政府间财政转移支付与财政分权理论

政府间财政转移支付是以财政分权为基本前提的，虽然在讨论公共财政相关问题时，我们常常把“政府”这个概念简化成“一个单一的政府实体”，但在实践中，每个国家都是由若干级次或层次的政府构成的，除了中央政府，还存在一级或多级地方政府。财政分权理论所要研究的基本问题就是：为什么要实行财政分权？地方政府获得政府间财政转移支付补助的意义何在？概括来讲，财政分权理论主要涉及以下两个领域：(1)政府职能划分的问题。也就是说，要将政府职能进行分解，以确定哪些职能更适合中央政府履行，哪些职能更适合地方政府履行。同时，承担什么样的职能也就决定了地方政府应有的财政支出规模。(2)政府财政收支的划分问题。具体而言，包括地方政府应该拥有多大程度的独立征税权；如果地方政府都拥有一定程度的征税权，那么适合地方政府征收的税种是什么；地方政府在多大程度上依赖于中央政府或上一级政府的转移支付或补助；转移支付或补助将如何在地方政府之间进行分配；这些转移支付或补助对接受者的支出水平和行为有什么样的影响。

一、财政分权理论综述

根据马斯格雷夫(Musgrave)对财政职能的界定，政府活动的三个领域是：资源配置、收入分配和稳定。马斯格雷夫在讨论财政联邦制时，认为财政联邦制的核心在于有关配置职能的政策应当允许在各州之间不同，这取决于各州居民的偏好。而中央政府的职责主要是分配职能和稳定职能的目标实现。Musgrave R A.The Theory of public Finance.New York:McGraw hill，1959.正是因为分配职能和稳定职能由中央政府承担比由地方政府承担更为有效，所以，中央政府和地方政府在资源配置——公共物品提供上存在分工合作。下面将考察一些财政分权与公共物品有效供给的理论和模型。

1.施蒂格勒关于最优分权模式的“菜单”

施蒂格勒在1957年发表的《地方政府功能的维护范围》(Tenable Range of Function of Local Government)一文中，对为什么需要地方财政这一基本问题给出了一个合理性解释。施蒂格勒的说明集中在地方政府存在的合理性上。他认为，可以从以下两条原则出发来阐明地方政府存在的必要性：(1)与中央政府相比，地方政府更接近于自己的公众。这就意味着地方政府比中央政府更加了解其所管辖选民的效用和需求。(2)一国国内的人们有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决，这就是说，不同地区应有权自己选择公共服务的种类和数量。同时，施蒂格勒本人并未完全否定中央政府的作用，他指出，行政级别较高的政府对于实现配置的有效性与分配的公平性目标来说，也许是必要的。他还强调，尤其是对于解决分配上的不平等以及地方政府之间的竞争与摩擦等问题，中央政府是一种适当的政府。

2.奥茨的分权定理

奥茨认为经济效率是通过提供最能反映社会成员偏好的产出组合来实现的，因此，在不同群体之间的消费可能是不一样的情况下，强迫所有人都消费相同水平的公共物品和公共服务，那么结果将是资源配置无效率。关于政府层次与职能分工，奥茨提出了一个著名的分权定理：对于某种公共物品来说，关于这种公共物品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集里的，而且关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是地方政府来说都是相同的。那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，总要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量要有效得多。

布坎南(James M.Buchanan)第一次使用模型来研究自愿俱乐部的效率性质，目的在于确定俱乐部的最优规模。假设个人具有相同的爱好和收入，一方面，新成员的进入可以使其他成员对固定成本的分摊减少，其他成员获得了额外收益；另一方面，新成员的进入可能带来外部性，如拥挤，给其他成员造成额外成本。因此，俱乐部的规模在下面这一点达到了最优：新增一名成员而加剧拥挤所带来的边际成本等于其他成员由于其加入而少分摊固定成本所享受的边际收益。拥挤的负效用相对于产品的边际效用越大，最优的俱乐部规模越小；向俱乐部成员提供的产品的固定成本越大，则能在更多的成员中分摊而使最优俱乐部规模扩大。

