我国政府间财政转移支付制度中的激励与约束机制

1994年分税制财政体制改革以来，我国逐步建立起比较规范的中央对省级的转移支付制度，同时，省以下的转移支付制度亦已初步建立(形式各不相同)。从中央对省的转移支付体系看，可以划分为税收返还、专项转移支付与财力性转移支付。前二者数量众多，2005年资金总额已分别达3887亿元和3529多亿元，占整个转移支付资金总量的近64.58%；后者主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”、退耕还林还草转移支付、天然林保护工程地方减收转移支付和结算补助等，2005年资金总额为3812亿元，占整个转移支付资金总量的33.19%。

财力性转移支付中的一般性转移支付，2005年这项资金数额达到1120亿元，占整个财力性转移支付资金量3812亿元的29%，这部分资金采用比较规范的标准收支公式进行分配；调整工资转移支付是为应对亚洲经济危机中央出台增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费后对财政困难地区的补助，2005年资金数额为1476亿元，占整个财力性转移支付比重的近39%；农村税费改革转移支付是针对农村税费改革导致地方政府减收出台的政策措施，2005年资金数量为661亿元，占整个财力性转移支付资金的17%，其他各项转移支付占整个财力性转移支付的比重大约在15%左右。

一、激励与约束机制的表现形式

现阶段中央对省，省对省以下的转移支付制度中，激励与约束机制是散见在各个不同方面的，综合起来看，主要有：

1.专项资金的配套资金要求

专项转移支付要求下级政府提供配套资金是激励与约束机制表现的一个重要方面，我国目前有多达73项的专项转移支付采用了这一方法。

2.一般性转移支付中的标准收支方法

一般性转移支付办法规定，某地一般性转移支付数额的确定采用标准收支方法。标准收入由该地本级标准财政收入和中央对该地区税收返还和财力转移支付等构成；标准支出按该地标准财政供养人数和全国统一的支出水平因素加入适当的系数加以确定。

3.“三奖一补”政策

2005年出台的“三奖一补”政策，是标准的着眼于对地方政府形成激励与约束机制而出台的转移支付制度，虽然资金总量不大，但其具有较强的针对性和目的性。

4.以奖代补政策

在省以下的转移支付制度中，有些地区针对一些具体的政策目标采取了以奖代补的政策，即以预算平衡、人员压缩、支出结构调整、债务控制与消化等等指标为标准，对把这些指标控制得好的下级政府实行奖励。这种政策与三奖一补政策的指导思想是一致的。

5.与收入增长挂钩的办法

有些省的转移支付制度是直接与下级政府收入增长状况挂钩的，收入增长快，获得的转移支付就多；反之，就少。

6.直接对下级政府的财政运行提出约束性条件

在转移支付分配时，直接对下级政府的财政运行提出具体要求。如财政部《关于下达2003年一般性转移支付数额的通知》中就明确提出：“各地要将下达的转移支付资金用于偿还到期债务、保障行政事业单位职工工资发放、机构正常运转和社会保障等基本公共支出，严禁用于搞‘形象工程’和‘政绩工程’。一旦发现挪用资金用于‘形象工程’和‘政绩工程’，将酌情扣减下年度一般性转移支付资金。”

二、激励与约束机制的简要评价

总体上看，我国目前转移支付制度中的激励与约束机制在调动下级政府提高努力程度和创收积极性方面发挥了一定的作用，特别是“三奖一补”政策调动了省以下上级政府通过转移支付方式解决基层财政困难问题的积极性；同时也调动了地方政府调整优化财政支出结构，精简机构与人员的积极性。但是，应当清楚地看到我国转移支付中的激励与约束机制存在着明显的制度设计缺陷，即存在着明显的激励、约束不对称，而且存在逆向激励与约束。具体表现在：

1.激励与约束机制政策效果较差

我国现阶段政府间财政转移支付制度中的激励与约束机制政策效果较差，主要表现为：一是对于标准收支公式的应用，发达国家的地方政府预算硬约束，一般不会超标准支出，而我国的地方政府超标准支出的现象比较普遍。二是对于提供配套资金，发达国家执行较为严格，而我国则相对松懈；对于与收入挂钩，发达国家的收入非常规范，渠道单一，便于监督，而我国则可能是建立在信息扭曲的基础上。三是对于直接与特定调整目标挂钩的方法，特别是与收入直接挂钩的激励与约束方法，发达国家由于财政收支分离，不能直接互动，而我国则普遍使用，但效果并不明显。

2.专项资金的机制设计不顺

专项资金的配套资金要求存在制定比率不合理，超出地方政府可承受能力的问题。从实际情况来看，许多欠发达地区根本无力安排配套资金，所谓的配套资金承诺几乎是一纸空文，属于典型的由下向上“钓鱼”。

3.与收入挂钩的办法存在负面影响

与收入挂钩导致地方政府行为扭曲，地方政府或者通过“买税”或“引税”来完成任务；或者过度介入市场活动，热心于垄断地区市场以获取财政收入，影响市场在资源配置中基础性作用的发挥；或者在上报财政收支信息时做手脚，高报收入低报支出；或者将财政增收与政府官员个人收入挂钩，造成不良的社会影响。

4.地方政府支出转移支付资金行为缺乏约束

当前，一些地方享受着上级政府的转移支付补助的同时，对资金的使用超越规定，花巨资修广场、建标志性建筑等形象工程，购买高级的公用轿车，超标准支出接待费、差旅费等公用经费。尽管中央和一些省也提出了限制这些行为的要求，例如“拖欠教师和公务员工资的地方领导不许出国，不许更换小汽车”等，但大多是软性约束机制，无法真正转变成规范的政府间财政转移支付制度内的管理办法。