征的吨税的附加，全部转让给商港所在地即征收地的市町村政府，并不指定用途。此类税在地方财政收入中比重很小。

2.日本政府间财政转移支付的结构

日本政府实行中央、都道府县和市町村三级自治。在收入上，日本是典型的中央集权制国家，日本的全部税收分国税和地方税两大体系，地方税又分为道府县税和市町村税两个体系。尽管地方也有独立管理地方税种的权力，但要受国家制定的《地方税法》的限制。凡是征收范围广、数额大、在经济发展中起主要作用的税种都划归国税，地方政府只征收一些数量少、分散、不易管理的税种。第二次世界大战结束到20世纪70年代的近30年间，日本中央与地方税收份额基本上呈“三七分”状况。70年代以后，国税份额有所下降，占60%左右，地方税份额略升至40%左右。中央与地方税收收入分配结构逐步演进到“四六分”的局面，而在支出上，日本是典型的大政府。日本的大部分事业都由地方兴办，地方预算支出在全国预算支出总额中所占的比重较大。从最终支出情况来看，第二次世界大战后，日本中央财政支出占1/3左右，地方财政支出占2/3左右，这一结构基本是稳定的。近年来，中央支出的比重有所上升，这主要是因为国债还本付息支出的增加。支出结构接近于“三七分”，这意味着地方财政支出存在巨大的资金缺口。由于税收是日本财政收入的主要构成部分，其缺口只能通过中央对地方的转移支付来解决。中央政府财政收入中的相当部分(一般情况下占中央财政收入的40%以上)转移给地方政府，从而保障了地方政府履行职责所需资金。

二、日本政府间财政转移支付的分配方法

1.地方交付税总额的确定

(1)交付税的收入额的确定

根据地方交付税第6条的规定“所得税、法人税以及酒税的收入额的32%，消费税收额的29.5%以及烟草税收额的25%作为交付税”。也就是说交付税的收入是通过与国税5税的一定比例(法定税率部分)挂钩来决定的，即按照法定税率计算的总额，直接计入交付税特别会计，与一般会计分开计入。

另外，如果按照法定税率部分交付税的财源依旧不足时，加入来自一般会计的特例加算和交付税特别会计的借款等。这样，交付税的收入额就由法定税率部分的金额，加上来自一般会计的特例加算后的金额，以及交付税特别会计的借款的金额这样三个总额。其中，法定税率部分和一般会计的特例加算部分的合计被称为交付税特别会计的“入口金额”，另一方面，在“入口金额”的基础上加入特别会计的借款后分配给地方政府的总额被称为交付税特别会计的“出口金额”。

(2)地方财政计划的制订与交付税总额的确定

每年的地方交付税的总额，都是根据地方财政计划来决定的。地方财政计划与国家的预算挂钩，经过总务省和财务省的调整，于每年的12月最终敲定。地方财政计划的制订，首先，累计地方的支出金额，决定支出总额。然后，累计收入金额。即把地方税收的预计金额，国库辅助负担金，地方债以及交付税的法定税率部分合计。这样得到的收入，如低于支出金额，就要通过所谓的“地方财政对策”即增加交付税额度和增发地方债等来补充。

2.对各地方政府的交付额的确定

对地方政府的普通交付税的交付额是“基准财政需求额”(地方政府的财政需求额)减去“基准财政收入额”(地方的税收等的总额)对“财源不足部分”支付地方交付税。

对各地方政府的交付额=基准财政需求额-基准财政收入额=财源不足额

(1)基准财政需求额的计算

基准财政需求额分为警察费、教育费、道路桥梁费等都道府县和市町村总计数十个项目的行政经费(财政需求)的合计金额。各地方政府的行政经费基准财政需求额，根据以下的算式来计算。

基准财政需求额=测定单位×单位费用×各地方政府的修正系数

其中：

测定单位是根据各项目财政需求而个别确定的，如警察费项目中的警员的数量，道路桥梁费项目中的道路的面积。

单位费用是所测定的各个项目时按测定单位确定的单价，它的计算直接影响地方政府的标准行政水平。首先，决定单位费用的前提是，先假定一个具备一定规模的标准的地方政府。称其为“标准地方”或“标准设施”。这个假设的标准设施，其行政规模接近于都道府县或是市町村的平均水平，并且在自然性和社会性上没有任何的特殊性，并不是现实中存在的地方政府。但是作为各个行政项目的共通的条件，都道府县的人口为170万，面积6500平方千米，市町村的人口为10万，面积为160平方千米。其次，就是计算在这样一个假设的标准地方或者是标准设施中，实施合理并且妥当的水平的行政所必需的经费。

