政府间财政转移支付制度的改革设想

政府间财政转移支付制度作为财政宏观调控经济社会发展的重要手段，牵涉到多元利益主体，涉及财政体制的诸多技术性层面，覆盖了许多基本公共服务领域，其自身改革和完善的过程既是财政制度走向完善的过程，又是不断优化既得利益格局的过程，更是不断，推动整个社会走向和谐的过程。因此，政府间财政转移支付制度改革的初步设想要做到整体推进，统筹兼顾。

一、努力实现政府间财政转移支付重公平和促效率的政策目标

传统财政体制向公共财政体制的转型，标志着中国社会发展进入到一个新的历史阶段。这一阶段，财政的主要注意力将从经济建设领域转向社会公平与和谐、公共福利和基础民生领域。社会公平与和谐成为新的财政体制的基础性政策导向。在注重经济效率的同时更加关注社会公平的新理念的指导下，政府间财政转移支付制度的改革和完善将在一系列重大的理论和范畴上进行更新，不断转变观念，创新理论，指导政府间财政转移支付更好地去实现既定的政策目标。

二、稳步推进政府间财政转移支付纵向和横向均衡机制的优化

纵向均衡是既定财政体制中各级财政财权和事权分配格局和制度保障的结果。通常，我们愿意看到的是权责匹配、权责清晰的政府间财权和事权划分格局和有效的制度保障。在较为成熟的市场经济条件下，法制化程度较高，决定财政纵向均衡的各因素的稳定性较强，因此，财政的纵向均衡有保障。中国的财政纵向均衡也要朝向这一世界通行的有效模式演进。提高财政制度的法制化水平，明确各级财政的责、权范围，政府间财政转移支付的补助办法，并以法律的形式予以保障。从理论探讨的角度，可以分几个步骤：首先，要对纵向均衡范畴有一个明确的定义。第二，要针对范畴的定义，确定实现纵向均衡的重要影响因素。第三，对各个重要影响因素的改革完善提出政策建议。横向均衡是转移支付的目的。转移支付制度就是要缩小区域间财政差异水平。从这个角度而言，我们立足于我国的基本国情，对现行的转移支付办法进行必要的修正，要从以下几个方面着手：一是要考虑现有转移支付办法中已有因素的修正；二是要考虑现有转移支付办法中各个因素使用条件的变化；三是要考虑非公式化转移支付办法的修正。

三、因地制宜，不断优化转移支付的规模和结构

政府间财政转移支付的规模和结构是客观的制度演进的结果，每一种转移支付都是特定历史条件下的产物，在出台时都是经过各方的广泛博弈，最终达成的制度均衡。因此，对政府间财政转移支付整体的规模和结构的优化要坚持因地制宜，循序渐进，既要维护合理的既得利益，又要破除不合时宜的阻碍，通过对每一种转移支付的优化来实现对政府间财政转移支付的规模和结构的优化。

四、加强对政府间财政转移支付激励约束机制有效性的研究

政府间财政转移支付激励约束机制的构建和完善是提高转移支付运行机制的效率的重要制度保障。不依规矩，不成方圆。政府间财政转移支付制度的激励约束机制要立足于中国的基本国情，深入研究和分析转移支付运行机制发挥作用过程中的客观状况，抓住关键环节，找准核心影响因素，为制度运行过程中有效激励和约束有关各方的行为提供科学的决策依据。

五、规范和完善省以下财政转移支付制度

政府间财政转移支付要实现的财政均等化不是仅仅实现区域间均等化，最终还要实现政府层级间的均等化。这就对省以下财政转移支付制度的完善提出了新的更高的要求。改变了以省为划界的省以下财政转移支付制度建设的模式，省以下财政转移支付体制的建设可以因地制宜，各具特色，但最基本的财政均衡化和基本公共服务均等化的标准却必须是全国一致的。

六、积极推进相关配套政策的改革

政府间财政转移支付制度作为财政制度中的一个重要的子系统，客观存在于一个复杂的经济社会环境中，因此，要使得转移支付制度本身的政策效应达到最优化，需要相关领域的配套措施的同步完善。主要关注四个方面的配套改革：一是行政体制改革；二是推进法制化；三是强化财政信息基础建设；四是加强国库集中收付制度建设。

