政府间财政转移支付绩效评价的研究现状

对财政转移支付绩效评价问题的研究存在两种研究视角：一种研究视角是从理论角度出发，通过对相关统计数据定量的趋势分析，揭示财政转移支付在实现理论性宏观政策目标方面的成效。目前比较多的研究是关注财政转移支付在实现横向均衡和纵向均衡方面所表现出的绩效状况，另一种视角是沿着实务路线展开的，即将财政转移支付在财政实务工作中对既定政策目标和执行程序的实现程度作为判断标准，来评价财政转移支付在实现实务性财政政策目标方面的成效。目前，这一研究视角多为财政部门在开展具体工作中采用，在实践中已经形成较为系统的财政部门的规章制度的组成部分。

一、理论视角的政府间财政转移支付绩效评价研究

理论视角的中国政府间转移支付绩效评价着眼于宏观和理论层面的绩效评价，多从政府间财政转移支付实现横向和纵向财政均衡角度展开论述，技术方法上多采用定量方法，通过大量相关统计数据的比较分析，对政府间财政转移支付绩效水平做出判断。采用理论视角对政府间财政转移支付绩效进行评价的学者在各自的分析框架下得出的结论存在分歧。

一部分学者认为从1994年分税制改革以来，从宏观和理论层面来看，我国政府间财政转移支付在实现财政的横向和纵向均等化方面成效明显。如刘亮(2006)运用变异系数分析了1997-2003年省级财力不平等，发现转移支付前后人均财政收入的变异系数之差呈现越来越大的态势，据此认为中央转移支付一定程度上弥补了地区间人均财政收入的差距，且调节作用在增加。曹俊文和罗良清(2006)比较了1996-2003年省际财政收入财政支出的变异系数，也认为转移支付在均等省际之间财力差距起到了一定的均衡作用。

另一部分学者认为从1994年分税制改革以来，从宏观和理论层面来看，尽管政府间财政转移支付在平衡政府间和地区间财政差异方面发挥了一定的作用，但总体的政策绩效水平没有实现政策初衷所要达到的目标，甚至还显现出了反向的政策效应。如曾军平(2000)比较了1994-1997年转移支付前后省际间人均财政收入和支出的基尼系数和变异系数，发现转移支付后的不均等指标上升了，据此认为转移支付缺乏均等化效应。刘溶沧和焦国华(2002)运用1988-1999年的省级数据，比较了各省人均财政收入和支出的变异系数，指出各地区在接受中央财政补助以后，地区间财政能力差异没有明显变化。杨加猛、张智光、刘忠信(2007)通过借鉴美国J.华费尔特教授为分析复杂社会经济系统问题而开发的解释结构模型方法(Interpretative Structural Modeling，ISM)，构建出能反映区域财政转移支付(Fiscal Transfer payment，FTp)绩效的评价指标体系，对“十五”时期以来江苏省财政转移支付的绩效进行实证评价。分析的结果表明，“十五”时期以来江苏省财政转移支付在促进社会稳定和改善地方经济福利方面的效率稳中有升，但在实现政府公共服务水平均等化，缩小苏南、苏北地区贫富差距方面的作用并不明显。尹恒、康琳琳、王丽娟(2007)运用中国2000多个县级地区1993-2003年的财政数据，借鉴收入分配文献中发展出来的收入来源不平等分解法，对转移支付的财力均等化效应进行了分析。他们认为上级财政转移支付不但没有起到均等县级财力的作用，反而拉大了财力差异。特别是在分税制改革后，转移支付造成了近一半的县级财力差异，专项补助和税收返还是非均等性最强的转移支付，明确定位在缩小财力差异的各项因素法转移支付并没有达到预定的效果。

理论视角的政府间财政转移支付研究为我们提供了一个宏观和理论层面了解和分析政府间财政转移支付绩效的特定角度，使我们对政府间财政转移支付有一个整体的把握，尽管在学术研究上存在争鸣，所用的研究方法各不相同，但都为未来政府间财政转移支付绩效评价体系的改革和完善提供了有益的借鉴。

二、实践视角的政府间财政转移支付绩效评价研究

实践视角的政府间财政转移支付绩效评价着眼于微观和实务层面的绩效评价，从转移支付运行机制的角度进行描述，多采用定性与定量相结合，偏重定性，其应用主要体现在当前各级财政部门对政府间财政转移支付进行绩效评价的规章制度和政策性文件中。具体可以从中央、省和地方政府三个层面着手：

