省以下政府间财政转移支付制度存在的

问题及其成因

一、现行省以下政府间财政转移支付制度存在的问题

1.政府间财政转移支付在纳入预算管理方面缺乏规范

预算管理在省以下政府间财政转移支付中普遍存在不规范的现象。以国家审计署2006年对西部A省审计中发现的预算执行编报情况为例。某省财政在受政府委托在人大2005年的省本级预算执行情况中，列报中央转移支付285.69亿元，占当年该省实际收到的中央转移支付资金329.14亿元的86.8%。其中，体制性补助22.42亿元中列报34.91%；财力性转移支付154.9亿元中列报99.16%；专项补助108.37亿元中列报了99.7%。从该省抽审的市级和县级预算的执行编报情况反映，市本级列报上级转移支付资金不完整，而县级列报较完整。如h市2005年决算草案列报上级转移支付资金8.57亿元，占当年实际收到数的35.23%。其中：体制性补助列报了57.84%，财力性转移支付列报了13.98%，专项转移支付列报了30.95%。

2.专项转移支付管理混乱

专项转移支付的管理上的不规范问题在省以下政府间财政转移支付中表现突出。仍以A省为例，2005年，除财政部下达A省的转移支付补助资金的管理较为规范外，中央其他49个部门为通过地方财政就直接下达省内有关部门的补助资金达22.66亿元，占当年该省财政总决算所反映中央补助收入的6.88%，这么大一笔资金在中央对地方政府的补助中并不反映，导致财政信息的完整性受到破坏，弱化了规范化预算管理。同时，转移支付补助项目申报和拨付方式也非常不规范。2005年，49个中央部门直接下拨该省的补助资金涉及的项目多达167项，其中通过相关部门和单位向上申请的补助80项，无申报直接下拨或通过电话、口头等不规范方式申报的项目有87项，占项目总数的52.1%，资金量8246.95万元，占整个资金量的3.81%。部分资金甚至既无须申报，而且下达程序也不规范。如公安部2005年直接下拨该省公安厅的专项补助1649.08万元中，有378.18万元，占22.9%的资金没有文件，只有电话通知。预算管理和申报拨付程序的不规范直接诱发了财务管理的不规范，超过98%的专项补助资金未能编入部门预算，

3.转移支付资金的拨付渠道不畅

省以下政府间财政转移支付资金的拨付渠道不畅问题主要表现为省、市、县各级财政均存在滞留转移支付资金的情况，导致两方面的不利结果。一是市县财政年终集中拨付的现象较为突出，客观上弱化了财政监督和管理。仍以A省为例，该省接受审计的两市2005年11月以后下达的中央转移支付占全年总额的30.64%，而接受审计的三县2005年11月以后下达的中央转移支付占全年总额的比重更高达54.79%，及时从均衡拨款的角度分析，市县财政年终集中拨款的比例也远高于全年的均衡比例。二是省、市、县三级财政均滞留中央转移支付补助，造成项目完工进度受限。这其中，有的项目是因为配套资金不到，迟迟不能开工，造成资金的滞留；有的是因为拨付渠道不畅，拨付周期过长，影响了施工。如从该省2005年拨付三个县的中央专款的时间看，滞留3个月以下的1.26亿元，3-6个月的5969万元，6-9个月的1953万元，9个月以上的84.5万元，分别占到当年三个县受到中央专项补助的60.14%、21.46%、9.35%和0.03%。

4.转移支付资金的分配缺乏合理、科学规划，表现出小而散的问题

部分中央转移支付资金在省以下层层分配中立项不合理，缺乏科学的规划，导致资金被拆分得太过于小而散，在实际运用中无法实现既定的政策目标和扶持作用。仍以A省为例。如该省2005年中央下达的公安部门维修专款1650万元，被分配到444个派出所，平均3.72万元，最少的仅0.3万元。由于资金量太小，无法有效用于维修，只能变通用途，挪作其他维修用途，不少地方将资金集中起来，尽管减少了项目，但反而使资金发挥了效益。如该省B县将用于4个派出所维修的资金共4万元，全部投入到一个派出所的维修。

5.省以下财政经济信息系统不健全

一方面，统计数据的选取不全面，数据信息系统不健全，统计方法的应用与世界先进水平相比，还存在较大差距，影响统计工作总体质量。长期以来，我国财政管理一直采用基数法，收支项目的核定缺乏统一的计量标准，统计资料与市场经济体制和财政管理的信息要求不对称，在建立和推行规范化的转移支付制度时，就会遇到基础性数据残缺不全或数据不真实的问题。同时，各个具体业务部门的信息网络相互间往往被隔绝，不能形成高效运转的综合网系统或便捷的信息交流渠道。另一方面，是人为造成统计数据的扭曲，这既有夸大数据以显示政绩的情况，同时也有为了地方局部利益隐匿财政收入的情况，造成比实际财政缺口更大的统计财政缺口，以获得更多的上级补助。

6.省以下政府间转移支付制度建设各自为政，透明度比较低，协调性较差

目前，我国省以下分税制财政体制中，同时存在存量调节和增量调节两套转移支付系统，存量调节就是为了维护地方既得利益，使改革能够比较顺利地推行所实行的逆向转移支付；增量调节是比较规范、投向比较合理的转移支付。但是，目前绝大部分资金用于存量调节，增量调节所占的比例很小，使得我国省以下转移支付制度带有很明显的原体制特征和过渡性特点，可以说当前省以下政府间转移支付制度是“分级包干”体制和分税制财政体制安排转移支付的混合体，无形中造成了省以下转移支付制度各组成部分之间缺乏应有的协调性。

二、现行省以下政府间财政转移支付问题的成因分析

1.部门利益解构了财政资金的整体性

其结果导致作为财政资金重要组成部分的转移支付资金在省以下的财政和部门中的管理失范。由于不纳入预算，对地方应该拿多少，到底拿了多少，什么时候拿这些最基本的财政信息都无法准确掌握，造成了转移支付资金的管理混乱。

2.省以下国库集中收付制度不完善

省以下政府间财政转移支付资金的管理中存在严重的两边倒现象。一方面，是财政部管理的转移支付资金的规范性较高；另一方面，是部门管理的专项转移支付资金的规范性较差。深层次的原因在于，中央财政部门的资金是在规范的国库集中收付制度的规范下运行的，而部门资金则游离于规范的国库集中收付制度的管理之外。省以下财政体制中的国库集中收付制度越下基层，制度执行的规范性就越打折扣。

3.中央财政对省的管理模式在省以下的制度建设中不具有强制性

地方财政可以借鉴，也可以变通。因而，在实际操作中，地方政府往往是将制度的规范性和实际运行的灵活性结合起来，什么有利，就站在哪一边。政府间财政转移支付的规范性缺乏制度性保障。