英国政府间财政转移支付制度

英国的财政转移支付制度是在解决中央与地方财政收支的纵向不平衡与各地区财政之间收支的横向不平衡过程中而产生和发展的。在经历了多年的完善和发展之后，英国的转移支付制度已经较为成熟，有了一套比较完整的规范和内容，其中主要包括转移支付的作用目标、收入来源、数量规模、支付标准、承办机构等。

英国政府间财政转移支付数额在中央财政支出中占有相当大的比重，地方财政支出的2/3要靠财政转移支付实现。在实现财政支出纵向横向平衡的同时，英国中央政府还要通过政府间财政转移支付对地方政府的收支实施统一管理，保证中央政府的集权。英国中央政府在考虑各地方支出需要或收入能力的基础上，通过转移支付使各地在基本的公共服务能力方面达到均等，但均等的范围仅限于“公共商品”，如教育、卫生服务、警察、消防、公路维修等经常性开支部分，也包括住房建设、医院建设和道路建设等资本性支出项目，但通常不包括直接援助工业的资本性支出项目。目的是为了使英国不同地区的居民都享有同等的就业、就学、就医、交通服务、供水等方面的机会和服务水平，创造一个统一市场，使中央对地方的转移支付能够在不同地区、不同地方当局之间实现。

一、英国政府间财政转移支付的类型、分配程序及分配方法

1.英国政府间财政转移支付的类型

英国中央政府对地方政府的转移支付分为地方补助以及专项补助两种，其中，地方补助又可以分为公式化拨款和特定公式拨款两类。

(1)地方补助

地方补助是指地方收支差额补助，是根据中央核定的地方总支出和地方税收收入的差额进行补助。地方收支差额补助是英国财政转移支付的主要形式。地方补助又可以分为公式化拨款和特定公式拨款。

公式化拨款

公式化拨款是中央政府对地方政府转移支付的主要形式，具体包括收入援助拨款、重新分配的营业税和治安拨款三种。公式化拨款没有限定资金的用途，接受补助的政府可以根据自身的需要灵活安排，属于无条件拨款。

特定公式拨款

特定公式拨款也是通过一定的公式计算各地的拨款数额，它是公式化拨款的补充，主要解决公式化拨款无法兼顾的那些公共服务项目的拨款问题。中央政府对特定公式拨款的用途也没有限制，地方政府可以自主决定拨款投向。

(2)专项补助

专项拨款是只能用于城市公共设施、社会治安、环境保护等中央政府指定专门用途的政府间财政转移支付。

英国中央政府的转移支付是地方政府的重要资金来源。以2002-2003财年的数据为例，中央转移支付占地方政府收入的比重为44％。如果把营业税也包括进来，比重则上升为61％。2003-2004年度地方补助中的公式化拨款通过年度预算程序进行分配，总额约为440亿英镑，约占全国转移支付支出的85.3%；地方补助中的特定公式拨款和专项补助则通过特别程序进行分配，2003-2004年度两者总和约为76亿英镑，约占全部转移支付支出的14.7%。

2.英国政府间财政转移支付的分配程序及标准的确定

(1)英国政府间财政转移支付的分配程序

地方补助转移支付程序

英国的转移支付是按不同的事权确定支出标准，中央政府把支出补助逐级下拨。中央政府的转移支付，通过两个方面转移下去，从块上看主要是通过政府间的拨款，从条线上看主要是通过专业委员会进行转移支付。地区根据郡和区的不同事权按不同的因素直接进行转移支付。

如苏格兰地区，苏格兰事务大臣下设三个部长，分别负责教育、卫生、住房、工业和地方当局以及农林牧副渔。1996-1997财年，苏格兰事务大臣拥有约200亿英镑的支出分配数。以支出的来源分类，也主要由两大部分组成，即来自于中央政府对苏格兰地区的转移支付，以及苏格兰地区本身按中央政府征收的市政、营业房产税。从横向看，主要是通过政府间的拨款，在9个郡，53个区和3个岛进行转移支付；从纵向看，主要是通过专业委员会(如铁路、医疗)进行转移支付。苏格兰地区根据郡和区的不同事权按不同的因素直接进行转移支付，对郡一级的拨款，教育方面因素(主要是中、小学人数)占48%，人口总数因素占25%，警察人数因素占11%，道路长度面积占11%，其他因素占5%。对区一级的拨款，人口总数因素占70%，财产与私人住房占11%，接受公有住房津贴占3%，公墓面积占3%，其他占13%。