俱乐部理论为分析地方性公共物品和公共服务的供给问题提供一个很好的思路。而且随着社区和地方政府的出现，人们开始着眼于以下几个问题的研究：(1)社区内部生产和消费的外部性；(2)社区的组成和规模的大小；(3)社区之间在生产和消费上的外部性；(4)公共物品在地方政府层次上的最优供给和税负负担。

4.用脚投票理论

蒂布特在1956年发表的《地方支出的纯粹理论》(A pure Theory of Local Expenditures)一文中在7个假设条件下构建了一个地方政府模型。他认为，人们通过在社区间的充分流动，选择公共产品与税收的组合使自己效用最大化的社区政府，社区只有有效率地提供人们需要的公共产品，否则，人们会迁移到能更好地满足他们偏好的社区，这样，社区间的竞争将使资源能够有效配置，实现帕累托最优，从而达到社会福利的最大化。这就是所谓的“以脚投票”理论。

“用脚投票”的论述影响深远，重要之处在于提出了解决偏好显示的新办法。与其他理论相比，俱乐部理论和“用脚投票”理论似乎能通过一些极其简单的规则使人们自愿分成有相同志趣的群体，从而完成了显示个人偏好的任务。

蒂布特把“用脚投票”描述成能够使整个社会达到帕累托最优的一个过程。他认为公共财政中令人满意的解决办法一定要具有三个特点：(1)迫使投票者显示偏好；(2)能够像私人物品一样满足投票者的偏好；(3)相应地征税。

由此可见，蒂布特是从公共财政的核心问题——偏好显示出发，寻找一种能满足上述三个条件的社会制度，从而适当解决公共物品供给上的难题。蒂布特模型的深刻含义在于说明地方政府的存在和大数目原则可以更好地满足消费者偏好。很显然，在中央政府的层次上，消费者的偏好是给定的，而在地方政府的层次上，消费者可以通过收入-支出的增减调整其偏好类型。于是，地方政府间的差异体现在提供公共物品上的收入-支出数量的不同，而这一差异的重要性在于可以满足人们的不同需求。人们根据自己的偏好在数量很大的不同地方政府中进行搜寻，一旦发现偏好得到最大程度满足时就停止，这样，具有相同偏好的人便聚集到同一个地方政府的周围。衡量社区或地方政府的类型有两个指标：社区税收收入和社区税收支出。居民可以被看成在私人市场购买商品的消费者，每个社区的服务价格是给定的，没有居民会回避真实显示偏好，一旦选择某一个社区，偏好就自然显示出来了。在一般情况下，地方政府的数目是有限的，而人口数量往往大于地方政府的数目。因此，蒂布特模型要求地方政府的数目与人口的偏好差异相适应：人口的同质性(homogeneous)程度高，地方政府的规模较大，数目较少；人口的异质性(heterogeneous)程度高，地方政府的规模较小，数目较多。我们可以看出，社区的数目越多，社区间的差异越大，居民的需求也就越能得到充分的满足。

5.类聚分隔和最优辖区规模模型

麦奎尔从集团的规模和构成推导出对最优供给量的影响。首先讨论在同质人口、相同收入和相同偏好条件下对地方公共物品的需求。他假定，公共物品生产的总成本随着辖区规模而增大，而公共物品供给的数量和质量却随成员人数增加而下降。如果成员人数增加不会导致公共物品数量和质量的损失，那么一个全国性的辖区可能是最优的。麦奎尔接着分析了税收负担的分配问题。假定一个人的私人物品的最终消费量就是初始禀赋(Initial Endowments)减去税收负担，那么地方公共物品的最优供给实际上只要考虑社会福利目的。麦奎尔进一步假定，每个成员的效用在总的社会福利函数中的权重是相同的，即每个人具有相同的效用水平和公共物品消费，因此，每个人的成本负担也相同，这样社会福利函数的最大化也就意味着个人效用的最大化。同质人口组成的俱乐部和社区，其最优规模和公共物品供给的数量水平是同时决定的，而且自由组成的俱乐部和社区将导致成员效用最大化和公共物品产出最优。

