政府间财政转移支付结构的现状及其特点

一、政府间财政转移支付结构的现状

我国现有的政府间财政转移支付大体可以分为三种类型：

一是体制性转移支付，主要包括税收返还和原体制补助。税收返还具体分为增值税和消费税税收返还和所得税基数返还。在1994年分税制改革中，为了减少改革阻力，确保分税制改革方案顺利出台，中央采取了保持原有地方利益格局的方法，将原属于地方税源，改革后上划中央的增值税和消费税的一部分，按来源地原则返还给地方政府。1994年以后，税收返还额在1993年的基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税增长率1∶0.3的系数确定。2002年中央实行了所得税收入分享改革，改革现行按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。以2001年为基数，各地实际所得税低于基数，中央按差额返还。2005年两税返还和所得税基数分别为2859亿元和898亿元。1994-2005年中央对地方两税返还合计26853亿元。

二是专项转移支付。中央财政对地方财政的专项转移支付是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途，增拨给地方财政部门的专项预算资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不发达地区的“三西”专项资金、社会保障转移支付和退耕还林转移支付等。这类拨款也是中国政府间转移支付的一种重要形式。专项转移支付资金规模由1994年的361亿元增加到2005年的3517亿元(含国债专款)。

三是财力性转移支付。从1995年开始，我国首次采用了以建立公式为基础、以均等化为基本目标的一般性转移支付办法，该办法通过测算各地标准收入和标准支出，决定财政转移支付资金的分配，是我国规范化转移支付制度建设上的重大突破。一般性财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额构成。客观因素转移支付额主要参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及客观因素转移支付系数计算确定。政策因素转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。除了一般性转移支付之外，财力性转移支付还包括：调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税、降低农业税税率转移支付、缓解县乡财政困难补助、年终结算财力补助等。

二、政府间财政转移支付结构的特点

随着财政体制改革的深化，我国的政府间财政转移支付的构成项目呈现出数量增加、结构复杂的新趋势。主要有以下五个方面的特点：

1.结构正逐步趋于优化

从现行政府间财政转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展

2.效率导向主导政府间财政转移支付种类的设置，公平体现不足

目前，我国的政府间财政转移支付的三大类型中，体制性转移支付和专项转移支付都是效率导向的转移支付占主导地位，只有财力性转移支付是以公平为导向的政府间财政转移支付。财力性转移支付是最体现公平目的的政府间财政转移支付，但在具体的构成上，也只有一般性转移支付真正体现出较为纯粹的公平取向。总体而言，我国的现行政府间财政转移支付的设计上仍然体现出效率优先的理念，公平体现不足。

3.新增财力性转移支付多为财政改革的政策性产物

目前，10余种财力性转移支付中相当一部分是由于财政税收体制处于改革时期的阶段性产物，中央财政为临时弥补地方财政的财力不足，通过设立带有专项性质的财力性转移支付来实现地方财政的财政收支平衡，保障基层政权和公共服务能够有基本财力来维持。诸如农村税费改革转移支付是弥补农村税费改革导致县、乡、村三级财力缺口而设置的，调资转移支付是弥补全国性调整工资水平导致的地方财力缺口而设立的。

4.不同类型的政府间财政转移支付的决定机制不同

三种类别的政府间财政转移支付的区别不仅仅表现在测算、拨付方法和应用的领域不同，更内在的区别体现在各自迥然不同的决定机制上。

首先来看体制性转移支付的决定机制。原体制性转移支付包括两个部分：一是税收返还；二是原体制补助。前者实际上是为了强化经济发达地区创收动机采取的有效激励手段，与其说是无偿地转移支付补助，不如就其本质看作是激励性税收收入的额外分享。后者是分税制改革前的财政制度安排，是沿用老体制下中央财政与各省财政的上解和补助关系。

第二是专项转移支付的决定机制。专项转移支付是中央职能部门对转移性中央财力具有主导分配权的表现形式。是中央层面各部门职能性分工在财政分配权上的体现。财政部门可以作为国家财政收支活动的管理者和监督者，但很难越俎代庖去逾越部门职能为其他政府部门决策具体的财政收支活动。这就必须将一部分转移性财力的支配权大部分交由中央其他职能部门行使。

第三是财力性转移支付的决定机制。财力性转移支付不同于其他两个类型的政府间财政转移支付，设立它的目的在于弥补各级政府财力缺口，保障政府机构正常运转，防止由于地方政府缺乏必要的财力所带来的诸多负面社会影响，促进社会公平。其拨款的理由偏重于政治因素，而非经济因素。因此，考虑政治倾向高于经济倾向。所以，政府间财政转移支付的政策目标是实现公共服务均等化，手段是通过财力均等化实现政权的稳定运行，保障政府部门职能的正常行使，而政府部门正常行使职能是政府为社会提供基本公共服务的前提，也是实现公共服务均等化的最基本的制度保障。

5.利益格局呈现出显著的刚性

利益刚性也是从政府间财政转移支付的结构上表现出来的非常典型的特点。具体体现为一旦设立，就会较为稳定地存在，像原体制上解或补助，虽然其设立的时代背景——计划经济已经逐步成为历史，但由于原体制补助在现行的体制中仍然能给中央财政带来财政收益，因而从中央财政的角度，保留它有利可图。两税返还和2002年设立的所得税基数返还也在相应税种增收的基础上为地方财政带来不菲的财政收入，因而，尽管税收返还是目前公认的加剧区域间财力差异的因素，但对其进行结构性变动还需要时日。专项转移支付的情况更为复杂，涉及相关的职能部委，目前有270多个项目，财政部作为拨款配合单位，很多时候不宜直接干预职能部委的行业决策，但每一财政年度，专向转移支付补助的拨款进度都是比较滞后，严重影响了整个预算的执行进度。而财力性转移支付中除了一般性转移支付按照比较客观的模式弥补财力不足地区的缺口外，其他财力性转移支付都实际上是弥补财力缺口专款，只要地方财政还没有找到替代的收入来源，就不可能取消，因此，也具有刚性。