专项补助转移支付程序

英国中央政府的专项转移支付，体现了国家的政策导向。虽然中央政府专项转移支付的数量不多，但起到了宏观调控的效果。

(2)英国政府间财政转移支付的分配标准的确定

为了使中央对地方的转移支付能够在不同地区、不同地方当局之间实现公平合理的分配，达到全国公共服务水平的均等化，英国采取了典型的因素分配方法，其基本的指导思想是，按照各大都市、地方、郡、县等各级政府所承担的不同职能，比较准确地计算出各级政府履行这些职能所需要的资金。

收集资料

首先，要有完整、详细、准确的数据资料，中央政府有注册办公室，每一公民、法人每１０年提供一次详细的调查资料，每年每１０人中有一人要进行抽样调查。苏格兰地区有自己的统计资料，再加上地方当局协会也收集资料，这些资料成为计算支付标准的数据基础。

设计计算公式

其次，根据不同的支出项目分别设计计算公式(数学模型)，分配公式中的参数，设计时尽可能地体现出各地经济情况和条件的差别。例如，对地方中小学教育补助的公式，就考虑了不同年龄段学生人数、单亲家庭学生数、非英国出生学生数、当地人口密集程度、各地物价状况、物价上涨指数、各类学校对学生伙食补助标准等因素。用公式计算出来的结果，同实际支出情况会有相当的出入，这时需要对各地方实施某项服务项目究竟需要多少支出做大量的抽样调查，以纠正模型的参数和这些参数所占的份额(权数)。

评价公式

计算公式基本形成后，中央代表与地方代表进行共同讨论，对公式进行评价，以求得对公式的统一认识。公式的最终形成，还需议会通过立法确定。确定后的公式也不是一成不变的，每年仍要由中央代表与地方代表共同讨论评价一次，如果代表对公式的某个方面或某项参数意见比较集中且合理，一旦为环境部长所接受，他将在下一个财政年度向议会提出调整建议，然后由议会决定调整。英国中央与地方的争论焦点一般不在具体的分配数额上，而是在分配公式的设计上。

同时，中央对地方实行转移支付时，必须要核定地方的地方税收收入。地方税收收入的核定是根据地方的实际收入数，而且根据地方税的税基测定的，因地方税征收主要是房产的价值，中央与地方都有完整的房产资料，所以中央能准确地掌握各地方的应征地方税税额。根据这个数额，中央政府再决定其对各地方的财政转移支付额。

3.英国政府间财政转移支付的分配方法

由于前面所介绍的原因，地方补助中的特定公式拨款特定公式拨款也是通过一定的公式计算各地的拨款数额，它是公式化拨款的补充，主要解决公式化拨款无法兼顾的那些公共服务项目的拨款问题。和专项补助近年来，出现了更多的利用专项补助来代替地方补助的转变，主要原因在于中央政府希望利用它确保地方政府充分支持中央政府所重视的特定服务项目，其拨款的严格限制也使地方政府不得不把拨款用于中央政府所期望的地方。则通过特别程序进行分配，因而尽管其分配方法也是采用建立在客观因素基础上的拨款公式，但由于数额少，确定分配方法的机制具有较强的政策性和不确定性，因而本书主要介绍在英国政府间财政转移支付中数额最大、分配方法最为规范的地方补助中的公式化拨款的分配方法。其核定公式为：

转移支付数额=标准支出评估值-营业房产税-市政税

标准支出评估值=事业考核项目×单位成本±地区费用调整

其中，事业考核项目是根据英国法律规定，各级政府应承担的事权，一般有教育、个人社会服务、警察、消防、公路养护、其他服务和建设项目还贷。英国政府规定地方建设项目的资金，经批准可以通过借款来解决，借款的还本付息可在财政转移支付中予以考虑。地区费用调整是旨在确认地区的人工成本和其他费用差异。因为各地由于人口密度、素质、地理环境条件等不同，造成各地人工成本不一，费用要求不一。各地区也都有不同的费用调整方法，以求得支出标准的合理。