如果放松上面的假设，在异质人口、不同收入和不同偏好的情况下，自愿结合形成俱乐部和社区的过程会有什么样的特点？于是，麦奎尔第二步分析了地方公共物品的多样性和类聚过程，即分析在不同规模和不同类型的俱乐部、社区中，提供的公共物品的数量和质量水平以及不同的税收负担。

社区会要求新成员支付其给社区带来的拥挤成本，而新成员会根据成本-收益分析挑选使其净收益最大的社区。这就类似于消费者在市场上寻找和购买商品的过程。如果寻找社区的个人是某一社区的老成员，那么他的选择是与他的机会成本相联系的。例如，他选择进入提供公共物品数量较多的社区时，他的代价就是需要承担较多的税收，从而减少了对私人物品的消费。这种选择的依据是迁移偏好，当迁移偏好与迁移边际成本和边际收益之比相等时，迁移达到最优。这就是说，通过迁移偏好和社区选择就可以把消费者的需求偏好显示出来。

但是，人们寻找合意的社区或地方政府这一过程的有效性受到了一些假设条件的限制，在现实中也遇到了一些特殊的困难。蒂布特、布坎南、瓦格纳等经济学家就认为，对俱乐部理论和“用脚投票”模型而言，排他性的公共物品供给的全局最优性必须满足以下假设条件：(1)所有市民的完全流动性。(2)关于所有社区(地方政府)特征的完整知识。(3)社区(地方政府)可能选择的范围涵盖了市民希望的公共物品可能的所有范围。(4)没有生产公共物品方面的规模经济和(或)没有相对于人口规模的最小生产的最优规模。(5)社区之间没有溢出效应。(6)人们没有关于收益的区位约束。

例如，假设(1)和(5)就意味着：社区越大，离开它的成本越大，流动性就越小；社区越小，从任何特殊公共物品的供给中得到的利益更有可能溢出到其他社区，并在社区之间导致外部性和非帕累托配置。再例如，当公共物品的数目增加时，假设(3)得到满足的可能性会大幅下降，每增加一种公共物品会导致社区数目更大的增加。如果公共物品的数量非常大，最后的结果很可能是要求一个等于人口规模的社区数目。而且在现实中，社区的数目远远小于人口规模，也就大大限制了人们的选择空间。

6.地区间外部性

阿兰·威廉斯在分析地区间外部性这一问题时提出了以下三个假设：一是在现实生活中，政府是分散化的、多中心的公共决策部门，每一个地方政府的决策是相互影响的；二是国家可穷尽地分成一个个有差别的、非重叠的“社区”，每一个社区都有自己的地方政府，每一个地方政府都根据居民偏好为他们提供一定的公共物品，并通过对其征税来支付供给成本；三是中央政府在提供公共物品上不起作用，地方政府在公共物品供给上具有“收益外溢”的特点，每一个地方政府只关心居民对其提供公共物品的成本-收益评价，即假定所有成本由社区内部来承担，仅仅存在收益外溢的情况。在这样的假设条件下，阿兰·威廉斯认为：公共物品供给不足是不可避免的，因为扩展公共物品的供给直到边际收益等于边际成本，却忽视了他人的收益增长，公共物品的停止供应点很可能会少于社会最优的公共物品供给量。

美国经济学家伯顿·韦斯布罗德(Burton A Weisbrod)也作出了类似的分析，他认为溢进收益量是如此的不确定，而对最低数量公共物品的需求又是确定不移的，因此，没有哪个社区会指望从别的社区溢出量中获益，社区在进行自有产出决策时，会忽视其他社区的产出以及有可能带来的一次性的溢进收益量，这样，产出决策会是次优的。