1.中央财政对政府间财政转移支付绩效评价体系的设计特点

以财政部《缓解县乡财政困难工作绩效评价暂行办法》为例，评价指标包括工作努力程度评价指标和工作实效评价指标。工作努力程度考评与工作实效考评各占100分，计算总得分时，按照工作努力程度指标考评权重20％，工作实效考评指标权重80％，折算为百分制。

(1)工作努力程度考评

主要考核地方缓解县乡财政困难工作开展情况。

推行省管县情况。最高分15分，最低分0分。根据各地区实施省管县的具体情况，如覆盖面大小、管理细化程度等计分。对民族自治地区区别考虑。

实行乡财县管情况。最高分15分，最低分0分。根据各地区实施乡财县管工作覆盖面的大小计分。

实施县级预算审查制度情况。最高分10分，最低分0分。根据各地区实施预算审查工作的具体情况计分。

其他与缓解县乡财政困难有关的体制创新措施。最高分10分，最低分0分。根据各地区采取的具体措施情况计分。

向同级人大报送缓解县乡财政困难措施情况。最高分15分，最低分0分。所有财政困难县均按照要求向同级人大报送缓解县乡财政困难工作情况的，得15分；未能全部按要求报告的，按报告县占财政困难县的比重情况计分。

加强财政供养人员编制管理情况。最高分15分，最低分0分。制定了财政供养人员管理措施的地区，得15分，无相关措施的地区不得分。

控制、化解县乡债务情况。最高分10分，最低分0分。制定了控制、化解县乡债务措施，并已取得成效的地区，得10分；无相关措施的地区不得分。

国标工资发放情况。最高分10分，最低分0分。保证当年国标工资按时发放，存在拖欠地区消化陈欠的，得10分；当年发生新增拖欠国标工资情况的，不得分。

(2)工作实效评价考评

主要考核地方缓解县乡财政困难工作取得的实际效果。

——加大财力支持情况，即省、市政府通过调整支出结构、完善财政体制等措施，增加对财政困难县财力性转移支付情况。最高分20分，最低分0分。按各地区对财政困难县财力性转移支付增量(不包括中央财政下达的“三奖一补”资金)占省级财力比重情况排序，在5~20分之间计分；未安排自筹资金的地区为0分。

——纵向财力调整情况，即该省县级人均财力占全省人均财力的比重变化情况。为客观地评价各省的工作实效，在分析各省纵向财力变化情况时，每个省按人均财力最低的40％部分县进行比较计算。最高分20分，最低分0分。按照各地区指标值高低排序，计算结果小于0的地区，得0分；计算结果大于0的地区，在5~20分之间计分。

——横向财力调整情况，即该省各县人均财力差异变化情况。最高分20分，最低分0分。按照各地区指标值高低排序，计算结果大于0的地区，得0分；计算结果小于0的地区，在5~20分之间计分。

——供养系数变化情况，即该省县级财政供养人数占总人口的比重变化情况。最高分20分，最低分0分。按照各地区指标值高低排序，计算结果大于0的地区，得0分；计算结果小于零的地区，在5~20分之间计分。用公式表示为：

财政供养系数=该省当年县级供养系数-该省上年县级供养系数

——财政平衡情况，即财政困难县消化赤字情况。最高分20分，最低分0分。财政赤字县个数或赤字额增加的地区，不得分；财政赤字县个数、财政赤字额减少的地区，根据具体情况在5~20分之间计分。

从上面的表述中可以看出，当前中央财政在设计政府间财政转移支付绩效评价体系时突出的特点有几个方面：

一是规划设计绩效评价体系的视角全面。县乡财政困难财政转移支付的绩效评价体系的设计视角覆盖了宏观理论视角和微观实务视角，在具体指标的设计中既考虑到了财政横向和纵向均衡指标，又考虑到转移支付在实务操作中的细节内容，比如国标工资的保障情况。

二是绩效评价设计中体现出政策的前瞻性。在工作努力程度考评中将体制创新作为一项重要的考评指标，稳定了各级政府的政策预期，有利于强化财政转移支付的政策效应。

三是绩效评价的政策重点突出。缓解县乡财政困难工作绩效评价指标包括工作努力程度评价指标和工作实效评价指标。其中，工作努力程度考评与工作实效考评各占100分，计算总得分时，按照工作努力程度指标考评权重20％，工作实效考评指标权重80％，折算为百分制。在权重的安排上，侧重对基层财政工作实效的考评，有效引导基层政府最大限度发挥转移支付资金的积极效应。

四是制度建设和机制优化并重。既强调转移支付相关规章制度的建设，将财政管理体制改革、预算审查制度等内容纳入考评范围；又重视转移支付相关运行机制的优化，对影响转移支付运行的财政供养人口规模、基层债务等问题重点关注。

