政府间财政转移支付的类型及其经济效应分析

一、政府间财政转移支付的类型

在研究政府间财政转移支付制度的实践中，对政府间财政转移支付的分类通常有两种划分模式：一是从理论角度划分；二是从实务角度划分。理论角度的分类可以涵盖世界各国政府间财政转移支付的共性特点，具有普遍的适用性；而实务角度的分类则受各国国情差异的影响，表现出迥异的风格。因而，在理论部分论述政府间财政转移支付类型时，本文采用理论视角；实务视角的分类放在国际经验借鉴的相关章节中介绍。

从理论角度而言，按照中央政府向地方政府进行财政转移支付时是否规定了资金的具体用途这一标准，可以将财政转移支付划分为一般性转移支付(或无条件的转移支付)和有条件的转移支付。

1.一般性转移支付(或无条件的转移支付)

一般性转移支付是指中央政府向地方政府拨付的不附加任何条件、不规定具体用途的财政资金，地方政府可以根据自身经济社会发展的需要，自由支配资金的使用方向。由于拨付一般性转移支付时，中央政府并没有规定资金的使用方向，因此它相当于增加了地方政府的净财政收入，从而增加了该地方政府辖区内公众的可支配收入，刺激了消费的增加，地方总的需求和收入水平增加了。一般性转移支付主要是为了弥补地方的收支缺口，以保证地方基本公共服务的供给，解决地方财政的平衡问题。

2.有条件的转移支付

有条件的转移支付是指中央政府对地方政府转移支付时附加一定的限制条件，这些限制条件可能是规定了资金的使用方向，或要求地方政府给予一定的配套资金，或二者兼而有之，只有满足其附加条件，地方政府才能获得此项资金。由于有条件的转移支付规定了地方政府必须专款专用，有时也称之为专项补助。同时，根据是否需要地方政府的配套资金，有条件的转移支付进一步可以分为有条件非配套性转移支付和有条件配套性转移支付。前者指中央对地方转移支付时不仅规定了资金的用途，而且规定了地方与之相配套的资金量；后者则是指中央只规定地方对转移资金的使用方向，并不要求地方提供与之相配套的资金。另外，根据中央政府向地方政府进行配套转移支付是否有最高限额，有条件配套性转移支付又可分为有限额配套性转移支付和无限额配套性转移支付。有限额配套性转移支付指中央规定地方可以得到的一项补助的最高限额，在该限额内，中央按照一定比例对地方项目给予补助，超过该限额，不再增拨资金。无限额配套性转移支付是指地方财政只要具备自有资金，可以提供某一项目的配套资金，就可以一直从中央获得一定比例的补助，补助数量没有限额。政府间财政转移支付不同类型间的关系。

从地方政府使用资金的灵活性角度看，地方政府对无条件拨款的运用最为灵活，中央政府对地方的影响最小，这种方式特别适用于弥补地方财政缺口；有条件拨款较无条件拨款更有效率；配套性拨款激励地方政府积极参与的意识，强调中央与地方通力合作，较非配套拨款更有效率。就地方政府的财力和权益而言，其偏好顺序依次是无条件拨款、有条件非配套性转移支付、无限额配套性转移支付、有限额配套性转移支付。

二、政府间财政转移支付的经济效应分析

政府间财政转移支付作为分税制财政体制改革的重要组成部分，在处理中央和地方的财政关系方面发挥着重要的影响，并对缓解双向非均衡问题发挥着重要作用。因而分析政府间财政转移支付的经济效应，有助于从经济学视角分析政府间财政转移支付制度对财政运行的客观影响，可以为改善政府间财政关系提供有益的借鉴。

1.一般性转移支付(无条件转移支付)的效应

对地方政府而言，一般性转移支付或者无条件拨款的使用不仅直接影响地方性公共产品的消费，而且对私人产品的供求也产生一定的影响，

一般性转移支付(无条件转移支付)的经济效应有以下几个特点：(1)具有收入效应，在不改变公共产品与私人产品相对价格的情况下，增加了公共产品与私人产品的需求量；(2)具有“漏出”效应，地方财政在公共产品上的支出增加额小于中央的拨款额；(3)主要用于弥补地方财政缺口，不直接干预地方财政的决策内容，因此不改变地方财政的支出偏好。

2.有条件非配套性转移支付的效应

在中央政府对地方政府提供有条件非配套性转移支付的情况下，即拨付一笔金额固定的财政资金用于地方性公共产品的供应，有条件非配套性转移支付的经济效应有以下几个特点：(1)由于有中央的补助，地方政府可以把原来准备用于受补助项目的支出用于其他项目，这会改变地方政府的财政支出决策；(2)接受补助的公共产品数量大幅增加，能明显体现中央政府的意图，补助效果比较明显；(3)有条件的非配套性转移支付也存在间接的“漏出”效应。

有限额配套性转移支付的经济效应有以下几个特点：(1)拨款用完后，就失去对受补助产品消费的进一步刺激；(2)有利于上级政府对预算的控制，在实践中上级政府更乐于用这种方式；(3)如果受补助产品消费低于最高限额，那最高限额就失去应有的作用。

3.无限额配套性转移支付的效应

转移支付的增加将减少对其他项目的支出，增加受补者自己的资金用于受补项目的支出；反之亦然。这种形式的拨款额最终取决于受补者的行为。因此，无限额配套性转移支付的经济效应有以下几个特点：(1)有助于降低地方税率，提高地方社会福利；(2)具有收入效应和替代效应；(3)可以矫正外部性。

综上所述，不同类型的转移支付方式，会对地方财政产生不同的经济效应。因此，中央财政在实施特定目的和意图的政府间财政转移支付时，必须要将政府间财政转移支付的运用与转移支付自身特点和经济社会的具体情况密切结合起来。综合各类政府间转移支付对经济影响的理论分析，可以得出以下几个结论：

第一，如果中央政府的目的是增加接受补助政府的某种特定职能的支出，那么有条件配套性转移支付是最佳工具。因为这种补助可以降低地方税收价格，抵销辖区外部性的不良影响。这种降低的价格将诱使实现效率提高所必须的支出增加。虽然其他补助也可以用来增加支出，但有条件配套性转移支付将以最小可能的补助引发理想的支出效果。

第二，就在地方政府间进行资源再分配来说，非配套补助比配套补助更有效。给予所有辖区的这类补助是没有特别经济原因的，这些补助应该是一次性的、非配套的，以免影响地方原有资金的运用。就中央政府而言，如其目的是单纯弥补地方财政缺口，就可以选择无条件的转移支付方式；如果确实需要由中央政府加以一定的干预和影响，并要达到明确的效果，则应该选择有条件的非配套性转移支付。

第三，如果从中央宏观经济管理的角度看，有条件的转移支付是比较好的选择。此外，若接受中央拨款的地方有一定的财力，那么中央政府选择配套性的转移支付更为恰当。