公式化拨款中的标准支出评估值是基于各地的人口、社会结构和各地其他客观因素计算出的结果。在测算公式化支出份额时，中央政府原来设定了150个左右的考核项目，测算过程较为复杂。工党政府上台后，中央政府对考核项目进行了简化，把全部考核项目调整为7类，分别是教育、个人社会服务、警察与治安、消防、公路养护、环境保护与文化服务以及资本支出借款还贷。每个考核项目又分为若干个考核子项目。如教育考核项目具体又包括初等教育、中等教育、5岁以下儿童教育、高额成本学生教育、年轻人和社区教育等8个子项目，分别根据基本费用、贫困费用调整、地区费用调整、其他调整以及缩放比例调整等因素确定考核项目支出。

根据英国法律，中央政府对各地方政府的公式化拨款每年至少要有一定程度的增长，拨款应当达到的最小增长率即为“下限”。如果地方政府按照公式计算出的拨款增长率小于“下限”，则一律以“下限”进行公式化拨款。同时，中央政府也规定各地方政府的公式化拨款年增长率不得超过一定的限度，这就是“上限”。如果地方政府计算出的公式化拨款增长率高于“上限”，则一律按“上限”进行公式化拨款。由于中央政府对地方政府总的公式化拨款数额是固定的，因此，弥补增长率低于“下限”的地方政府的拨款只能是增长率高于“上限”的地方政府所匀出的拨款。如果控制“上限”产生的拨款富余不足以弥补“下限”产生的缺口，则拨款增长率介于“下限”和“上限”的地方政府要同比例减少应得到的拨款额，直至弥补“下限”缺口。

根据地方政府各部门职能的不同，中央政府把地方政府分成三个类别，分别规定不同的“下限”和“上限”。教育和社会服务当局“下限”和“上限”分别为8.0％和31.5％，治安和消防当局则为3.0％和4.9％，郡、县地方当局分别为3.0％和12.5％。拨款上下限的调整也根据拨款类别分别进行。

二、英国政府间财政关系及管理财政转移支付的机构设置情况

1.英国政府间财政关系的基本情况

英国中央政府掌握全国绝大部分财政收入，控制全国大部分财政支出，并通过对地方政府的财政转移支付，影响地方政府的行为。1993-1994财年(1993年4月6日至1994年4月5日)，英国全国经常性预算收入为2185亿英镑。其中，中央本级收入为1951亿英镑，占全部财经常性预算收入的89.3%；地方本级收入234亿英镑，占全部经常性预算收入的10.7%。同一财政年度，全国财政支出为2447亿英镑。其中，中央本级支出为1745亿英镑，占全部支出的71.3%；地方本级支出为702亿英镑，占全部支出的28.7%。在地方全部支出中，地方自由财力安排的支出仅占33.3%，其余的66.7%要依赖中央财政的转移支付。到2002-2003财政年度(2002年4月1日至2003年3月31日)，地方财政对转移支付的依赖性进一步增强，该财政年度全国经常性预算收入为3971亿英镑。其中，中央本级收入3716亿英镑(包括营业税)，占全部经常性预算收入的93.6％；地方本级收入221亿英镑，仅占全部经常性预算收入的5.6％。同一财政年度，全国财政支出为3950亿英镑。其中，中央本级支出2985亿英镑，占75.6％；地方本级支出965英镑，占24.4％。从1993-1994和2002-2003财政年度的中央地方财政收支状况，可以清楚地看到，地方政府的资金来源主要是中央政府的各种政府间财政转移支付补助。

目前，英国有三种迥然不同的政府间财政关系：

第一种是中央政府和英格兰地区所属地方政府的直接财政关系。由于英格兰人口占联合王国总人口的80％以上，是联合王国最主要的组成部分，因此英格兰地区地方政府和中央政府的财政关系在英国政府间财政关系中占主导地位。不同于苏格兰、威尔士和北爱尔兰，英格兰地区没有地区议会，因此该地区的地方政府直接对中央政府负责，而不通过地区政府；中央政府的转移支付也直接测算到各个地方政府。