阿兰·威廉斯和韦斯布罗德分析的启示在于：当处理一组独立的、非重叠的地方政府公共行为时，收益外溢即正的外部性是相当重要的问题，收益外溢将导致分散化的地方政府的公共物品供给量少于帕累托最优。

财政分权的公认目标包括：通过反应灵敏且负责的政府来实现资源的有效配置；提供给不同行政区域的居民相同的公共服务；确保宏观经济稳定和促进经济发展。但在现实中，不存在绝对最优的办法来确定应由哪一级次的政府承担某一特定公共服务。支出职能划分的合理性应通过考察其在何种程度上实现了政府在其分权战略中设立的目标和任务来判定。通常认为，基于公平或平均收入分配等原因产生的政府支出应属于中央政府的职能范围。用于稳定经济的政府支出(例如大规模投资或失业救济等)通常也划归中央政府。从效率原则出发，政府服务的有效供应要求政府尽可能满足纳税人的需要和偏好，那么，实现有效供给的最佳方式是在公共服务的受益范围内由最小级次的政府来提供这些公共服务。不管怎样，明确而稳定的支出职能划分是至关重要的。

二、财政分权理论对改革与完善转移支付制度的重要理论意义

上面的理论和模型从资源配置的角度论证了财政分权的必要性和地方政府提供公共物品的有效性。地方政府承担了相应的政府职能就意味着地方政府必须设法获得足够的收入来合理安排支出，保证公共物品的供给。实际上，在多层级政府的国家中，所有地方政府都在一定程度上依赖上级政府的转移支付(补助)。财政分权理论对改革与完善政府间财政转移支付制度的重要理论意义表现在三个方面：

一是揭示了公共物品供给中存在的外部性会导致公共物品的供给不足。比如说义务教育，中央政府必须通过转移支付体系(甚至包括较高级次地方政府对下级地方政府的转移支付)来寻求扩大这部分公共物品供给的途径。

二是揭示了地方政府财政能力不足的原因。在合理的财政创收努力下，地方政府所获得的收入无法满足最基本的公共服务的支出需要(这些地方财政能力的不足，可能是由于自然资源的贫乏，也可能是以前政府所制定的政策的效果所致，还可能是因为特定的环境促使了支出水平的上涨)。而无论各地方政府财政能力如何，中央政府都应保证所有的公民，不论他们居住在哪个地区，都能享受到基本的公共服务。正是为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，从而奠定了中央政府应实施转移支付的一个基本理由。此外，一个正确有效的政府间转移支付体系还有助于地方政府尽力增加本级收入。

三是揭示了协调中央调控与地方发展间矛盾对立的财政政策取向。地方各级政府在财政支出和投资中有其优先和侧重，而这与中央政府从国家利益出发考虑的支出重点和投资倾向可能会有所矛盾。中央政府可以通过转移支付体系来保证当二者存在矛盾时，能以国家整体的利益为重。上述原因同样适用于省以下各级政府间的财政转移支付。

通过以上三个方面的分析，我们可以清楚地认识到政府间财政转移支付与财政分权之间的紧密关系，转移支付制度如何建立、转移支付体系如何完善，必须以财政分权现状和发展趋势为前提。同时，我们也充分认识到了财政分权理论的指导在改革和完善政府间财政转移支付制度的重要作用。但同时，从对财政分权理论的分析中我们也要看到，一方面，公共物品的受益范围和收益程度难以计算，换句话说，对公共物品进行简单的分类不足以清楚地界定每一层级政府的事权范围；另一方面，公共收支的对称性问题也显露无遗，事权与财权的对等已经成为理想中的状态，地方政府在举债受到严格限制的条件下，在既定的收费和税收收入水平下，某些地方政府为了保证履行所承担的支出职能，对转移支付具有较强的依赖性。这里的转移支付既包括上下级政府间转移支付，又包括同级政府间的转移支付。