本章小结

本章是全书中承上启下的核心章节，从四个方面对政府间财政转移支付制度改革的总体思路进行阐述。

首先，提出政府间财政转移支付制度改革的难点。具体论述制度本身包含的四个方面的改革难点。

1.对公平与效率内涵之争的讨论，本书认为我国目前的政府间财政转移支付在制度和运行机制的设计上要改变唯广义效率至上的模式，实现广义效率和狭义效率并重，即在追求广义效率的基础上，逐步在设计上纳入追求促进社会公平的狭义效率模式。

2.对于制度涉及的各个利益主体利益关系协调的问题，本书认为建立有效的利益协调机制关键有两点：一是坚持政府间财政转移支付制度的公平导向，改革和完善的方向是实现财政均等化和公共服务均等化目标；二是建立良性循环的利益协调机制，通过决策过程要公开透明和有效的支出效果的回馈机制，实现既得利益有保有压，既能有效激励利益主体，又能将既得利益对制度运行的消极影响降到最低程度。

3.对于完善激励约束机制的问题，本书认为要做到有效激励，就要做好两方面的工作。一是建立起一整套依照政策目标设计的绩效评价体系，根据政策和绩效评价，找到有效的激励点；二是激励机制要实现其设计目标，必须要明确转移支付运行绩效评价的标准，并将其与最优的激励手段结合在一起，才能在激励机制设计中做到有的放矢，重点突出，效果明显。

4.对于相关配套措施衔接的问题，本书认为政府间财政转移支付制度作为政治经济制度中的组成部分，必然要受到宏观政治经济制度发展演进的影响。因此，政府级财政转移支付制度改革与完善要密切关注相关配套制度的改革动态，努力做好相关配套措施的衔接。

其次，本书结合我国的基本国情，立足政府间财政转移支付质的规定性，阐述了政府间财政转移支付制度改革应遵循的六项基本原则。具体包括效率优先、促进公平原则，多主体参与原则，保障基本需求原则，成本性支出原则，层次性原则和循序渐进原则。

再次，对我国政府间财政转移支付制度改革的目标体系进行了重新的定位，指出当前政府间财政转移支付制度改革的目标可以按照时间顺序概括为短期、中期和远期三个层次：一是短期目标，即缓解县乡财政困难，保障基层政权的正常运转和基础公共服务的有效供给；二是中期目标，即实现财力的纵向、横向均衡，有效解决区域间利益外溢性，实现区域间基本公共服务的均等化；三是远期目标，即更好地促进全国范围内的公共服务均等化，有效保障社会公平，推动经济社会的全面和谐发展。

最后，提出了政府间财政转移支付制度改革的总体设想。具体包括改革的目标定位、机制优化和配套措施的衔接等内容，为其后对具体问题的论述确定了基本的思路。具体包括：要努力实现政府间财政转移支付重公平和促效率的政策目标；要稳步推进政府间财政转移支付纵向和横向均衡机制的优化；要因地制宜，不断优化转移支付的规模和结构；要加强对政府间财政转移支付激励约束机制有效性的研究；规范和完善省以下财政转移支付制度；要积极推进相关配套政策的改革。第六章政府间财政转移支付的纵向均衡政府间财政转移支付的纵向均衡

传统意义上的纵向财政平衡指的是在一个多层级政府体制里，每一个层级的政府的支出都有其足够独立的自主的收入来源，如果每一层级政府的独立自主收入刚好可以满足其支出，一般就认为这个国家是处于纵向财政平衡状态，反之，则认为是纵向财政不平衡(vertical fiscal imbalance，也称纵向财政失衡)。政府间财政转移支付参与了财力纵向均衡的实现过程，是财政体制中重要的决定因素。但是传统意义上或一般意义上的财力纵向均衡概念的表述对纵向均衡这个动态过程的描述过于简化，使得我们在理论研究中无法详细了解财政体制中一级财政是如何动态实现其财力纵向均衡的。因此，有必要对一级财政实现财力纵向均衡过程进行深入的剖析。