第二种是中央政府和苏格兰、威尔士和北爱尔三个地区(权力下放地区)所属地方政府的间接财政关系。随着这三个地区议会及行政机构的成立，中央政府把很多权力都下放到了地区政府。地区政府成了中央政府和地方政府之间联系的纽带。中央政府只管辖地区政府一级，不直接管辖这些地区的地方政府。中央对地方的转移支付也只测算到地区政府，然后再由地区政府根据自己的偏好下拨给各个地方政府。在权力下放地区，英国中央政府与地方政府的支出职责划分与改革前相比变化不大，只是对地方政府的管辖权由中央政府转移到了地区政府。

第三种是中央政府与马恩岛政府相对独立的财政关系。位于北爱尔兰海的马恩岛享有极高的自治权。马恩岛在英国的地位类似于香港在中国的地位。中央政府不对马恩岛进行转移支付。在税收体制上，马恩岛具有独立的税收立法权和执法权，不受中央政府控制。例如，马恩岛不征收遗产税，并对个人所得税和公司税实行低税率，是世界上有名的国际离岸商业中心。

2.英国政府间财政转移支付管理机构的设置

英国在处理政府间财政转移支付时，不是上下级财政直接打交道，而是通过一个中介机构进行协调和分配。中央与地区之间由环境部协调，地区与郡、区之间由地方当局协会协调。

环境部作为处理中央与地方财政关系的具体执行部门，具有特殊的地位和作用。环境部的设立，使财政部无须同各地方财政部门打交道，而只需同环境部一家算账，因而，能够摆脱许多日常事务性的工作，避免长期陷入同地方无休止的谈判和扯皮之中，而将主要精力和人力放在宏观经济调控，放在财政与货币政策的研究与运用上。环境部的基本职责是：负责审编地方财政收支计划，测算拟定地方年度预算指标，检查监督地方预算的执行，征求、听取地方意见上报财政部，并同财政部共同拟定对地方补助支出的总盘子。每年中央对地方的补助，大部分由财政部统一拨款给环境部，再由环境部核拨给各地方，小部分通过教育、工贸、交通等部门分配给地方政府。

环境部作为中央部门，也不直接同地方政府打交道，而是同5个地方工作委员会发生关系。这5个工作委员会都是由地方自愿结合组成的政治团体，它们负责集中所属各地方的意见，定期同环境部召开协商会议，代表地方的利益同中央谈判，以求得统一，并把中央的政策、意见和各种数量指标传递给各地方政府。地方政府可以自由选择参加它所愿意加入的地方工作委员会，目前，基本没有独立于委员会之外的单独同环境部打交道的地方政府。

以环境部苏格兰地区办公室为例，在对65个郡、区核定预算收支时，由65个郡和区地方当局自愿成立的地方当局协会，代表地方当局与苏格兰办公室各方面协商。地方当局协会的职能有三个：①财政问题。测算数据，提出对各地方当局的财政转移支付意见。②一般性的政策问题。教育、规划、税收等，凡涉及地方当局的各种政策变动都要经过地方当局协会讨论。③就业工资问题。对整个苏格兰地区300万就业人员提供指导，保证工资薪金收入，每年与工会谈判下一年度教师、警察、行政官员、公务员、秘书、工人的工资，告知有关部门执行。

三、英国政府间财政转移支付制度的特点

1.财政收支预算管理有明确的审批程序和严格的计划管理

英国国家预算收支的审批程序，是由各部、各地区提出分部门的支出预算方案，地方预算计划由环境部协调后提出，财政部汇总平衡后报政府内阁讨论，内阁经过讨论，提出意见后，反馈给财政部及各部，经调整后再呈报内阁。内阁讨论通过后交财政部，由财政部报国家议会下议院，经下议院讨论通过后，下达到各部门执行。在具体执行中，一般都不能突破计划指标，如发生特殊情况，只能在1.5%的预备费中开支。地方政府的支出如果要超出计划指标，只能依靠提高地方税来平衡，但由于地方税收收入占总支出的比例较小，中央补助占地方支出的比例较大，地方支出若超出预算1%，地方税就要提高3%~5%，这是任何地方政府都不敢轻易逾越的高压线。

2.拥有成熟规范的政府级财政转移支付的基础数据采集办法

为了使中央对地方的转移支付能够在不同地区、不同地方当局之间实现公平合理的分配，达到全国公共服务水平的均等化，英国采取了典型的因素分配方法，其基本的指导思想是，按照各大都市、地方、郡、县等各级政府所承担的不同职能，比较准确地计算出各级政府履行这些职能所需要的资金。因此，完整、详细、准确的数据资料就成为先决条件。为此，英国政府制定了专门的信息采集制度。