——修正系数是用来修正各个地方政府因自然、社会状况的差异而在行政经费上产生的差异的系数。有寒冷修正和密度修正、阶段修正、事业费修正。这些修正系数，起到更加细致地调整地区间行政经费的差异的作用。另一方面，也被认为“使计算复杂化”或者是“用于起到引导到国家政策方向上”，而受到批评。因而近年来，日本对修正系数的使用逐渐慎重起来。

(2)基准财政收入额的计算

基准财政收入额，是为了合理地测定各个地方政府的财政能力，用一定的方法对在标准的状态下的税收的预算额进行合理的计算而得到的金额。根据下面的算式来计算：

基准财政收入额=标准税收预计金额×基准税率(75%)+地方转让税等

标准税收预计金额，是指用地方交付税法中规定的方法计算的地方税法中规定的法定普通税和地方转让税等收入的预计金额。

基准税率，是指标准税收中，算入到地方交付税收中的比率。即，标准税收的75%被计算到交付税金额，剩下的25%被称为保留财源，由各个地方政府来保留。基准税率的设置就是为了通过保留其财源，来保护各个地方政府的征税的积极性。

三、日本政府间财政转移支付制度的特点

1.政府间财政转移支付制度的法制化程度高

日本新宪法确立了地方自治原则，地方长官民选、设置地方议会。财政体制上实行一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会审批，独立征税，上下级财政之间不存在行政上的或业务上的管理关系。《宪法》中明确了实行地方自治和中央及地方之间的财政关系，同时《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》、《地方税法》和《地方交付税法》等以法律形式规范了中央和地方的财权与事权划分，并且在许多细节上也作了明确规定。法制化保证了制度的规范化和高透明度，从而避免了任意性。

2.转移支付体制科学规范

日本转移支付体制的一大特点就是科学规范。日本政府通过立法确定了地方交付税的总体规模，并且根据经济状况适时调整，这就减少了转移支付规模的随意性，同时也增加了转移支付规模的弹性，使转移支付与经济发展水平相协调。日本政府在计算各地转移支付数额时也有严格科学的标准，日本地方交付税额由地方标准支出与地方标准收入的差额确定，在确定地方标准支出和地方标准收入时都有较全面公正的客观标准计算采用标准公式。地方标准支出以公民应享有的公共服务水平为标准，其单位费用也有较公正统一的标准。而标准收入则以地方的实际收入能力为依据。转移支付额计算的公式增强了转移支付的公正，减少了其随意性。

3.中央财政集中了主要财力，确保宏观调控的主导地位

中央政府拥有较多的财力是政府转移支付的物质基础。日本中央政府集中了税收收入的大部分，日本的地方政府绝大多数都依赖地方交付税补助来平衡收支，中央政府牢牢地控制了宏观调控主动权。同时，在计算地方标准收入时，日本政府并不是将地方全部税收都纳入基本财政收入中去，而是只计算其标准税收收入的一定百分比，给地方以一定的增收余地，从而达到了既调动地方积极性，又保证中央宏观调控能力的目的。

4.日本转移支付管理机构的设置发挥了积极的协调作用

日本的中央与地方财政关系中，在机构设置上采用很有借鉴意义的模式。首先它是一个中央财政与地方财政分管模式。中央财政是由财务省也就是财政部管理，地方财政是由另外一个中央部委来管理，现在是总务省管理。这个模式的优点在于，中央政府在做政府间财政转移支付的具体决策的时候，有一个专职的部门能够从部门职能的角度掌握地方财政状况的第一手资料，站在中立、公允的立场上反映地方政府在财政运行方面的基本情况，能够事先平衡中央与地方的关系，按照基本公共服务均等化的要求和实际财力去制订地方财政计划，管理地方财政。这种政府间财政转移支付专职机构的设置模式非常重要，如果单纯由中央层面的部门决策转移支付的分配机制，那么在决策的时候，所有参与其中的中央政府的部门，都会只站在部门利益的角度，按照符合部门利益最大化的原则做出具体的转移支付决策，关键时候没有一个部门会替地方说话。反映在现实中，就是在转移支付的操作中，中央部门都会既追求部门利益最大化目标，同时又加大地方政府的事权责任，结果必然导致中央和地方的关系紧张。