2.省级财政对政府间财政转移支付绩效评价体系设计的特点

以《湖南省一般性转移支付绩效评价办法》为例，湖南省级财政政府间财政转移支付绩效评价的要点包括

向同级人大和同级人民政府报告一般性转移支付资金的分配、使用情况和成效情况。向同级人大和同级人民政府报告的，得10分；未报告的，得0分。

按规定使用一般性转移支付资金情况。按规定用途使用一般性转移支付资金的，得10分；未按规定用途使用一般性转移支付资金的，得0分。

一般性转移支付资金列入预算情况。一般性转移支付资金按规定列入预算的，得10分；未按规定列入预算的，按漏编比例扣分，计算方法为：

漏编比例=(应纳入预算数-已纳入预算数)/应纳入预算数×10分。

工资发放情况。当年国家规定的基本工资(不含地方出台的各项津补贴)按时发放的，得15分；当年国家规定的基本工资(不含地方出台的各项津补贴)未按时发放的，按未按时发放的比例扣分，计算方法为：

(应发工资-已按时发放的工资)/应发工资×15分。

——消化债务情况。制定了控制、化解县乡债务措施，直接债务比上年减少，担保债务得到遏制等，已取得成效的(以审计部门或财政监督机构审核的结果和年度县乡债务报表为依据)，得20分；无相关措施，当年县乡债务增加的，得0分。

——乡镇经费保障情况。反映享受一般性财政转移支付资金县市的乡镇经费保障情况。当年该县乡镇一般性转移支付增量占当年省对该县一般性转移支付增量的比例不低于规定比例的，得20分；否则，按未达比率扣分，计算方法为：

(规定比例-实际比例)/规定比例×20分。

——财政平衡情况。当年财政实现平衡或当年财政累计赤字减少的，得15分；当年财政累计赤字增加的，得0分。

从上面的表述中可以看出，当前省级财政在设计政府间财政转移支付绩效评价体系时突出的特点有几个方面：

一是规划设计绩效评价体系的视角偏重微观和实务层面。尽管省级财政是中观财政经济范畴，但省级财政转移支付的绩效评价体系的设计视角仅仅着眼于微观实务视角，在具体指标的设计中没有考察省级财政范围内的财政横向和纵向均衡指标。

二是绩效评价体系的设计不突破既定政策边界。从湖南省的一般性转移支付绩效评价的体系设计上可以看出，省级财政在绩效评价上较为忠实地复制了中央财政的政策模式，在中央财政转移支付绩效评价体系的基础上作了简化，力求在中央财政的政策框架下构建本省的转移支付绩效评价体系。这样做是出于对两方面的考虑：一方面是表现出对中央财政既定政策意图的追随；另一方面是在制度建设上选择成本最优的行为模式。

三是绩效评价的重点放在考评基层财政执行既定规章制度的规范性上。以湖南省为例，在绩效评价涉及的七个方面，考评的主要标准是转移支付资金接受者对既定规章制度执行的规范程度。

四是绩效评价的标准较为粗放。绩效评价标准可以分为两类：一类是定性标准，即是否遵守相关的规章制度；一类是定量标准，即采用转移支付接受者量化的一些指标来确定其绩效水平。这种定量分析多为简单的比例关系。

3.省以下地方政府政府间财政转移支付绩效评价体系设计的特点

青岛市政府间财政转移支付绩效评价的要点包括

建立了对下规范的转移支付制度。(10分)

区(市)配套资金落实及时到位。(10分)

财政供养人员工资执行标准达到中央、省规定的最低标准。(20分)

教师工资发放及时，达到中央、省规定的最低标准，无拖欠。(20分)

乡镇机构运转正常。(20分)

转移支付资金使用合理，无违规违纪问题。(20分)

从上面的表述中可以看出，当前地方财政在设计政府间财政转移支付绩效评价体系时突出的特点有几个方面：

一是规划设计绩效评价体系的视角局限于微观和实务层面。由于地方财政是较为微观的财政经济范畴，因此其财政转移支付的绩效评价体系的设计视角完全着眼于微观实务视角，在具体指标的设计中考察的绩效内容更为具体和简洁。

二是绩效评价只考评基层财政执行制度的规范性。从青岛市财政局出台的财政转移支付资金绩效评价涉及的内容来看，所有的六条都是关于基层财政执行制度规范性的内容。

三是绩效评价的标准以定性标准为主。即主要关注转移支付接受者是否遵守相关的规章制度，需要重点关注的领域是否得到妥善的财力保障。