(1)对地方政府税收信息的采集

英国中央政府对地方实行转移支付时，必须要核定地方的地方税收收入，地方税收收入的核定不是根据地方的实际收入数，而是根据地方税的税基测定的。因地方税征收主要是房产的价值，中央与地方都有完整的房产资料，所以中央能准确地掌握各地方的应征地方税数额，苏格兰地区征收的地方税因营业房产税要全额上缴中央后再返还，实际上只有市政税，其占全部支出的比例很小，只有13%。

(2)对地方政府支出信息的采集

英国中央政府有注册办公室，公民、法人每10年提供一次详细的调查资料，每年10人中有一人要进行抽样调查，调查资料汇总后，向社会公开出售。苏格兰地区也有自己的统计资料，再加上地方当局协会也收集资料，这些资料成为计算支出标准经费开支，而且对各部门提出服务的标准、质量和具体的数据基础。其次，根据不同的支出项目分别设计计算公式(数学模型)，分配公式中的参数，设计时尽可能地体现出各地经济情况和条件的差别。例如，对地方中、小学教育补助的公式，就考虑了不同年龄段学生人数、单亲家庭学生数、非英国出生学生数、当地的人口密集程度、各地物价状况、物价上涨指数、各类学校对学生伙食补助标准等因素。用公式计算出来的结果同实际支出情况会有相当的出入，这时需要对各地方实施某项供服务项目究竟需要多少支出作大量的抽样调查，以纠正模型的参数和这些参数所占的份额(权数)。最后，计算公式基本形成后，中央代表与地方代表进行共同讨论收支，对公式进行评价，以求得对公式的统一认识。公式的最终形成，还需通过议会立法确定。确定后的公式也不是一成不变的，每年仍要由中央代表与地方代表共同讨论评价一次，如果代表对公式的某个方面或某项参数意见比较集中合理，一旦为环境部长所接受，他将在下一个财政年度向议会提出调整建议，然后由议会决定调整。在英国，中央与地方的争论焦点一般不在具体的分配数额上，而是在分配公式的设计上。这些计算公式经过多年的实践、修改和完善，已基本固定下来，变化不大了。由于有比较规范化的计算核定方法，每年在确定中央对地方补助时，各地的服务水平基本均等，如果有不同的意见，可以通过本地选出的议会议员在各议会中提出意见。

3.形成了有效的政府间财政转移支付绩效的评价机制

(1)公开透明，多主体参与

财政收支和支出单位开支情况公开，有很高的透明度，接受专业审计和公民、纳税人的监督检查。在英国，无论是中央财政收支，还是地区、地方当局的财政收支，都要按照议会的要求报告，经过政府内部负责审计的会计委员会或者外部的审计机构进行审计，并向社会公开。中央财政收支报告编印成册，在商店里公开出售：地方财政收支报告，每年印在纳税通知书后面寄给每一个纳税人。公众对财政收支报告有疑问或不清楚的，可以直接与审计人员对话，审计人员必须及时答复，同时，公众也可以直接查阅政府的开支，甚至政府官员的工资支出等情况。

(2)公共服务纳入社会监督范围

公共服务公司和支出单位受到社会和公众的监督，这些单位的支出使用情况必须受审计部门的审计并向使用者公开，使用者随时可向服务机构了解情况，提出意见。如学校，学生家长可查询学校经费的每一使用情况，教师工资的发放水平等，并提出建议。

(3)强调公共服务部门服务效率标准指标，提高支出的服务质量

财政部对各支出单位不仅根据经济发展的需要和各支出部门所负的责任，按照明确的开支标准测算各部门的行政提高效率的要求。如对医院提出，凡是预约的病人，病人在到达医院后，必须在13分钟内见到医生。地方当局定期进行市民调查，了解各种服务提供的时间及服务质量，并通过审计部门效益审计。他们认为，支出不能完全反映服务的水平和质量，只有达到一定的标准才能体现服务的质量和水平，下达效率目标的目的是以最少的支出实现最大的服务效果。