政府间财政转移支付适度规模的讨论

一、政府间财政转移支付规模的含义

我国自1994年实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付规模逐年扩大，尤其是1999年以来，随着西部开发战略的实施、对城镇社会保障的重视和农村税费改革，我国政府间转移支付规模一年上一个台阶。2005年，中央财政支出中向地方的转移支出已超过一半，达56.68%，地方财政收入中也有近一半(45.65%)来自中央的转移支付(2005年占地方总收入的比重之所以会下降，是因为2005年比2004年地方的增收幅度大，因此比重相对下降)。但是，在我国目前转移支付制度缺乏规范性、合理性的情况下，人们不得不考虑如此大规模的转移支付是否能真正实现分税制财政管理体制的预期目标——提高公共品的提供效率和缩小地区间公共品提供能力的差距。同时，也需要认真研究在我国目前短期内还很难制定和实施规范的转移支付制度的情况下，应如何合理界定政府间转移支付的规模问题。

一个国家在一定时期，转移支付规模存在着某个效率界限，也就是说规模过大或者过小，都会对分税制财政管理体制预期目标的实现产生负面影响。

转移支付的规模过小，不足以体现中央的权威，或者说中央对地方的调控，甚至会影响政治稳定、国家安全。例如，南斯拉夫当年之所以会爆发内战，其重要原因就是中央的调控能力过弱，导致发达地区与欠发达地区均对中央不满。同时，转移支出规模过小，也无力实现缩小地区间公共品提供能力差距的目标。

但是转移支付规模过大，也会产生问题。转移支付规模过大，容易导致地方政府的财政支出过度依赖中央和上级政府，淡化了地方政府财政支出与财政资金供给者，即地方纳税人的直接关系，从而造成地方政府更多的是对上级政府负责，而不是对地方老百姓负责，会使得地方政府将其大部分的精力都集中于转移支付额度的争取上，而不是为辖区公众提供公共服务。同时，在政府间转移支付制度不规范的情况下，转移支付的规模越大，地方政府向中央、基层政府向上级政府寻租的动力就越大。强化了“跑部钱进”的冲动。这一现象不仅大大增加了政府间转移支付的交易成本，降低了公共品提供的效率，而且容易滋生以部门利益、地方利益为幌子的腐败现象。

二、适度规模的判断标准

由以上两方面的分析可知，转移支付的规模无论是过大还是过小，都会给政府间转移支付制度的实施带来很大的负面影响，因而就有必要为我国的转移支付确定一个适度的规模。那么，怎样才能算是达到了适度规模了呢？或者说，适度规模应有哪些判断标准呢？根据我国目前的情况，要达到适度规模，应能达到以下几个标准：其一，确保各地都能提供全国最低标准的基本公共服务。转移支付的基本目标是保证各地公共服务水平的均等化。然而在现阶段，由于我国地区间差别较大，而中央的财力又非常有限，目前只能以提供最低标准的基本服务为其目标，然后再一步步向完全的均等化过渡。其二，有利于平衡地方间的发展。转移支付的实施是为了解决经济学中的“公平”问题，因此，适度的转移支付应能有利于平衡地区发展，解决“公平”问题，而不是使地区间差距越拉越大。其三，确保中央有能力实现其宏观调控目的。转移支付首先应是一种政府行为，体现着中央对各地方政府的干预。而要达到强有力的调控作用，则转移支付必须要有足够大的规模才能使得其对地方政府产生影响力。其四，要不影响地方政府积极性的发挥。由上面的分析可以知道要达到上述的三个判断目标，我们应大力加大我国转移支付的规模，然而，加大规模则必然会改变地方原有的利益分配格局。而且规模越大，则改变得越厉害，如果规模大到一定的程度，则会使地方的利益格局发生剧烈变化，从而严重挫伤地方的积极性。因此，我们要达到的适度规模还应有一个制约因素，即要达到不影响地方政府积极性发挥的程度。以上四个判断标准构成了转移支付适度规模的总体目标，它们相辅相成，相互作用，缺一不可。在判断是否达到了适度规模的时候，应就四个标准逐一评判，不能只是符合了一个目标就认为其已达到了适度规模。